CC BY
450
М. П. КИРЕЕВ,
профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях
центра командно-штабных учений, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ (Академия управления МВД России)
А. А. БЕЛЯЕВ,
начальник ОМВД России по Константиновскому району (ГУ МВД России по Ростовской области)
M. P. KIREYEV,
Doctor of Law, Merited Law Expert of the Russian Federation, Professor at the Department of Management of Bodies and Units of the Ministry of the Interior in Special Conditions (Center for Command Games, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
A. A. BELIAYEV,
Head of the Branch of the Ministry of the Interior of Russia for Konstantinovsky District (Branch of the Ministry of the Interior of Russia for the Region of Rostov)
УДК 343.326
Контртеррористическая операция, ее правовой режим: теоретико-правовой аспект
Theoretical Background of the Legal Regime of Counter-Terror Operation
В статье рассматриваются и обосновываются понятия контртеррористической операции и ее правового режима, закрепленные в ст. 3 и 11 Федерального закона «О противодействии терроризму».
Контртеррористическая операция, правовой режим контртеррористической операции, специальные мероприятия, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, Росгвардия.
The authors explain and analyze the notions of 'counter-terror operation' and 'the legal regime of counter-terror operation' as they are defined by Articles 3 and 11 of the Federal Act 'On Combating Terrorism' enacted March 6 2006.
Counter-terror operation, legal regime of counter-terror operation, special measures and operations, Federal Service of the Forces of National Guard of the Russian Federation, Russian National Guard.
В соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» (далее — Закон о противодействии терроризму) под контртеррористической операцией понимается комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, преступлений террористической направленности (наш курсив — М. П.),
обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта [3].
Российские ученые, занимающиеся проблемами терроризма, придерживаются позиции, определенной Законом о противодействии терроризму [14, 15]. В научных исследованиях в том числе поднимаются вопросы, связанные с правовым режимом контртеррористической
операции (далее — КТО), однако теоретических подходов к исследованию дефиниции КТО нет. Представляется целесообразным рассмотреть и раскрыть понятие «контртеррористическая операция».
Понятие «комплекс» (от лат. complex — связь, сочетание) представляет совокупность чего-либо, объединенного вместе, имеющего общее предназначение и отвечающего какой-либо определенной общей цели.
Мероприятие — это организованное действие или совокупность действий, направленных на достижение какой-либо цели и объединенных одной общественно значимой задачей.
Таким образом, комплекс мероприятий следует рассматривать как совокупность организованных действий, направленных на достижение какой-либо цели и объединенных одной общественно значимой задачей.
Проведение КТО предусматривает взаимодействие, координацию всех сил и средств. Кроме того, к проведению КТО и обеспечению ее правового режима привлекаются сотрудники полиции. Это положение закреплено в п. 17 ст. 12 Федерального закона «О полиции» [2].
Система (от др. греч. systema — целое, составленное из частей; соединение) — это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство.
Мера — это категория, выражающая органическое единство качественной и количественной определенности предмета или явления.
В связи с изложенным предлагается в определении контртеррористической операции термин «комплекс... мероприятий» заменить термином «система (совокупность)... мер».
Таким образом, под системой (совокупностью) мер понимается следующее:
— сформированные силовые структуры, действующие централизованно по цели, задачам;
— функционирование с другими взаимодействующими государственными и иными органами и учреждениями по общему замыслу и под единым руководством;
— максимальное сосредоточение специальных средств (боевой техники, оружия) на определенной территории.
Как видим, в таком словосочетании прослеживается целостность, качественное и количественное соотношение сущности и содержания рассматриваемого понятия.
Понятие «специальные мероприятия», данное в ст. 3 Закона о противодействии терроризму, по нашему мнению, носит общий характер и не отражает юридически значимые обстоятельства, относящиеся к КТО. Сам термин «специальные мероприятия» несет в себе
определенное умолчание и предполагает догадку на проведение каких-либо мероприятий, проводимых вне правового поля, и такая формулировка может привести к неоднозначному пониманию при наличии на практике субъективного акцента.
Нами подразумевается, что к специальным мероприятиям относятся действия, направленные на осуществление оперативно-разыскной деятельности, а также меры спасательного, охранного, медицинского характера.
Так, в Законе о противодействии терроризму указывается об участии в мероприятиях по профилактике терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений. В Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» отмечается, что в процессе контрразведывательной деятельности проводятся гласные и негласные мероприятия [4, ст. 8]. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» отражает участие в мероприятиях по противодействию терроризму, а также обеспечении правового режима КТО [2, п. 17 ст. 12]. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» военнослужащим (сотрудникам) Росгвардии в целях обеспечения режима КТО предоставлено право на применение законных мер и временных ограничений [1, п. 2 ст. 15].
Заметим, действующее российское законодательство не регламентирует понятие специального мероприятия.
Одним из наиболее сложных видов деятельности подразделений МВД России и Росгвар-дии являются специальные операции.
Анализ научной литературы позволяет отметить, что в теоретическом плане специальные операции характеризуются определенным специфическим контекстом. Каждой специальной операции присущи свои особенности, которые выражаются в различии тактических приемов ведения боевых действий, составе группировки сил и средств, элементах ее боевого порядка, организационной структуре группировки и т. д. Специальная операция может распространяться на различные действия силовых структур по усмотрению руководства, т. е. спецоперацией можно объявить, например, постройку временного моста во время затопления местности, тушение лесных пожаров и др.
В научной литературе существует точка зрения Н. Е. Казинского, которым специальная операция рассматривается «как комплекс оперативно-розыскных, разведывательных, контрразведывательных, предупредительных мероприятий, силовых и следственных действий, осуществляемых привлекаемыми силами по единому плану при централизованном управлении в одном или
нескольких районах с целью предупреждения, пресечения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств» [12].
Из данного определения следует, что проведение специальных операций — это прерогатива силовых структур. При этом не отмечается деятельность иных государственных органов, общественных организаций, обеспечивающих коммуникативное взаимовоздействие гражданского общества.
По мнению О. Б. Трошина, специальная операция — это применение определенной системы тактических действий различных сил и средств, привлекаемых для решения задач специальной операции, в результате которых достигается ее конечная цель [16]. Лаконичность и объемность содержания данной позиции, несомненно, заслуживает уважения, так как данное понятие предполагает конструктивное взаимодействие всех силовых структур, органов государственной власти и местного самоуправления; емко отражает задачи, цели, силы, методы и способы ведения боевых действий при проведении спецопераций. Между тем такое определение нуждается в существенном дополнении в части стратегического аспекта.
Таким образом, по нашему мнению, специальная операция — это система стратегических и тактических действий привлекаемых сил и средств, направленных на достижение поставленной задачи.
Нам не известен нормативный правовой акт, который регламентировал бы понятие «специальная операция».
В приказах МВД России дается понятие специальной операции с привязкой — «при возникновении чрезвычайных обстоятельств».
Специальная операция при чрезвычайных обстоятельствах — это комплекс оперативно-разыскных, разведывательных, контрразведывательных, предупредительных мероприятий, силовых и следственных действий, осуществляемых привлекаемыми силами по единому плану при централизованном управлении в одном или нескольких районах с целью предупреждения, пресечения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств террористического характера, а также иного криминального характера, не связанного с терроризмом.
Привязка к чрезвычайным обстоятельствам дается в определении А. О. Левина [9], который отмечает, что специальная операция — это комплекс мероприятий, проводимых в определенное время под единым руководством, направленных на обеспечение защиты прав, свобод и безопасности граждан, сопряженных с введением временных мер ограничения для предупреждения и пресечения чрезвычайного обстоятельства, а также задержанием правонарушителя.
Использование словосочетания «определенное время» в данном случае не в полной мере соответствует федеральному законодательству, поскольку время проведения спецоперации уже регламентировано приказами, инструкциями и иными организационно-распорядительными актами. Кроме того, данное понятие как юридическая категория не может быть неопределенным, оно должно быть фиксированным и связанным с местом совершения преступления.
Министерство обороны Российской Федерации определяет термин «специальная операция» следующим образом: специальные операции войск (сил) — это совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени специальных действий войск (сил), проводимых по единому замыслу и плану для достижения определенных целей.
В настоящее время в средствах массовой информации систематически отмечается о проведении специальных операций в Сирии, в России. Их актуальность и проведение требуют непрерывных кардинальных изменений в основных областях государственной и общественной жизни страны, а также в правосознании граждан.
Таким образом, по нашему мнению, понятие контртеррористической операции следует изложить в следующей редакции: контртеррористическая операция — это система специфических мер и действий оперативно-разыскного, разведывательного, предупредительного характера с применением боевой и специальной техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, преступлений террористической направленности, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий.
С другой стороны, связанные с насилием, межнациональными конфликтами обстоятельства, санкционирующие КТО и введение правового режима КТО, являются реальной угрозой жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов. Необходимость проведения КТО обусловливается степенью опасности проявляющихся террористических угроз, вовлечением значительного числа людей, применяющих насильственные средства и методы. В связи с этим реализация действующего законодательства [3, 5], направленного на предотвращение либо снижение вероятности террористических проявлений, неразрывно связана с интересами народа. Учитывая необходимость осуществления скоординированных государственных мер в условиях правового режима КТО, особое место отводится системности и совершенствованию проведения необходимых мер по борьбе с преступлениями террористической направленности.
Следует отметить, что в ст. 3 Закона о противодействии терроризму понятие «правовой режим контртеррористической операции» отсутствует. В ст. 11 указывается, что «в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в соответствии с частью 2 статьи 12 настоящего Федерального закона решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения».
Понятие «правовой режим» в законе также не раскрывается. Не имеет единообразного понимания данный термин и в научных исследованиях и потому носит дискуссионный характер. Имеющиеся монографические исследования отражают общетеоретический аспект данного понятия [6, 8, 10, 17, 18] с некоторыми акцентами.
Сам термин «режим» (от лат. regimen — управление) подразумевает следующее:
— государственный строй, совокупность средств, методов и способов осуществления власти;
— строго установленный распорядок жизни (труда, отдыха и т. п.);
— определенное состояние, положение, статус субъекта или объекта;
— систему обязательных норм, правил, требований, принципов, установленных для определенного вида деятельности.
Таким образом, указанное понятие многозначно, соответственно, и категория «правовой режим» имеет сложный в содержательном плане характер. Так, С. С. Алексеев правовой режим отождествляет с механизмом правового регулирования, т. е. с системой правовых средств, с помощью которых обеспечивается результативное воздействие права на общественные отношения [7].
Н. И. Матузов и А. В. Малько рассматривают правовой режим как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования [11].
А. Пушкин определяет термин «правовой режим» как совокупность правил, регулирующих ту или иную сферу деятельности [13].
Особой значимостью сущности правового режима является поиск эффективных форм, путей регламентирующего воздействия права на общественные отношения — правового регулирования, осуществляемого с помощью си-
стемы специальных правовых средств. В условиях проведения КТО успешное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующих задач правовой режим. Именно с категорией «правовой режим» во многом связана возможность совершенствования процессов юридической регламентации общественных отношений, возникающих в процессе проведения КТО. В связи с этим нами поддерживается позиция С. С. Алексеева, но с некоторыми дополнениями. Так, помимо элементов, составляющих механизм правового регулирования (норм права, юридических фактов, правоотношений, актов реализации права и т. д.), необходимо включить и специфические механизмы правового регулирования, которые направлены на конкретные виды субъектов и объектов, привязанных к конкретной территории, в пределах которой они взаимодействуют. Кроме того, в структуру правового режима должны входить также и гарантии реализации требований режима, и ответственность за нарушение данных требований, субъекты и объекты права, способы правового регулирования. Поэтому исключительно отраслевой ракурс категории «правовой режим» должен быть преобладающим, поскольку правовой режим представляет собой объемное по содержанию и сферам применения правовое явление, олицетворяющее функциональную характеристику права, его нормативность. Кроме того, в понятии категории «правовой режим» следует отметить сочетание императивного и диспозитивного методов как основных средств воздействия на субъекты права. Тем самым подчеркивается ведущая роль государства в формировании правового режима.
Взяв за основу мнение С. С. Алексеева (на наш взгляд, самое удачное), нами предлагается следующее определение правового режима.
Правовой режим — это правовой институт, устанавливаемый государством специальный порядок регулирования, совокупность правовых мер, предназначенных для решения специфических задач, охраны общественных отношений, воздействия на поведение субъектов, обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, функционирования публично-властных субъектов в особых обстоятельствах.
Таким образом, следует отметить следующие признаки правового режима:
— устанавливается законодательством и обеспечивается государством;
— имеет целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;
— представляет собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;
— содержит установленные временные ограничения и запреты для физических и юридических лиц;
— создает определенную степень поддержания необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации, реализации субъектами права своих законных интересов.
С одной стороны, посредством правового режима КТО поддерживается стабильный порядок в государстве и обществе, обеспечивается деятельность государственных институтов и его структур, объектов общественной безопасности, с другой — регулирование правового режима КТО обусловлено временным ограничением отдельных прав и свобод граждан.
Таким образом, на основе проведенного анализа нормативно-правовой базы, научно-исследовательской литературы предлагаем следующее определение: правовой режим контртеррористической операции — это особый правовой институт, устанавливаемый государством, предусматривающий систему специфических мер и действий оперативно-разыскного, разведывательного, предупредительного характера, с применением боевой и специальной техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта и преступлений террористической направленности, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также минимизации последствий.
Считаем необходимым закрепить данное определение правового режима контртеррористической операции в ст. 3 Закона о противодействии терроризму.
Список литературы:
1. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4159.
2. О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
3. О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
4. О федеральной службе безопасности: федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
5. О мерах по противодействию терроризму: Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
6. Беляева Г. С. Правовой режим: общетеоретическое исследование: автореф. дис ... д-ра. юрид. наук. Курск, 2013.
7. Большой энциклопедический словарь. М., 1980.
8. Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. М., 1987.
9. Левин А. О. Правовые и организационные аспекты деятельности правоохранительных органов России при чрезвычайных обстоятельствах: монография. М., 2016.
10. Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.
11. Матузов Н. И. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1.
12. Основные понятия и термины по тактико-специальной подготовке в органах внутренних дел: учеб. пособ. (словарь) / под ред. Н. Е. Казинского. М., 2014.
13. Пушкин А. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации. М., 2012.
14. Рачёв Д. Н. Место правового режима контртеррористической операции в системе административно-правовых режимов // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 4 (20).
15. Рудман Д. С. Критерии ограничения прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 1 (17).
16. Трошин О. Б. Основы организации взаимодействия органов внутренних дел при проведении специальных операций // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 11.
17. Тирских М. Г. Право в государствах с авторитарным политическим режимом // Сибирский юридический вестник. 2011. № 3 (54).
18. Утяшов Э. К. Правовые режимы: понятие, признаки, структура, методы правового регулирования // Право и политика. 2014. № 2.
E-mail: mihail.kireev.1950@mail.ru
