CC BY
7Административное право; административный процесс
DOI 10.47643/1815-1337_2022_4_234 УДК 340.1; 342; 349
КОНЦЕПТ И ТЕХНОЛОГИИ МЕТА-РЕГУЛИРОВАНИЯ: ДЕФИНИЦИИ, ОБЪЯСНЕНИЯ, СУБЪЕКТЫ, ИНСТРУМЕНТЫ The concept and technologies of meta-regulation: definitions, explanations, subjects, tools
ДЕГТЯРЕВ Михаил Владимирович,
кандидат юридических наук, губернатор Хабаровского края. 680000, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. К. Маркса, 56. E-mail: mvdegtyarev@adm.khv.ru;
Degtyarev Mikhail V.,
PhD (Law), Governor of Khabarovsk Krai.
680000, Russia, Khabarovsk Territory, Khabarovsk, K. Marx str., 56. E-mail: mvdegtyarev@adm.khv.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена понятию новейших регуляторных технологий. Автор рассматривает концепт и технологии мета-регулирования, составляющего элемент новейших регуляторных технологий. В статье подробно рассматриваются содержание концепта и технологий мета-регулирования, соответствующие дефиниции, объяснения, субъекты, инструменты. Представлены авторские объяснительные концепты.
Abstract: The article is devoted to the concept of the new regulatory technologies. The author considers the concept and technologies of metaregulation, which is an element of the latest regulatory technologies. The article discusses in detail the content of the concept and technologies of metaregulation, the corresponding definitions, explanations, subjects, tools. Author's explanatory concepts are presented.
Ключевые слова: новейшие регуляторные технологии (LegalTech, RegTech), финансовые технологии (FinTech), экстра-правовое регулирование, мета-регулирование, новейшие государственно-управленческие технологии (GovTech), публичное право.
Keywords: new regulatory technologies (LegalTech, RegTech), financial technologies (FinTech), extra-legal regulation, meta-regulation, new public administration technologies (GovTech), public law.
Дата направления статьи в редакцию: 20.02.2022
Вводная часть
Правовые инновации, отмечает А. Пронин, - «это не только удобные цифровые решения для юристов, но и широкое проблемное поле, связанное со взаимодействием закона, технологии, бизнеса и общества в XXI веке. На смену витиеватым эдиктам приходят компьютерные алгоритмы, а сложные процедуры составления и ритуалы подписания договоров оборачиваются мгновенными сделками на блокчейн-платформах. В современном мире праву приходится адаптироваться к новой технологической реальности, описывать явления и проблемы, которых несколько десятилетий назад просто не было... В последние годы LegalTech проделал большой путь»1.
В общем объёме новейших регуляторных технологий2 особое место занимает мета-регулирование (англ. - «meta-regulation») как одна из так называемых «пост-регуляторных» моделей регулирования.
Как считается, этот подход стал активно и артикулированно применяться в 1980-1990-е годы, отражая и реализуя новую парадигму государственного регулирования и управления, в рамках масштабных реформ законодательства, с отходом от выраженно-императивных, командно-контрольных методов и с переходом к более опосредованным, косвенным и гибким формам регулятивного воздействия на общественные отношения. Детерминировано это было обоснованным стремлением понизить размерность (а местами и снять избыточность) роли государства в регулировании в определённых сферах. Эта тема на слуху, но объяснена совершенно недостаточно в научной литературе. Заполнению соответствующих пробелов и посвящена настоящая статья (как одна из серии таких наших публикаций). Представленные в литературе дефиниции и объяснительные концепты мета-регулирования
В общем значении, приставка «мета-» означает и отражает переход к оперированию (и собственно оперирование) на онтологически более высоком уровне (в более «базовом корневом каталоге»), с позиции которого предыдущий уровень является более частным, соподчинённым.
Понятие «мета-регулирование» отражает регуляторную онтологию, существенно выходящую за пределы регулирования в обычной (и можно сказать - привычной) модальности, указывая на регулирование на более высоком по отношению к чему-либо уровне и на некоторую специфичность обособленности этого регулирования.
Как указывают Бэрбель Дорбек-Юнг и Клэр Шелли-Иган, мета-регулирование применимо как часть механизма управления, служащего
.... 3
достижению определённых политических целей, в рамках которого происходят интерактивные и ко-эволюционные процессы .
И обобщённо под мета-регулированием понимается регулирование и регуляторный контроль государства (публично-властного регулятора) за контролируемыми им механизмами и процессами саморегулирования, дозволяемыми и стимулируемыми им. Это более инвазивная
1 Пронин А. LegalTech: от справочных систем к космическим правилам дорожного движения // <https://zakon.ru/blog/2021/09/28/legaltech_ot_spravochnyh_sistem_k_kosmicheskim_pravilam_dorozhnogo_dvizheniya>. - 28.09.2021.
2 См.: Ударцев С.Ф. Метаправо: о глобальной эволюции права // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2003. - № 2. - С. 33-42. Дегтярев М.В. Новейшие юридические регуляторные технологии и инструментарии: понятие, концепт, типологизация инструментариев // Юридическая орбита. - 2021. -№ 1. - С. 41-44. Понкин И.В., Куприяновский В.П., Понкин Д.И. Fintech, Regtech и регуляторные песочницы: понятие, цифровая онтология, перспективы // Современные информационные технологии и ИТ-образование. - 2020. - Т. 16. - № 1. - С. 224-234.
3 Dorbeck-Jung B., Shelley-Egan C. Meta-Regulation and Nanotechnologies: The Challenge of Responsibilisation Within the European Commission's Code of Conduct for Responsible Nanosciences and Nanotechnologies Research // Nanoethics. - 2013. - Vol. 7. - P. 55-68. - P. 57.
Административное право; административный процесс
форма, нежели оставление государством некоторого объёма вопросов полностью на саморегулирование.
В научной литературе представлен ряд подходов к определению и объяснению этой технологии. Ниже мы рассмотрим некоторые из них.
Согласно Питеру Грабоски, в широком смысле концепция мета-регулирования охватывает деятельность, происходящую в регулятор-ном пространстве с активным участием различных заинтересованных акторов, включая государство, частный сектор и различные группы общественных интересов1.
По мнению Кэри Кольянезе, мета-регулирование - это подход, направленный на то, чтобы побудить и простимулировать организации частного сектора устанавливать и развивать собственные внутренние системы нормативных установлений. Мета-регулирование, называемое также «регулированием, основанным на менеджменте», зачастую позиционируется как гибкая альтернатива более традиционным (устоявшимся) подходам к регулированию2.
Даниэль Швеппенстедде, Саба Хинрихс, Эрик Шнайдер и др. определяют мета-регулирование как подход, при котором саморегулирование контролируется внешней третьей стороной и в рамках которого могут применяться такие инструменты, как санкционирование, финансовые стимулы, внешние мониторинги, в целях обеспечения соблюдения соответствующего нормативного режима3.
По определению Фионы Хейнс, мета-регулирование - это ориентированный на достижение целей, итеративный и эволюционный процесс разработки норм, в рамках которого цели и рамки устанавливаются мета-регулятором, а конкретные методы обеспечения достижения соответствующих результатов разрабатываются регулируемой организацией. Данная модель предусматривает не установление правил «сверху вниз», а реализацию коллаборативного подхода4.
Ключевая отправная идея мета-регулирования состоит в том, что все социальные и экономические сферы, в регуляторном контроле которых государство или иные акторы могут быть заинтересованы, уже включают в себя свои собственные определённые механизмы самоуправления, будь то иерархия, конкуренция или иные5. Соответственно, в рамках рассматриваемого подхода предполагается задействование этих уже существующих механизмов или же стимулирование создания и задействования новых.
Мета-регулирование отражает и реализует стремление заинтересованных акторов существенно более обдуманно и ответственно подходить к регламентации определённых общественных отношений - для разрешения сложных и имплицитных (неявных) противоречий между социальными, техническими, экономическими и политическими целями регуляторной политики. Воплощается это в модальности: вместо того, чтобы напрямую императивно регулировать общественные отношения мета-регулятором создаются условия для саморегулирования, но при этом сам процесс саморегулирования «становится регулируемым» на более высоком (его - мета-регулятора) уровне.
Мета-регулирование является динамичным подходом, ориентированным на процесс. Регулирующие органы, использующие его, артикулируют ожидания от соответствующих субъектов не только выявления рисков и разработки систем внутреннего контроля, но и обеспечения постоянной оценки эффективности своих внутренних регуляторных систем и их совершенствования на основании проведения такой оценки6.
Субъекты мета-регулирования
Несмотря на то что в рамках наиболее распространённого подхода к пониманию мета-регулирования предполагается участие публично-властного мета-регулятора (соответствующего органа или группы органов публичной власти) и регулируемого им частного субъекта саморегулирования, данный концепт может подразумевать участие большего числа видов (и иной природы) регуляторов в качестве мета-регуляторов.
Так, Сара Ардуин указывает, что в мета-регуляторный режим могут быть вовлечены сразу три типа различных регуляторов: 1) частный регулятор; 2) регулятор со стороны гражданского общества (деятельность которого направлена на обеспечение общественных интересов); 3) собственно мета-регулятор, то есть государство7. Бэрбель Дорбек-Юнг и Клэр Шелли-Иган тоже отмечают, что мета-регулирование может осуществляться не только органами публичной власти, но и, к примеру, различными отраслевыми частными ассоциациями8.
Ярким примером частного мета-регулятора является Международная организация по стандартизации9.
Методы, инструменты и механизмы мета-регулирования
Мета-регулирование включает большое количество разнообразных стратегий, методов, инструментов и механизмов воздействия государства на соответствующую сферу.
И, как обоснованно указывают Жакко Бомхофф и Анн Меувезе, выбор конкретных стратегий, технологий и инструментов мета-регулирования зависит от специфики соответствующей области общественных отношений10.
Стратегия мета-регулирования предполагает «регулирование на расстоянии» со стороны государства посредством обеспечения управления рисками в отдельных предприятиях. Данный подход предполагает установление требований или применение метода поощрения в
1 Grabosky P. Meta-regulation // Regulatory Theory: Foundations and applications / Ed. by P. Drahos. - Canberra: ANU Press, 2017. - xxxv; 783 p. - P. 149-161. - P. 150.
2 Cogiianese C. Regulatory Abdication in Practice // Faculty Scholarship at Penn Law. - 2020. - № 2144. - 9 p. - P. 1.
3 Schweppenstedde D., Hinrichs S, Ogbu U.C., Schneider E.C. et ai. Regulating quality and safety of health and social care: International experiences. - Santa Monica: RAND, 2014. - xix; 161 p. - P. xvi.
4 Haines F. Regulatory Failures and Regulatory Solutions: A Characteristic Analysis of Meta-regulation // <https://minerva-access.unimelb.edu.au/bitstream/handle/11343/34947/67730_00004200_01_Meta-regulation_paper.pdf?>. - 2006. - 38 p. - P. 3.
5 Scott C. Regulating Everything: From Mega- to Meta-Regulation // <https://researchrepository.ucd.ie/rest/bitstreams/19137/retrieve>. - 33 p. - P. 25.
6 Giiad S. It runs in the family: Meta-regulation and its siblings // Regulation & Governance. - 2010. - Vol. 4. - № 4. - P. 485-506. - P. 488.
7 Arduin S. Taking Metaregulation to the United Nations Human Rights Treaty Regime: The Case of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities // Law & Policy. - 2019, October. - Vol. 41. - № 4. - P. 411-431. - P. 415.
8 Dorbeck-Jung B., Sheiiey-Egan C. Meta-Regulation and Nanotechnologies: The Challenge of Responsibilisation Within the European Commission's Code of Conduct for Responsible Nanosciences and Nanotechnologies Research // Nanoethics. - 2013. - Vol. 7. - P. 55-68. - P. 57.
9 CafaggiF. A Comparative Analysis of Transnational Private Regulation: Legitimacy, Quality, Effectiveness and Enforcement // EUI Working Papers. Law. - 2014/2015. - 63 p. - P. 27.
10 Bomhoff J., Meuwese A. The Meta-regulation of Transnational Private Regulation // Journal of Law and Society. - 2011. - Vol. 38. - № 1. - P. 138-162. - P. 141.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 4(208)
отношении организаций для создания ими собственных систем внутреннего регуляторного контроля и управления, которые впоследствии подлежат проверке со стороны государственных мета-регуляторов, принимающих при необходимости нужные меры для обеспечения эффективного функционирования таких механизмов1.
Мета-регулирование может включать в себя, по сути дела, разные формы регулирования, в частности:
1) правовое обеспечение саморегулирования;
2) экстра-правовые методы внутреннего корпоративного саморегулирования;
3) регулирование национального законотворчества со стороны международных межгосударственных объединений (например, Европейского Союза)2.
Как отмечает Ф. Саймон, эффективное мета-регулирование требует однозначного и прямого взаимодействия между всеми заинтересованными сторонами, в частности, посредством консультаций, предоставления отчётов, проведения неформальных дискуссий, лоббирования и механизмов рыночных отношений. Благие намерения и пожелания акторов в сфере регулирования не будут иметь значения, если между соответствующими «правильными» сторонами не будут своевременно выстраиваться нужные коммуникации по «правильным» вопросам на «правильных» условиях3. Соответственно, мета-регулирование может включать в себя некий предварительный этап, в рамках которого субъекты подходят к оценке деятельности соответствующих организаций и реализации их планов как к совместному экспериментальному исследованию. Только после достижения первоначального консенсуса регулирующие органы могут перейти к реализации более формализованных процедур4.
Библиогра фия:
1. Дегтярев М.В. Новейшие юридические регуляторные технологии и инструментарии: понятие, концепт, типологизация инструментариев // Юридическая орбита. - 2021. - № 1. - С. 41-44.
2. Понкин И.В., Куприяновский В.П., Понкин Д.И. Fintech, Regtech и регуляторные песочницы: понятие, цифровая онтология, перспективы // Современные информационные технологии и ИТ-образование. - 2020. - Т. 16. - № 1. - С. 224-234.
3. Пронин А. LegalTech: от справочных систем к космическим правилам дорожного движения // <https://zakon.ru/blog/2021/09/28/legaltech_ot_spravochnyh_sistem_k_kosmicheskim_pravilam_dorozhnogo_dvizheniya>. - 28.09.2021.
4. Ударцев С.Ф. Метаправо: о глобальной эволюции права // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2003. - № 2. - С. 33-42.
5. Arduin S. Taking Metaregulation to the United Nations Human Rights Treaty Regime: The Case of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities // Law & Policy. - 2019, October. - Vol. 41. - № 4. - P. 411 -431.
6. Bomhoff J., Meuwese A. The Meta-regulation of Transnational Private Regulation // Journal of Law and Society. - 2011. - Vol. 38. - № 1. - P. 138-162.
7. Cafaggi F. A Comparative Analysis of Transnational Private Regulation: Legitimacy, Quality, Effectiveness and Enforcement // EUI Working Papers. Law. - 2014/2015. - 63 p.
8. Coglianese C. Regulatory Abdication in Practice // Faculty Scholarship at Penn Law. - 2020. - № 2144. - 9 p.
9. Dorbeck-Jung B., Shelley-Egan C. Meta-Regulation and Nanotechnologies: The Challenge of Responsibilisation Within the European Commission's Code of Conduct for Responsible Nanosciences and Nanotechnologies Research // Nanoethics. - 2013. - Vol. 7. - P. 55-68.S. It runs in the family: Meta-regulation and its siblings // Regulation & Governance. - 2010. - Vol. 4. - № 4. - P. 485-506.
10. Grabosky P. Meta-regulation // Regulatory Theory: Foundations and applications / Ed. by P. Drahos. - Canberra: ANU Press, 2017. - xxxv; 783 p. - P. 149-161. Gun-ningham N. Compliance, Enforcement,
11. and Regulatory Excellence // <https://www.law.upenn.edu/live/files/4717-gunningham-ppr-bicregulatordiscussionpaper-06>. - 2015. - 17 p.
12. Haines F. Regulatory Failures and Regulatory Solutions: A Characteristic Analysis of Meta-regulation // <https://minerva-access.unimelb.edu.au/bitstream/handle/11343/34947/67730_00004200_01_Meta-regulation_paper.pdf?>. - 2006. - 38 p.Parker C. Meta-Regulation: Legal Accountability for Corporate
13. Social Responsibility // The New Corporate Accountability: Corporate Social Responsibility and the Law / Ed. by D. McBarnet, A. Voiculescu, T. Campbell. - Cambridge: Cambridge University Press, 2007. - P. 207-237.
14. Schweppenstedde D., Hinrichs S., Ogbu U.C., Schneider E.C. et al. Regulating quality and safety of health and social care: International experiences. - Santa Monica: RAND, 2014. - xix; 161 p.
15. Scott C. Regulating Everything: From Mega- to Meta-Regulation // <https://researchrepository.ucd.ie/rest/bitstreams/19137/retrieve>. - 33 p.
16. Simon F.C. Meta-Regulation in Practice: Beyond Normative Views of Morality and Rationality. - London: Routledge, 2017.
References:
1. Дегтярев М.В. Новейшие юридические регуляторные технологии и инструментарии: понятие, концепт, типологизация инструментариев // Юридическая орбита. - 2021. - № 1. - С. 41-44.
2. Понкин И.В., В Куприяновский.П., Понкин Д.И. Области Fintech, Regtech и регуляторные песочницы: понятие, цифровая онтология, перспективы // современные информационные технологии и ИТ-образование. - 2020. - Т. 16. - № 1. - С. 224-234.
3. Пронин А. LegalTech: от справочных систем к космическим правилам дорожного движе-ния // <https://zakon.ru/blog/2021/09/28/legaltech_ot_spravochnyh_sistem_k_kosmicheskim_pravilam_dorozhnogo_dvizheniya> . - 28.09.2021.
4. Ударцев С.Ф. Метаправо: о глобальной эволюции права // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2003. - № 2. - С. 33-42.
5. Ардуин С. Применение метарегулирования к режиму Договоров Организации Объединенных Наций по правам человека: на примере Конвенции о правах инвалидов // Право и политика. - 2019 год, октябрь. - Т. 41. - № 4. - С. 411-431.
6. Бомхофф Дж., Меувезе А. Метарегулирование транснационального частного регулирования // Журнал права и общества. - 2011. - Т. 38. - № 1. - С. 138-162.
7. Кафаджи Ф. Сравнительный анализ транснационального частного регулирования: законность, качество, эффективность и правоприменение // Рабочие документы EUI. Закон. - 2014/2015. - 63 с.
8. Коглианезе С. Нормативное отречение на практике // Стипендия факультета права Пенсильванского университета. - 2020. - № 2144. - 9 с.
9. Дорбек-Юнг Б., Шелли-Иган С. Метарегулирование и нанотехнологии: проблема ответственности в рамках Кодекса поведения Европейской комиссии по ответственным исследованиям в области нанонаук и нанотехнологий // Наноэтика. - 2013. - Т. 7. - С. 55-68.С. Это работает в семье: Метарегулирование и его братья и сестры // Регулирование и управление. - 2010. - Т. 4. - № 4. - С. 485-506.
10. Грабоски П. Метарегуляция // Теория регулирования: основы и приложения / Под ред. П. Драхоса. - Канберра: ANU Press, 2017. - xxxv; 783 с. - С. 149161. Ганнингем Н. Соблюдение требований законодательства, Правоприменение,
11. и Нормативное совершенство // <https://www.law.upenn.edu/live/files/4717-gunningham-ppr-bicregulatordiscussionpaper-06 >. - 2015. - 17 с.
12. Хейнс Ф. Регуляторные сбои и регуляторные решения: Характерный анализ метарегулирования // <https://minerva-access.unimelb.edu.au/bitstream/handle/11343/34947/67730_00004200_01_Meta-regulation_paper.pdf?> . - 2006. - 38 с.Паркер С. Метарегулирование: Юридическая ответственность для корпоративных
13. Социальная ответственность // Новая корпоративная подотчетность: Корпоративная социальная ответственность и закон / Под ред. Д. Макбарнета, А. Войкулеску, Т. Кэмпбелла. - Кэм-бридж: Издательство Кембриджского университета, 2007. - С. 207-237.
14. Швеппенштедде Д., Хинрихс С., Огбу У.К., Шнайдер Э.К. и др. Регулирование качества и безопасности медико-социальной помощи: международный опыт. - Санта-Моника: РЭНД, 2014. - xix; 161 с.
15. Скотт С. Регулирование всего: От Мегарегулирования к Метарегулированию // <https://researchrepository.ucd.ie/rest/bitstreams/19137/retrieve >. - 33 с.
16. Саймон Ф.К. Метарегулирование на практике: За пределами нормативных взглядов на мораль и рациональность. - Лондон: Ратледж, 2017.
1 Gunningham N. Compliance, Enforcement, and Regulatory Excellence // <https://www.law.upenn.edu/live/files/4717-gunningham-ppr-bicregulatordiscussionpaper-06>. - 2015. - 17 p. - P. 2.
2 Parker C. Meta-Regulation: Legal Accountability for Corporate Social Responsibility // The New Corporate Accountability: Corporate Social Responsibility and the Law / Ed. by D. McBarnet, A. Voiculescu, T. Campbell. - Cambridge: Cambridge University Press, 2007. - P. 207-237. - P. 211.
3 Simon F.C. Meta-Regulation in Practice: Beyond Normative Views of Morality and Rationality. - London: Routledge, 2017.
4 Gilad S. It runs in the family: Meta-regulation and its siblings // Regulation & Governance. - 2010. - Vol. 4. - № 4. - P. 485-506. - P. 497.
