CC BY
78
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш
s
а H
124
М.К. ШОМАХОВ,
адъюнкт1 кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях
(Академия управления МВД России)
M.K. SHoMAKHoV,
Adjunct2, Department of Command of Internal Affairs Agencies in Special Conditions (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.74/76
К вопросу совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел при их участии в контртеррористических операциях
improvement of Legal Regulation of internal Affairs Agencies involved in counter-Terrorist Activity
В статье рассматриваются вопросы совершенствования правового регулирования деятельности подразделений полиции территориальных органов МВД России по субъектам РФ в контртеррористических операциях.
Органы внутренних дел, совершенствование, правовое регулирование, контртеррористическая операция.
The paper considers the issues concerning improvement of legal regulation of police units of internal affairs agencies of constituent entities involved in counter-terrorist activity.
Internal affairs agencies, improvement, legal regulation, counter-terrorist operation.
Деятельность территориальных органов МВД России на региональном уровне по противодействию терроризму в ходе участия в проведении контртеррористических операций (далее — КТО) основывается на совокупности норм, закрепленных в правовых актах различной юридической силы [1, 2, 3]. Именно они составляют правовую основу противодействия терроризму, на которую опирается МВД России в своей деятельности. При этом эффективность деятельности органов внутренних дел по противодействию террористическим проявлениям во многом будет зависеть от того, насколько полно, правильно и в соответствии с объективными потребностями оно урегулировано законом. Следовательно, своевременное совершенствование правового регулирования такой деятельности, исходя из опыта противодействия террориз-
му и участия в проведении КТО на Северном Кавказе, является непременным условием качественного выполнения органами внутренних дел оперативно-служебных и служебно-боевых задач.
Изучение специальной литературы, а также анализ результатов социологического исследования, проведенного нами среди сотрудников территориальных органов МВД России по субъектам Северо-Кавказского федерального округа (далее — СКФО), свидетельствуют, что нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму при их участии в КТО, нуждаются в совершенствовании.
Так, 37 % респондентов на вопрос, удовлетворяет ли их действующая система правового регулирования участия органов внутренних дел
1 Ранее - старший инспектор оперативного отдела МВД по Кабардино-Балкарской Республике.
2 Early - senior inspector, operational department, Ministry for Internal Affairs, Kabardino-Balkarian Republic.
в проведении КТО, дали отрицательный ответ, а 54 % опрошенных сотрудников полиции СКФО оценили нормативное правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел, участвующих в проведении КТО, как несовершенное либо требующее совершенствования.
Проведенный профессором А.Ф. Майдыко-вым анализ действующих нормативных правовых актов свидетельствует о том, что в настоящее время в практической деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в особых условиях применяются более 300 правовых актов, в том числе 44 конституционных федеральных законов, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, 20 указов Президента РФ, 40 постановлений Правительства РФ, 100 межведомственных и ведомственных правовых актов, 20 международных правовых установлений [11].
Тем не менее, несмотря на значительный объем правовых актов, МВД России в последние годы значительно активизировало свою работу по совершенствованию действующей нормативной базы для обеспечения правового порядка и безопасности в стране, в том числе и при функционировании в особых условиях (участия в проведении КТО).
Так, были приняты следующие нормативные правовые акты: приказы МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693 «Об объявлении решения Коллегии МВД России от 31 августа 1999 г. № 6 КМ/1 (вместе с Концепцией совершенствования правового обеспечения деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации); от 5 января 2007 г. № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007-2017 годы»; от 5 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России»; от 29 октября 2001 г. № 951 «О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России» [4, 5, 7, 8].
Однако, несмотря на принимаемые меры МВД России, многие вопросы правового обеспечения деятельности ОВД остаются нерешенными. При этом просматривается такое положение, свидетельствующее о том, что если правовая основа их организации в целом определена, то управленческая деятельность является наименее урегулированной нормами права. Это относится прежде всего к работе оперативных штабов, распределению обязанностей между его членами, к действиям в ходе участия территориальных органов МВД России по субъ-
ектам РФ в подготовке и проведении КТО, обеспечении правового режима, установленного при их проведении [11].
Следует согласиться с мнением С.И. Грачева, который считает большой проблемой то, что до настоящего времени формирование в Российской Федерации новых антитеррористических правовых актов, либо совершенствование положений существующих, происходит во многом в порядке реакции на уже совершенные преступления. Правотворческой деятельности в сфере противодействия терроризму, очевидно, не достает упреждения, не хватает нацеленности на противодействие наиболее опасным тенденциям терроризма [9].
Развитие антитеррористического законодательства в России, как справедливо отмечают М.И. Дзлиев, Э.С. Иззатдуст, М.П. Киреев [10], должно осуществляться в русле различных отраслей права: уголовного, административного, гражданского, финансового, процессуального и др. При этом должна быть обеспечена взаимосвязь составных частей законодательства в сфере борьбы с терроризмом, исключение существующих в настоящее время противоречий и нестыковок между отдельными законодательными актами.
Например, в качестве совершенствования отдельных положений Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [2], на наш взгляд, возможно рассмотрение вопросов, касающихся правового регулирования одной из наиболее эффективных форм противодействия терроризму - КТО. Речь в данном случае идет, в частности, о назначении КТО. Необходимо обратить внимание на соотношение между потенциалом КТО как комплексом специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий, и установленными в законе целями этой операции.
При этом следует частично согласиться с мнением Ю.И. Авдеева, В.И. Петрищева, В.В. Лунева и др. [12] о том, что указанный в законе комплекс мер и используемых в ходе КТО средств может, помимо установленных целей (прежде всего целей пресечения), активно использоваться также и для предупреждения террористических актов. Последнее, может быть, в частности, достигнуто, что подтверждается зарубежной и российской практикой, посредством поиска и задержания террористов, срыва подготавливаемых ими преступных действий, усиления мер безопасности в отношении объекта их устремлений.
Однако, по нашему мнению, аналогично вектору борьбы с терроризмом комплекс мероприятий при проведении КТО должен быть направлен также и на пресечение всего перечня преступлений террористического характера,
о
и
О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
125
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
126
либо преступлений, связанных с террористической деятельностью и сопряженных с применением опасного для жизни и здоровья насилия.
Рассматривая вопросы совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел по противодействию терроризму при их участии в проведении КТО, необходимо подчеркнуть, что совершенствование такой деятельности нельзя рассматривать отдельно от вопросов совершенствования деятельности по противодействию терроризму на этапе пресечения террористического акта (борьбы с терроризмом) до наступления особых условий (введения режима КТО), так как мероприятия КТО одновременно предполагают действия по пресечению террористического акта [2, п.п. 4, 5 ст. 3].
Недостаточно урегулированными в правовом отношении остаются вопросы совершенствования организации обеспечения антитеррористической защищенности важных объектов (территорий) энергетического комплекса страны (особенно ГЭС и ГРЭС) силами территориальных органов МВД России на региональном уровне (в пределах их компетенции)3.
В таком же состоянии находятся вопросы обеспечения антитеррористической безопасности при проведении спортивных, религиозных, политических и культурных массовых мероприятий. При этом необходимо констатировать, что в отношении защиты объектов массового пребывания граждан также существуют определенные сложности.
Следовательно, решение вышеуказанной проблемы в правовом отношении, причем в кратчайшие сроки, является первостепенной задачей, так как именно объекты массового пребывания людей (рынки, объекты транспорта, культуры, медицины и спорта) являются наиболее вероятными объектами воздействия террористов. При этом следует учитывать тот факт, что совершение террористических актов на этих объектах может повлечь значительные человеческие жертвы и вызвать большой общественный резонанс. Аналогичные недостатки имеются в правовом регулировании действий органов внутренних дел и других субъектов защиты по предупреждению и пресечению правонарушений на объектах транспорта и иных местах массового скопления людей4.
3 Примером этого может служить террористический акт на «Баксан-ской» ГЭС в КБР (убийство 2 сотрудников ОВД и подрыв одного из энергоблоков).
4 Террористические акты в Московском метро (2010 г.), в аэровокзале в Московском аэропорту Домодедово (2011 г.), на вокзале ж/д станции и в пассажирском транспорте в г. Волгограде (2013 г.) указали на отсутствие персональной ответственности и взаимодействия у представителей различных ведомств и хозяйствующих субъектов, вызванное не только их халатным отношением к делу (бездействием), но и отсутствием соответствующих правовых актов.
Полученные в ходе исследования результаты на основе анализа научных работ и нормативно-правовых актов МВД России позволяют автору к основным направлениям совершенствования правового регулирования деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне в процессе противодействия терроризму и участия в проведении КТО отнести:
1) выявление потребностей в правовой регламентации борьбы с терроризмом в ходе участия структурных подразделений территориальных органов МВД России по субъектам РФ в проведении КТО. В процессе данной работы необходимо провести мероприятия по систематизации и упорядочению существующих нормативных правовых актов, регламентирующих сведения о деятельности (действиях) подразделений органов внутренних дел при их участии в проведении КТО;
2) внесение дополнений и изменений в существующие акты, либо разработка проектов новых нормативных правовых актов. Не останавливаясь на деталях содержания каждого из названных выше требований к порядку подготовки проектов, разрабатываемых нормативных правовых актов в системе МВД России, так как они подробно изложены в приказе МВД России [6], отметим лишь, что эти требования в полной мере относятся и к проектам разрабатываемых нормативных правовых актов, регламентирующих действия личного состава органов внутренних дел в особых условиях (участия в КТО);
3) издание новых нормативных правовых актов с учетом и в пределах компетенции каждой из взаимодействующих структур;
4) подготовку, либо участие в разработке проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность территориальных органов МВД России на региональном уровне в указанной сфере деятельности совместно с органами государственной власти. Примером такой деятельности может служить участие сотрудников МВД в работе НАК5 либо ФОШ6 при подготовке проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность МВД России по вопросам противодействия терроризму. Целесообразным также является рассмотрение вопросов разработки правовых установлений по организации служебно-боевой деятельности, системы управления группировкой сил и средств, внесение изменений, уточнений и дополнений (совершенствование) в действующие нормативные акты правового регулирования деятельности подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне, задействованных в функциональные группы по
5 НАК - Национальный антитеррористический комитет.
6 ФОШ - Федеральный оперативный штаб.
их участию в проведении КТО. Необходимость этого заключается также в определении путей (направлений) дальнейшего развития в указанном направлении деятельности;
5) внесение изменений в нормативные правовые акты МВД России в связи с установлением уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности, при этом определить в данном документе порядок действий сотрудников органов внутренних дел при введении определенного уровня террористической опасности;
6) переработку нормативных правовых актов, регулирующих порядок и основания вве-
дения КТО с установлением правового режима на территории их проведения. Комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий при проведении КТО, по нашему мнению, должен быть направлен на пресечение всего перечня преступлений террористического характера либо преступлений, связанных с террористической деятельностью и сопряженных с применением опасного для жизни и здоровья насилия. Также требует уточнения применяемый законодателем термин — «террорист». Целесообразным и допустимым было бы упоминание о «лицах, совершивших либо причастных к совершению преступлений террористического характера».
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 // СПС Гарант.
3. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
4. Об объявлении решения Коллегии МВД России от 31 августа 1999 г. № 6 КМ/1 (вместе с Концепцией совершенствования правового обеспечения деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации): приказ МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693 (утратил силу) // СПС КонсультантПлюс.
5. О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России: приказ МВД России от 29 октября 2001 г. № 951 // СПС КонсультантПлюс.
6. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России: приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 // СПС Консуль-тантПлюс.
7. Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы ь-Министерства внутренних дел Российской д Федерации на 2007—2017 годы: приказ МВД S России от 5 января 2007 г. № 5 // СПС Кон- ^ сультантПлюс. 2
8. Об утверждении Наставления по организа- § ции правовой работы в системе МВД Рос- ^ сии: приказ МВД России от 5 января 2007 г. О № 6 // СПС Гарант. s
9. Грачев С.И. Контртерроризм: базовые кон- х цепты, механизмы, технологии: автореф. щ дис. ... докт. полит. наук. Н. Новгород, 2008. §
10. Дзлиев М.И., Иззатдуст Э.С., Киреев М.П. н Современный терроризм: социально-политический облик противника / под общ. ред. В.В. Гордиенко. М., 2007.
11. Майдыков А.Ф. Организация деятельности территориальных органов МВД России в особых условиях: курс лекций. М., 2013.
12. Терроризм в современном мире: монография / под ред. В.Л. Шульца. М., 2010.
E-mail: mak3556@yandex.ru
127
