CC BY
13
Контрольно-надзорная деятельность Роскомнадзора в сфере почтовой связи Control and supervisory activities of Roskomnadzor in the field of postal communications
Гавриленко Никита Сергеевич
Санкт-Петербургский университет технологий управления и экономики
Россия, Санкт-Петербург gavrkita@gmail. com
Gavrilenko Nikita
Saint-Petersburg University of Management Technologies and Economics
Russia, Saint Petersburg
Аннотация.
В статье рассматриваются вопросы деятельности Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций при осуществлении контроля и надзора в сфере почтовой связи. Выявлены основные нарушения операторов почтовой связи при осуществления своей деятельности и выделены основные виды контрольно-надзорной деятельности. Проанализировано действующее законодательство, регулирующее деятельность почтовой связи. Сделан вывод о том, что Роскомнадзор рассматривает широкий спектр отношений, возникающих между пользователем услугами и операторами почтовой связи, имеет набор инструментов для осуществления контроля, однако, эффективность некоторых из них вызывает вопросы и требует доработки. Определены проблемные моменты действующего законодательства и способы их решения.
Annotation.
The article deals with the issues of the activities of the Federal Service for Supervision in the Field of Communications, Information Technology and Mass Communications in the implementation of control and supervision in the field of postal communications. The main violations of postal operators in carrying out their activities have been identified and the main types of control and supervisory activities have been identified. The current legislation regulating the activities of postal communication is analyzed. It is concluded that Roskomnadzor considers a wide range of relations arising between the user of services and postal operators, has a set of tools for monitoring, however, the effectiveness of some of them raises questions and requires improvement. The problematic aspects of the current legislation and ways to solve them are identified.
Ключевые слова: услуги почтовой связи, Роскомнадзор, Почта России, правовое регулирование, надзорная деятельность, административная ответственность.
Key words: services of a mail service, Roskomnadzor, Russian Post, legal regulation, supervisory activities, administrative responsibility.
Почтовая связь продолжает выполнять не только важную социальную функцию (а именно обеспечивает доступ к услугам почты широких слоев населения), но и с ростом количества покупок, совершаемых в международных интернет-магазинах, обеспечивает доставку и получение заказанных товаров, являясь одним из базовых элементов социальной инфраструктуры общества, играет важную роль в экономическом и социальном развитии Российской Федерации [13].
Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере вязи, информационных технологий и массовых коммуникаций и защиты персональных данных [7]
Таким образом, деятельность Роскомнадзора охватывает довольно широкий спектр отношений современного российского общества.
Одной из видов связи, отнесённой к контрольно-надзорной деятельности Роскомнадзора является почтовая связь.
Для оказания услуг почтовой связи на территории Российской Федерации юридическому лицу необходимо получить лицензию на оказание соответствующей услуги, соответствовать требованиям, предъявляемым к почтовому оператору.
Следует отметить, что в связи с тем, что лицензии на оказание услуг почтовой связи получило достаточно большое количество компаний, которые не оказывают услугу почты, а пользуются определенными преимуществами данной лицензии для уменьшение количество лицензиатов, а также большой прозрачности и полноты сведений, принято решение с 1 января 2024 года установить стоимость лицензий в области в 1 млн рублей, вместо 7,5 тыс. рублей в настоящее время [5]. В будущем это позволит снизить количество лицензиатов и исключить недобросовестных лиц.
К компетенции Роскомнадзора по осуществлению контрольно-надзорной деятельности относятся только компании, имеющие вышеуказанную лицензию на оказание услуг почтовой связи.
Помимо лицензионных требований, любой оператор почтовой связи обязан оказывать услуги в соответствии с Правила оказания услуг почтовой связи, утверждёнными Приказом Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 17.04.2023 № 382 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» (далее - Правила).
Пункт 46 Правил является основным для обнаружения и квалификации нарушения оператора почтовой связи, так как содержит такие положения как пересылка почтовых отправлений в установленные сроки (т.е. нарушения контрольных сроков пересылки), сохранность почтовых отправлений (т.е. утрата почтовых отправлений), обязанность обеспечивать качество услуг почтовой связи (наиболее обширный пункт, включающий и нарушения сроков, и сохранность и например нарушения установленного порядка приёма или выдачи почтовых отправлений) и соблюдение тайны связи (т.е. невозможность доступа к содержимому почтового отправлений) [11].
Следует отметить, что в сохранность почтовых отправлений не входит повреждения почтового отправления при пересылке, а только исключительно утрата почтового отправления. В случае если при получения почтового отправления в отделении почтовой связи у пользователя услуг почтовой связи есть сомнение в том, что оно имеет подтверждение при получении необходимо обратиться к сотруднику для составления акта и вскрытия отправления.
Нарушения операторов почтовой связи
Утрата почтовых отправлений
Рисунок 1. Нарушения операторов почтовой связи
Крупнейшим оператором почтовой связи в Российской Федерации является АО «Почта России», а следовательно большая часть контрольно-надзорных мероприятия, мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом, дел об административных правонарушениях, а также большинство жалоб, обращений, претензий относительно почтовой связи относятся к работе данной компании.
Без преувеличения каждый человек, проживающий на территории Российской Федерации с разной периодичностью, но пользуется услугами АО «Почта России», для отправки и получения писем, посылок,
отправки телеграмм, получения товаров, купленных на международных интернет-площадках. И с большой долей вероятности так или иначе большинство пользователей услугами АО «Почта России» сталкивались с разнообразными проблема, такими как:
1) Большинство нарушений выявляемых Роскомнадзор приходится в первую очередь на нарушение контрольного срока пересылки почтовых отправлений. Следует отметить, что контрольные сроки на универсальные услуги почтовой связи, таких как пересылка почтовой корреспонденции, а также приравненных к ним мелких пакетов устанавливаются государством, а именно Приказом Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 29 апреля 2022 г. N° 400 «Об утверждении нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, нормативов ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции» [10]. Сроки же отправлений не отнесенных к универсальным, то есть посылки и EMS - отправления устанавливаются самостоятельно оператором почтовой связи [12]. Особенностью сроков пересылки не универсальных почтовых отправлений является, то, что в контрольные сроки не включаются праздничные и выходные дни, о чем необходимо помнить, когда отправляется почтовые отправления или обращаетесь в надзорные органы.
2) Утрата почтовых отправлений является второй по частоте нарушения оператора почтовой связи. Независимо от того, какое у вас было отправление, письмо с документами, или EMS - посылка, всегда есть вероятность её утраты, особенно если отправление является международным. В подобных ситуациях всегда стоит помнить, что первоочередное право на получение компенсации имеет отправитель, также он имеет право отказаться от возмещения в пользу получателя. Кроме того, следует помнить, что если ваше отправление относится к категории «простое», то выплата компенсации не предусмотрена. Но, это не освобождает оператора почтовой связи от ответственности за нарушение обязательных требований.
3) Большой объем обращений от пользователя услуг почтовой связи, а также безусловно стремление оператора как можно дольше затянуть процесс выплаты компенсации приводит к неполучение ответа (или нарушение срока предоставления ответа) на обращение пользователя услуг почтовой связи.
На данный момент наиболее эффективными являются два вида подачи обращений, а именно через официальный сайт АО «Почта России» и непосредственно через отделение почтовой связи. Следует иметь в виду, что необходимо сохранить номер, присвоенный обращению через сайт или отрывной талон, если пользователь услуг почтовой связи предпочёл лично посетить отделение почтовой связи. В противном случае, даже при направлении мотивированного запроса, с большой вероятностью будет получен ответ «для проверки сведений относительно отсутствия ответа необходимо располагать номер обращения, отрывной талоном, информацией о месте, в котором обращение было подано».
В соответствии с п. 66 Правил претензии, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по оказанию услуг почтовой связи, рассматриваются оператором почтовой связи в порядке и сроки, установленные законодательством Российской Федерации.
Исходя из положения п. 7 ст. 55 ФЗ «О связи» от 07.07.2003 № 126-ФЗ претензия подлежит регистрации оператором связи не позднее рабочего дня, следующего за днем ее поступления. Оператор связи в течение тридцати дней со дня регистрации претензии обязан рассмотреть ее и проинформировать о результатах ее рассмотрения лицо, предъявившее претензию [3]
В ст. 37 ФЗ «О почтовой связи» от 17.07.1999 № 176-ФЗ сроки установлены:
1. срок рассмотрения претензии относительно почтового отправления и почтового перевода пределах одного населенного пункта должен быть предоставлен в течение пяти дней. То есть срок рассмотрения претензия относительно письма, отправленного по городу Санкт-Петербург, не должен превышать пяти дней.
2. срок рассмотрения претензии по всем другим почтовым отправлениям и почтовым переводам денежных средств - в течение тридцати дней [1].
Здесь стоит отметить, что относительно международных почтовых отправлений, отправляемых из России, существует исключение. Например, при отправке посылки из России в США, посредством АО «Почта России» отправитель в случае нарушения срока пересылки и (или) возможной утраты, подаёт заявление о розыске. АО «Почта России» на основании данного заявления подаёт рекламацию, которая должна быть рассмотрена не позднее чем через шестьдесят дней со дня ее регистрации. Однако, это не снимает с АО «Почта России» обязанности предоставить в тридцатидневный срок промежуточный ответ.
4) Не стоит забывать и о таком виде нарушений как отказ в предоставлении универсальных услуг почтовой связи. Согласно требованиям, оператор почтовой связи, оказывающий универсальные услуги почтовой связи, не вправе отказать пользователю услугами почтовой связи в приеме внутренней письменной корреспонденции, если она соответствует предельной массе, допустимому вложению и предельным размерам. В случае отказа в приёме существует две основные причины, а именно некомпетентность конкретного сотрудника, осуществляющего приём письменной корреспонденции, и стремление по выполнению плана по отправке более дорогих почтовых отправлений, вместо заказного письма предложить более дорогую услугу, например письмо 1 класса или EMS- отправление. Подобное поведение сотрудников оператора почтовой связи является обоснованной причиной для обращения в органы Роскомнадзора, для дальнейшего привлечения юридического и должностных лиц к административной ответственности.
В случае утраты почтового отправления, либо нарушения контрольного срока, гражданам необходимо сообщать номер почтового отправления и (или) прикладывать квитанцию об оплате. В ином случае подтвердить факт отправки почтового отправления не представляется возможным, а следовательно, невозможно провести полноценную работу по выявлению нарушений.
Именно, решением подобных обращений граждан является основной задачей сотрудников Роскомнадзора, в полномочия которых входит контрольно-надзонарная деятельность в сфере почтовой связи.
Контрольно-надзорные функции Роскомнадзора следует разделить на три вида:
1) Привлечения к административной ответственности за нарушение лицензионных условий и Правил оказания услуг почтовой связи;
2) Наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности);
3) Проведение профилактических мероприятий.
Рисунок 2. Виды контрольно-надзорных мероприятий
Нарушения лицензионных требований и Правил, влечёт за собой привлечение к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ [2], то есть в случае обнаружения нарушения обязательных требований в области оказания услуг почтовой связи, должностными лицами Роскомнадзора составляются протоколы в отношении юридического лица, после чего материалы направляются в суд.
Привлечение лица к административной ответственности имеет ряд особенностей.
Во-первых, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, квалифицируемые по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, не может превышать трех месяцев со дня совершения административного правонарушения [6].В связи с ограниченным количеством времени пользователю услуг почтовой связи стоит обращаться в надзорные орган как можно скорее, иначе привлечения оператора почтовой связи к административной ответственности будет невозможно.
Во-вторых, в связи с довольно внушительными масштабами компании АО «Почта России» и непрозрачности и размытости должностных инструкций сотрудников привлечение к административной ответственности должностных лиц крайне затруднительно.
В-третьих, Арбитражный суды Российской Федерации, к подсудности которых отнесены правонарушения в области почтовой связи отказывает в удовлетворения иска Роскомнадзора по причине малозначительности совершенного правонарушения и ограничиваются устным предупреждением.
Однако в данный момент в Российской Федерации действуют ограничения на привлечения к административной ответственности, введённые Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее - Постановление № 336) [9], нацеленное на снижение издержек российского бизнеса, минимизации последствий при осуществлении государственными органами своих контрольно -надзорных функций в непростой экономической ситуации и при санкционном давлении.
Из Постановления № 336 и Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» следует, что возбуждение дела об административном правонарушении возможно исключительно при выявлении признаков административного правонарушения при проведении контрольно-надзорного мероприятия [4].
В случае невозможности привлечения к административной ответственности юридического лица Роскомнадзор проводит профилактические мероприятия, а именно использует предусмотренный Федеральным законом № 248 механизм - объявляет предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.
Во многом данный вид взаимодействия с поднадзорным лицом на данный момент не является эффективным, в виду того, что лицо, в отношении которого вынесено предостережение не обязано принимать какие-либо меры и даже отвечать на поступившее в его адрес предостережение. Возможно, в дальнейшем законодатель пересмотрит механизм предостережения для повышения его значимости и воздействия на нарушителя обязательных требований.
Помимо мер административного характера и профилактически мероприятий, выражающихся в привлечении лицензиата к административной ответственности Федеральный законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» предусмотрено осуществление контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых без взаимодействия с контролируемым лицом.
Учитывая большое количество особенностей и специфики осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере связи, постановлением Правительства Российской Федерации утверждение положение «О
федеральном государственном контроле (надзоре) в области связи» утверждено, положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области связи.
Среди прочего стоит отметить мероприятия, проводимые контрольным (надзорным) органом или его территориальными органами без взаимодействия с контролируемым лицом, относится наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) [8]. В сфере почтовой связи ежеквартально проводится мониторинг безопасности оказания универсальных услуг почтовой связи (выемка писем из почтовых ящиков, прохождение в контрольный срок простой письменной корреспонденции, внешний вид почтовых ящиков, а также иных обязательных требований.
Подводя итог необходимо отметить, что Роскомнадзор рассматривает широкий спектр отношений, возникающих между пользователями услугами и операторами почтовой связи, начиная от непосредственного оказания услуг, заканчивая административными и профилактическими мерами, которые применяются в случае нарушения обязательных требований.
Несмотря на действующие в настоящий момент ограничения в части применения мер по привлечению к административной ответственности, а также позиции судов, Роскомнадзором на постоянной основе проводятся как профилактические мероприятие выражающиеся в объявлении предостережений, так как и мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом, направленные в первую очередь на выявление проблемных мест в оказание универсальных услуг.
Однако отрасль почтовой связи довольно консервативна, внесение изменений в законодательство не успевает за стремительно развивающимися общественными отношениями и в первую очередь цифровизации отрасли и, в частности, стремление АО «Почта России» к максимальной диджитализации своего бизнеса и минимизации расходов.
В связи с чем остается надеяться, что в будущем будут внесены изменения в законодательство, которые позволят повысить эффективность контрольной-надзорной деятельности Роскомнадзора, продолжится методичная и скрупулёзная работа по его приведению к актуальному состоянию, позволяющему отвечать на быстроменяющиеся отношения между пользователя услуг почтовой связи, операторами почтовой связи и Роскомнадзором, как государственным органом, осуществляющим свои функции в сфере почтовой связи, что в свою очередь позволит сохранить баланс между интересами бизнеса и необходимостью государственного надзора.
Список используемой литературы:
1. Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. -правовая система.
3. Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. -правовая система.
4. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
5. Федеральный закон от 28 сентября 2023 г. № 497-ФЗ «О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.40 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2019 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. -правовая система.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. № 228 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № 1045 «О федеральном государственном контроле (надзоре) в области связи» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. -правовая система.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля».
10. Приказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ от 29 апреля 2022 г. № 400 «Об утверждении нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, нормативов ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции» [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
11. Приказом Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» от 17 апреля 2023 № 382 [электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
12. Гавриленко, Н.С. Юридическая коллизия регулирования контрольных сроков доставки международных EMS-отправлений в зарубежные страны АО «Почта России» / Н. С. Гавриленко // Наукосфера. - 2021. - № 2-1. - С. 209-212. - EDN YRYEWN.
13. Шелихов В.В. Организация почтовой связи: учебник для студ. учреждений сред. проф. образования / В. В. Шелихов, Н.Н. Шнырева, Г. П. Гавердовская. — 2е изд., стер. — М.: Издательский центр «Академия», 2011. — 192 с.
