CC BY
148
УСЛУГИ ПОЧТОВОЙ СВЯЗИ: ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Т.М. ГАНДИЛОВ,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, и.о. начальника кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. Рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования услуг почтовой связи; раскрываются такие вопросы как понятие и виды деятельности по оказанию услуг почтовой связи, источники правового регулирования деятельности по оказанию услуг почтовой связи, правовая характеристика содержания договора на оказание почтовых услуг.
Ключевые слова: услуги почтовой связи, правовое регулирование, понятие услуги, договор на оказание почтовых услуг.
SERVICES OF A MAIL SERVICE: PROBLEMS OF STANDARD REGULATION
T.M.GANDILOV,
doctor of jurisprudence, professor, the deserved lawyer of the Russian Federation, acting chief of chair of civil law and process of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. In article some problems of legal regulation of services of a mail service are considered, such questions as concept and kinds of activity on rendering of services of a mail service, sources of legal regulation of activity on rendering of services of a mail service, the legal characteristic of the contents of the contract on rendering of post services in particular reveal.
Keywords: services of a mail service, legal regulation, concept of service, the contract on rendering of post services.
Жизнедеятельность современного общества без услуг предприятий связи трудно себе представить. Несмотря на огромное значение рассматриваемой деятельности, тем не менее, в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. и в Основах гражданского законодательства 1991 г. не было норм о договорах на оказание услуг связи. Соответствующая глава о договоре в ГК РСФСР 1964 г. охватывала как работы, так и услуги.
В СССР указанная деятельность регулировалась Уставом связи СССР, а также различными ведомственными актами, посвященными отдельным видам связи. Удельный весь подзаконных актов и в настоящее время весьма значителен, однако, все они опираются на ряд основополагающих законов, играющих роль фундамента, на котором покоится система правового регулирования отношений в области связи.
Непрерывное развитие отрасли связи и отдельных ее видов ставит немало проблем, в решении которых важная роль отводится правовому регулированию.
В самом общем виде она может быть сведена к упорядочению отраслевого (подотраслевого) законодательства, анализу общих и специальных норм, регулирующих услуги связи, усовершенствованию правовых форм оказания услуг связи и разработке
оптимальной модели правоотношений между участниками, вовлеченными в сферу оказания услуг связи.
И все же следует признать, что исследования в области правового регулирования услуг предприятий связи не получили надлежащего размаха. Некоторые важные проблемы не нашли адекватного отражения в нормах права соответствующей отрасли.
Автор настоящей статьи далек от мысли предложить единственно верный вариант решения существующих проблем по оказанию услуг почтовой связи.
Задача его более чем скромная, а именно, в самом начале исследования сделать первый, необходимый шаг — определить понятие, виды и источники правового регулирования услуг почтовой связи как важнейшего вида связи, проанализировать нормы специального закона о почтовой связи во взаимодействии с базовым законом о связи и общими нормами гражданского законодательства, выявить противоречия, пробелы в нормативно-правовых актах, обратить внимание на четкость юридических понятий в сфере почтовой связи, а также на некоторые теоретические вопросы, разработка которых поможет решению практических задач в области оказания услуг почтовой связи.
Понятие и виды деятельности по оказанию услуг почтовой связи. Прежде чем перейти к услугам почтовой связи важно отметить, что в Гражданском кодексе Российской Федерации (в дальнейшем — ГК РФ) определение «услуги» как таковой отсутствует. В науке гражданского права долгое время понятие услуги имело дискуссионный характер. Споры, главным образом, велись вокруг того, может ли услуга иметь результат и если может, то какой.
В настоящее время распространенной является точка зрения, согласно которой под услугой понимается деятельность, не связанная с созданием овеществленного результата, ибо услуга обладает свойством неосязаемости и проявляется в ее эффекте1.
И в ныне действующем ГК РФ в гл. 39, посвященной договору возмездного оказания услуг, особенность последнего, как нам представляется, усматривается в том, что услуга не имеет материального результата, неотделима от исполнителя, потребляется одновременно с ее оказанием. Такой позиции придерживается и судебная практика2.
В то же время, законодатель проявляет определенную непоследовательность, употребляя услуги в широком смысле слова как любое полезное действие (деятельность), направленное на удовлетворение потребностей услугополучателя.
При таком широком подходе, как правильно отмечается в литературе, «едва ли не все обязательства независимо от оснований их возникновения, субъектного состава, распределения прав и обязанностей сторон, цели и т.д. могут быть отнесены к обязательствам по оказанию услуг»3.
Поскольку в гл. 39 ГК РФ речь идет о нематериальных услугах, к коим относятся и услуги почтовой связи, полезный эффект услуги в данном случае неотделим от самой деятельности и потребляется в процессе этой деятельности. Иначе говоря, полезный результат действий применительно к услугам почтовой связи заключается в самой деятельности по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств.
1 См.: Гражданское право. Учебник. Часть 2 / под ред. А.П.Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 538; Шешенин Е.Д. Общие проблемы обязательств по оказанию услуг // Анталогия Уральской цивилистики. 1925-1989. М.: Статут, 2001. С. 421; Иоффе О.С. Обязательственное право. М.: Юридическая литература. 1975. С.489; Гражданское право. Учебник. Том 11. Полутом 2, 2-е издание, М., изд-во Бек. 2000. С. 3; Степанов Д. Услуги как объект прав // Российская юстиция. 2000. .№ 2. С. 17.
2 См., например: постановления ФАС Севера-Запад-ного округа от 03.02. 1999 г. по делу № А56 - 15238/98; от 21.03.1999 г. по делу № А56 - 28535/00; постановление ФАС Уральского округа от 24 мая 2004 г. по делу № А50 - 29617/03 - Г13.
3 См.: Гражданское право. Учебник. Часть 2 / под ред.А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 538 (автор главы — Кротов М.В.).
Организация почтовой связи, как первоначальный исполнитель, оказав соответствующую услугу по договору, при этом лишен возможности проследить ход исполнения обязательства со стороны третьих лиц — обособленных подразделений организаций почтовой связи (почтамты, прижелезнодорожные почтамты, отделения перевозки почты при железнодорожных станциях и аэропортах, узлы почтовой связи). Это и не должно ее интересовать, ибо собственное обязательство по оказанию услуг заказчику выполнено и последним полностью оплачено независимо от достижения или не достижения конечной цели оказанной услуги.
Таким образом, результат нематериальной услуги лежит вне пределов обязательства услугодателя и на исполнение обязательства не влияет. Объясняется это тем, что услуга почтовой организации потреблена заказчиком в момент ее оказания и желаемый результат услуги, по этой причине, от воли договорных сторон уже не зависит.
В контексте отмеченного Е.А. Пучков правильно полагает, что услуга и ее результат — взаимозависимые категории и их искусственное разделение создает путаницу в понятиях и соответственно правовом регулировании4.
Вызывает возражение лишь следующее утверждение о том, что результаты услуг почтовой связи имеют материализованное выражение в виде писем, бандеролей и посылок5.
Однако, в последующем автор приходит к прямо противоположному, но верному выводу, согласно которому, полезный эффект нематериальной услуги не существует отдельно от процесса ее оказания в виде какой-либо вещи и данный факт обусловлен еще одним свойством нематериальной услуги, которое выражается в синхронности ее оказания и получения6. Именно эти свойства, как нам представляется, и характеризуют услуги, в том числе и почтовой связи, охваченные гл. 39 ГК РФ.
Услуги связи в зависимости от объекта, в отношении которого услугодатель совершает соответствующую деятельность, подразделяются на две группы. В первую группу входят услуги электрической связи, а во вторую — услуги почтовой связи.
Будучи важнейшим видом связи, потовая связь представляет собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающих прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств.
Почтовая связь в Российской Федерации осуществляется государственными унитарными предпри-
4 См.: Пучков Е.А. Договор возмездного оказания услуг. М., 2007. С. 30
5 Там же. С. 28
6 Там же. С. 36
ятиями и учреждениями, а также иными операторами почтовой связи. В качестве последних выступают не только организации — юридические лица любых организационно-правовых форм, но и индивидуальные предприниматели, имеющие право на оказание услуг почтовой связи.
Действующее законодательство отличает виды почтовой связи от видов услуг, оказываемых организациями почтовой связи.
Так, согласно Закону от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи»1, в России существуют следующие виды почтовой связи:
♦ почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными и иными организациями почтовой связи;
♦ специальная связь федерального органа исполнительной власти в области связи;
♦ федеральная фельдъегерская связь;
♦ фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области обороны.
Что касается услуг почтовой связи, то они подразделяются на:
♦ универсальные услуги почтовой связи;
♦ иные услуги, в том числе:
♦ услуги по осуществлению почтовых переводов денежных средств;
♦ услуги по пересылке международных почтовых отправлений;
♦ услуги EMS2.
Согласно п. 1 ст. 29 Федерального закона от 7 июля 2003 г. «О связи»3, деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг почтовой связи осуществляется только на основании лицензии федерального органа исполнительной власти в области связи.
Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно им уточняются.
В настоящее время такой Перечень применительно к услугам связи Правительством РФ утвержден4 и в него, наряду с другими, включены и лицензионные условия по оказанию услуг почтовой связи.
В научной литературе передача компетенции по созданию перечня лицензируемых видов деятельности на подзаконный уровень вызывает спра-
1 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697; 2003. № 28. Ст. 2895; 2004. № 35. Ст. 3607.
2 См.: Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. // Российская газ., 2005. 29 апр.
3 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895
4 См.: постановление Правительства РФ от 18 февраля
2005 г. «Об утверждении перечня наименований услуг свя-
зи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных усло-
вий» // СЗ РФ. 2005. № 9. Ст. 719; 2006. № 2. Ст. 202.
ведливое возражение в силу ее неправомерности5. Отказ от такой практики аргументируется тем, что в соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень отдельных видов деятельности, которыми юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом. На это обращается внимание и в постановлении Пленума Верховного суда и Высшего арбитражного суда от 1 июля 1996 г.6.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»7, как известно, не распространяется на деятельность в области связи. Поэтому, именно Закон о связи должен быть тем нормативным актом, в котором должны содержаться лицензируемые виды деятельности в области связи. Ныне действующий подзаконный уровень решения данного вопроса представляется необоснованным и несоответствующим ГК РФ.
Источники правового регулирования деятельности по оказанию услуг почтовой связи. Среди источников правового регулирования деятельности по оказанию услуг связи следует выделить, прежде всего, Конституцию РФ, ГК РФ, Законы о связи, о почтовой связи, о фельдъегерской связи, Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные Правительством РФ.
Следовательно, законодательство в соответствующей области включает акты, принятые в форме законов, постановлений Правительства РФ и ведомственных актов. Эти акты хотя и разного уровня, но действуют не обособленно, они взаимосвязаны и взаимозависимы, дополняют и развивают друг друга.
Ведущая роль отводится Конституции РФ, нормы которой служат основой для нормативных актов, специально посвященных тому или иному виду хозяйственной деятельности.
Для предприятий связи и услугополучателей велико значение таких норм Конституции РФ как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8), право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (ст. 23).
5 См.: Терещенко Л.К. Комментарий к Федеральному закону «О связи» (постатейный). М., 2005. С. 116.; Мишушин А.Е. Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права. Сборник научных статей / Под ред. В.Ф. Попон-допуло и Д.В. Нефедова. М., 2007. С. 380.
6 См.: п.19 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 1996. № 9
7 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч.1). Ст. 3430
Источником правового регулирования услуг связи являются и международные акты1. Отношения в области международной почтовой связи могут регулироваться также решениями международных почтовых организаций, участником которых является Российская Федерация. Следовательно, международные почтовые отправления принимаются и оформляются не только в соответствии с требованиями национального законодательства, но и актами Всемирного почтового союза и международными договорами Российской Федерации в области международного почтового обмена.
Конституция РФ впервые определяет соотношение этих актов с внутренним законом России. Так, согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Однако, при возникновении коллизии между конституционными положениями и международным договором РФ приоритетом пользуются конституционные нормы, и это соответствует ст. 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»2. В нем особо подчеркивается, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.
Следовательно, международные договоры не могут превалировать над положениями самой Конституции РФ.
Приведенные выше нормы Конституции РФ воспроизведены в соответствующих статьях ГК РФ, которому отводится важная роль в регулировании гражданско-правового договора по возмездному оказанию услуг почтовой связи.
Как уже отмечалось выше, гл. 39 ГК РФ о возмездном оказании услуг охватывает все договоры (в том числе на оказание почтовых услуг), предметом которых является результат деятельности услугодателя, неотделимый от самой деятельности и не имеющий материализованного выражения в виде вновь созданной или обработанной вещи (услуги связи, медицин-
1 В качестве примера можно сослаться на Устав Международного союза электросвязи, подписанного в Женеве 22 декабря 1992 г. и ратифицированного Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1995 г. «О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи».
2 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
ские, консультационные, информационные, туристическому обслуживанию и др.).
Поскольку она содержит общие признаки, характерные для отдельных разновидностей нематериальных услуг, следовательно, гл. 39 ГК РФ выполняет роль общих положений, не только для указанных, но и непоименованных в ней договоров.
В контексте отмеченного нет оснований, на наш взгляд, для реализации предложения о том, что в ГК РФ следовало бы выделить главу об услугах, включив в него общие положения об услугах, как это сделано по подрядным договорам3.
Не следует упускать из виду и то обстоятельство, что общие положения о подряде и положения о бытовом подряде применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит ст.ст. 779— 782 ГК РФ, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг.
Глава 39 ГК РФ не содержит исчерпывающего перечня услуг по причине невозможности охвата их многообразия. Особенности отдельных видов услуг регулируются специальными законами и иными нормативными актами.
Так, Закон о связи регулирует отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей связи и сооружений связи, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи, определяет полномочия органов государственной власти в области связи, права и обязанности лиц, участвующих в этой деятельности или пользующихся услугами связи, обеспечивает защиту интересов услугопользователей и хозяйствующих субъектов в области связи.
Наряду с Законом о связи, услуги почтовой связи, имеющие свои особенности, регулируются отдельным Законом о почтовой связи, который направлен на обеспечение конституционных прав каждого свободно получать, передавать и распространять информацию, на тайну переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Кроме того, указанный Закон, как отмечается в преамбуле, устанавливает систему правовых гарантий формирования и эффективного функционирования почтовой связи на территории Российской Федерации в целях укрепления и развития взаимодействия участников экономических, социальных и политических отношений, реализации потребностей населения в услугах почтовой связи.
Определенный интерес представляет вопрос о том, в каком соотношении находятся законы о связи и почтовой связи РФ.
Законодательство о связи, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, отнесено к ведению Российской Федерации. Отношения в этой области, согласно
3 См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Учебник. Том 2 / отв.ред. О.М. Олейник. М., 2002. С. 441 (автор главы — Г.Д. Отнюкова ).
ст. 4 Закона о связи, регулируются также нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, Конституцией РФ и Законом о связи предельно четко определены границы и сфера правового регулирования отношений, складывающихся в области почтовой связи на федеральном уровне. А по вопросам услуг почтовой связи, не урегулированным Законом о связи, последний, отсылает к другим федеральным законам и иным правовым актам Российской Федерации в области связи (ст. 3).
Следовательно, нормы Закона о связи должны применяться к отношениям почтовой связи, о чем прямо сказано и в самом Законе о почтовой связи (ст. 4), который конкретизирует и развивает правила, закрепленные в законе о связи с одновременным признанием его приоритета.
В результате можно прийти к выводу о том, что законы о связи и почтовой связи, хотя и являются одноуровневыми актами, но в то же время, между ними складываются соотношение общего и специального акта, с той лишь разницей, что на долю Закона о почтовой связи приходятся отношения, не урегулированные Законом о связи РФ.
Что касается норм ГК РФ о возмездном оказании услуг, то они, несомненно, обладают верховенством по отношению к рассматриваемым выше законам и иным нормативным актам в области связи. Объясняется это тем, что договор на услуги связи (в том числе и почтовой) должен соответствовать гражданскому законодательству, и прежде всего, гл. 39 ГК РФ.
В этой связи обращает на себя внимание ст. 4 Закона о почтовой связи.
В ней прямо подчеркнуто, что отношения в области почтовой связи в Российской Федерации, помимо одноименного закона, регулируются и законами о связи, иными правовыми актами, международными договорами, а также законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.
Однако, включение в источники правового регулирования почтовой связи законов и иных правовых актов субъектов РФ вызывает определенные сомнения.
Дело в том, что законодательство о почтовой связи является одним из важнейших видов связи и в силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ, очевидно, также относится к предмету ведения Российской Федерации. Тем самым, нормотворческая деятельность субъектов РФ по вопросам гражданского законодательства, а также по отношениям почтовой связи, регулирование которых входит в Федеральную компетенцию, исключается.
Кроме того, согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ информация и связь включены в ведение Российской Федерации в качестве самостоятельного предмета
регулирования, наряду с гражданским законодательством.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области почтовой связи очерчены в ст. 7 одноименного закона. К их компетенции относятся:
♦ содействие реализации единой государственной политики в области почтовой связи;
♦ участие в развитии и расширении сети почтовой связи, а также согласование режима работы объектов почтовой связи на территориях соответствующих субъектов РФ;
содействие операторам почтовой связи в расширении сферы услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам;
содействие в привлечении инвестиций в объекты почтовой связи и оснащение этих объектов средствами механизации, автоматизации и информатизации;
в несение в федеральный орган исполнительной власти предложений о совершенствовании и развитии сети почтовой связи на территориях соответствующих субъектов РФ;
рассмотрение предложений организаций почтовой связи о предоставлении им льготы по уплате налогов, зачисляемых в бюджеты соответствующих субъектов РФ;
установление льгот или преимуществ по оплате услуг почтовой связи.
Нетрудно заметить, что в приведенном перечне речь не идет об осуществлении государственного регулирования вопросов, относящихся к федеральной компетенции согласно ст. 6 Закона о почтовой связи.
В то же время, отмеченное выше, не означает, что федеральный орган не вправе делегировать субъекту РФ своего права на издание нормативного акта по тем или иным вопросам почтовой связи. Напротив, возможность и целесообразность этого, даже по вопросам гражданского законодательства, особо подчеркивается в научной литературе1.
В противном случае вряд ли можно было бы говорить вообще о делегировании федеральным органом своего права. Однако, принятый в результате делегирования нормативный акт субъекта федерации, в данном случае, будет опираться на компетенцию именно федерального, а не органа субъекта федерации.
Среди источников правового регулирования видов почтовой связи следует отметить и Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. «О федеральной фельдъегерской связи»2.
В нем, как в специальном акте, определены задачи, правовые основы и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, урегулирован поря-
1 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997. С.89; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Начно - практический комментарий. М., 1996. С. 15 (автор главы — В.П. Мозолин).
2 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст.3547
док взаимодействия органов федеральной фельдъегерской связи с другими органами государственной власти Российской Федерации, а также виды контроля и надзора за их деятельностью.
В составе законодательства о почтовой связи, наряду с законами, следует выделить и постановления Правительства РФ, а также ведомственные акты.
В частности, велико значение Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных постановлением Правительства РФ 15 апреля 2005 г. В нем урегулированы взаимоотношения пользователей услугами почтовой связи и операторов почтовой связи общего пользования при заключении и исполнении договора об оказании услуг почтовой связи, а также определены их права и обязанности.
В структуре Правил, наряду с общими положениями, выделены такие разделы как порядок приемки почтовых отправлений и почтовых переводов, доставка (вручение) почтовых отправлений и выплата почтовых переводов, права и обязанности пользователей и операторов почтовой связи, предъявление и рассмотрение претензий, а также ответственность операторов и пользователей услугами почтовой связи.
Для решения возложенных на него задач Министерство связи и массовых коммуникаций как федеральный орган исполнительной власти, издает отраслевые ведомственные акты в целях развития и конкретизации норм законов и подзаконных актов в области оказания услуг почтовой связи.
Таким образом, законодательство о почтовой связи представляет собой совокупность нормативных актов разного уровня: законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных актов. В их составе необходимо выделить нормы о государственном управлении соответствующей отраслью, с одной стороны, а с другой — гражданско-правовые нормы о договорах на оказание услуг почтовой связи.
Иначе говоря, здесь, речь идет о совместном применении публично-правовых и частно-правовых норм, регулирующих деятельность в области почтовой связи и управления ею, а также отношения, возникающие между операторами и пользователями услуг почтовой связи. При этом нормы различной отраслевой принадлежности в указанных актах не теряют своей индивидуальной сущности, объединены единством задач, которые они призваны решать.
В связи с анализом законодательства о почтовой связи ( в том числе о связи) несомненный научный интерес представляет взгляд В.П. Мозолина о том, что понятие комплексности можно применить не только к законодательству и институтам, но и к правовым нормам как таковым1.
При этом свой вывод автор иллюстрирует на примере ст. 223 ГК РФ, состоящей из сплава норм гражданского и административного законодательства, регулирующего переход права собственности на недвижимое имущество в момент совершения государственной регистрации.
По мнению В.П. Мозолина, норма указанной статьи, в конечном итоге, утрачивает свою отраслевую принадлежность и потому является даже не комплексной, а единой внеотраслевой правовой нормой, имеющей однотипную юридическую природу, которую нельзя делить на две части по упомянутым выше отраслям законодательства2.
Обращение внимания на наличие в гражданском праве комплексных норм следует считать справедливым и своевременным. Разумеется, не является бесспорным квалификация их в качестве внеотраслевых (неотраслевых) правовых норм. Но сама идея и аргументация, приведенная в ее обоснование, в особенности в период совершенствования гражданского законодательства, заслуживает самого пристального внимания.
Что касается предложений В.П. Мозолина об использовании единых внеотраслевых норм в составе комплексного законодательства, а также в правоотношениях, структурно функционирующих по модели гражданского правоотношения, тут, как нам кажется, есть некоторая неувязка в суждениях автора.
Во-первых, при включении внеотраслевых норм в состав комплексного законодательства, регулирующего имущественные отношения, вопрос о тяготении их к соответствующим отраслям законодательства не снимается, ибо неотраслевые нормы не находятся в состоянии невесомости и функционируют не изолированно, а в единстве с нормами иной отраслевой принадлежности для решения общих задач.
Во-вторых, использование неотраслевых норм в правоотношениях, функционирующих по модели гражданского правоотношения, на наш взгляд, предопределяет вопрос об отраслевой их принадлежности, в результате чего они перестают быть неотраслевыми.
В-третьих, необходимо учесть, что при выборе средств и способов правового воздействия на субъектов гражданских правоотношений, федеральный законодатель опирается на сложившуюся отраслевую систему правового регулирования и на общие принципы соответствующих отраслей права — публичного или частного. И это соответствует конституционному принципу правового государства.
Такая позиция нашла отражение и в правовых подходах, выработанных Конституционным Судом РФ в его постановлениях о проверке конституционности положений отдельных нормативных актов3.
1 См.: Мозолин В.П. Роль гражданского законодательства
в регулировании комплексных имущественных отношений
// Журнал российского права. 2010. № 1. С.28.
2 См.: Там же. С.28.
3 См., например, постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. // Российская газета. 2008. 1 августа.
Правовая характеристика содержания договора на оказание почтовых услуг. Услуги почтовой связи оказываются на договорной основе организациями почтовой связи, которые создаются и осуществляют свою деятельность в условиях конкуренции и на основе различных форм собственности. При этом они могут иметь любую организационно-правовую форму, за исключением организаций федеральной почтовой связи. Последние создаются только в форме государственных унитарных предприятий и государственных учреждений на основе имущества, находящегося в федеральной собственности.
Специальными нормативными актами, регулирующими услуги почтовой связи, как уже отмечалось, являются Закон о почтовой связи и Правила оказания услуг почтовой связи (далее — Правила). Правила детализируют порядок приема, доставки (вручения) почтовых отправлений и почтовых переводов, права и обязанности, а также ответственность сторон за нарушение договора.
По рассматриваемому договору оператор почтовой связи обязуется по заданию отправителя переслать вверенное ему почтовое отправление или осуществить почтовый перевод денежных средств по указанному отправителем адресу и доставить (вручить) их адресату, а пользователь услуг почтовой связи, в свою очередь, обязан оплатить оказанные ему услуги (ст. 16 Закона о почтовой связи).
Приведенное выше определение позволяет квалифицировать данный договор в качестве консенсуального, взаимного и возмездного договора.
Поскольку заключение его является обязательным для организаций почтовой связи, к рассматриваемому договору применяются правила ст. 426 ГК РФ о публичных договорах. При этом требование о понуждении заключить публичный договор может быть предъявлено лишь потребителем услуг связи. А на пользователей услуг почтовой связи, являющихся потребителями, распространяется действие Закона о защите прав потребителей1.
Следует, однако, отметить, что относительно публичности рассматриваемого договора в Правилах нет необходимой четкости.
Так, согласно п. 3 Правил публичным признается договор на оказание почтовых услуг, заключаемый лишь с физическими лицами. Из такой формулировки Правил можно сделать вывод о том, что если пользователем услуги является юридическое лицо, то указанный договор утрачивает характер публичности.
1 См.: Закон РФ «О защитете прав потребителей» в ред.
Федерального закона 9 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
А ведь в действительности это не так. При оказании универсальных услуг почтовой связи2, оператор обязан заключить договор с любым пользователем услуги, безотносительно к тому, является ли он физическим или юридическим лицом. При этом оператор связи, оказывающий универсальные услуги почтовой связи, не вправе отказать пользователю услугами в приеме внутренней письменной корреспонденции, если она соответствует требованиям, установленным п. 14 тех же Правил.
Соответствующие требования предъявляются и в отношении международных почтовых отправлений (п. 15 Правил).
Сторонами договора являются операторы почтовой связи (юридические лица любых организационно-правовых форм и граждане — предприниматели) и пользователи услуг связи и это предусмотрено не в гл. 39 ГК РФ, а в упомянутых выше специальных актах, которые ограничивают субъектный состав договора лишь указанными в них лицами, имеющими лицензию на соответствующий вид деятельности.
Почтовые услуги подлежат оплате независимо от получения пользователем услуг положительного результата (эффекта) от таких услуг. Объясняется это нематериальным характером таких услуг, не имеющих овеществленного результата.
Определение тарифов (платы) при этом зависит от вида услуг. Так, для универсальных услуг почтовой связи (обмен письменной корреспонденцией) предусмотрено государственное регулирование тарифов. Последние утверждаются федеральным органом исполнительной власти применительно к деятельности субъектов естественных монополий в порядке, установленном Правительством РФ. А на иные (не универсальные) услуги почтовой связи тарифы определяются операторами связи самостоятельно.
Сходный порядок предусмотрен и относительно сроков пересылки письменной корреспонденции. Нормативы доставки и контрольные сроки для них утверждаются Правительством РФ. Сроки оказания иных услуг почтовой связи устанавливаются операторами связи самостоятельно.
Организации федеральной почтовой связи, наряду с универсальными, вправе осуществлять иные услуги почтовой связи. Однако, тарифы на эти услуги, в отличие от универсальных, не регулируются государством, а определяются самими операторами связи.
Кроме того, организации федеральной почтовой связи могут выполнять по агентскому договору отдельные технологические операции для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при условии наличия у последних специального разрешения
2 Необходимо иметь в виду, что почтовая связь общего пользования осуществляется не только унитарными предприятиями и учреждениями, но и иными операторами связи, к коим относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели.
на осуществление лицензируемого вида деятельности (абз. 4 ст. 18 Закона о почтовой связи). Нетрудно заметить, что данная норма регулирует отношения, относящиеся к различным отраслям права.
В отличие от агентского договора, составляющего предмет законодательства гражданского, процедура получения лицензии регулируется нормами административного права. Однако, подобные нормы, как правильно отметил В.П. Мозолин, являются едиными внеотраслевыми нормами и было бы не верно делить их на две части по указанным отраслям законодательства. По мнению автора, «данные нормы являются продуктами своего рода юридической на-нотехнологии, созданными из сплава гражданского и административного права»1.
В Законе о почтовой связи и в Правилах подробно описаны случаи, когда оператор почтовой связи лишен возможности выполнить свои обязанности по договору.
В случае невозможности вручения почтового отправления адресатам они хранятся в почтовой организации в течение месяца. Этот срок может быть продлен по заявлению отправителя или адресата. По истечении срока хранения невостребованные письменные сообщения подлежат изъятию и уничтожению, а другие невостребованные вложения переходят в собственность оператора почтовой связи, в порядке, установленном ст. 226 ГК РФ.
Для невостребованных почтовых вложений, стоимость которых превышает пятикратный минимальный размер оплаты труда, п. 41 Правил, в отличие от ст. 226 ГК РФ, предусматривает иной порядок передачи. Такие почтовые отправления должны быть переданы по акту на баланс оператора почтовой связи. При этом требуется решение суда по иску оператора почтовой связи.
Применение искового производства, в данном случае, вряд ли целесообразно по следующим причинам.
Во-первых, неясно каким образом оно может быть осуществлено с учетом требований, предъявляемых к исковому заявлению ст.ст. 131 и 132 ГПК РФ. Ведь при невостребованности почтовых отправлений нет спора о праве, нет нарушения прав истца, нет ответчика, не требуется представить доказательства досудебного урегулирования спора, исключается и мировое соглашение.
Во-вторых, п. 41 Правил об исковом производстве противоречит ст.226 ГК РФ, которая определяет порядок перехода права собственности на движимые вещи, от которых собственник отказался. Именно к этой статье ГК РФ и отсылает Закон о почтовой связи (ст. 21), да и сами Правила с целью определения юридической судьбы невостребованных почтовых отправлений. Последние, в соответствии со ст. 226 ГК РФ, поступают в собственность операторов связи,
1 Мозолин В.П. Указ. Соч. С. 28.
если по их заявлению невостребованные почтовые отправления признаны судом бесхозяйными.
Следовательно, ст. 226 ГК РФ не предусматривает, в данном случае, искового производства. В ней речь идет о подаче в суд заявления о признании движимой вещи бесхозяйной лицом, вступившим во владение этой вещью. Такие дела рассматриваются в суде не в исковом, а в порядке особого производства.
Определенный интерес представляет вопрос о доставке и вручении почтой судебных извещений.
Как уже отмечалось, регистрируемые почтовые отправления, при невозможности их вручения адресатам, по истечении месячного срока хранения возвращаются отправителям за их счет по обратному адресу (п. 35 Правил). Это вызвало недовольство Высшего Арбитражного Суда РФ, поскольку ранее действовавшие Правила (п. 125) предусматривали для заказных писем с отметкой «Определение о времени и месте рассмотрения дела арбитражным судом» и «Определение (решение, постановление) арбитражного суда. С заказным уведомлением» семидневный срок возвращения этих писем.
По мнению ВАС РФ, выраженное в его письме от 26 мая 2005 г., новшество может серьезно повлиять на ход арбитражного процесса и препятствовать его нормальному движению, необоснованному затягиванию процесса2.
В обращении к Министерству информационных технологий и связи ВАС РФ ставил вопрос о восстановлении в договорах с пользователями услуг почтовой связи прежнего срока для судебной корреспонденции.
В результате появился Приказ федерального унитарного предприятия «Почта России» от 31 августа 2005 г., согласно которому для судебной корреспонденции установлен сокращенный семидневный срок возвращения по обратному адресу со дня их поступления на объект почтовой связи3.
Между тем упомянутый Приказ от 31 августа 2005 г. противоречит п. 35 Правил, утвержденных Правительством РФ и на практике будет иметь отрицательные правовые последствия.
Дело в том, что согласно действующим процессуальным кодексам (ч.1 ст. 122 АПК РФ, ч. 2 ст. 117 ГПК РФ) при отказе стороны от судебного извещения, направленного по почте, адресат считается извещенным о времени и месте судебного разбирательства. Поэтому сокращенный срок, предусмотренный в порядке исключения для судебных извещений, не только противоречит постановлению Правительства РФ, но и нарушает права лиц, участвующих в судебно-арбитражном процессе. Видимо не случайно дан-
2 См.: Письмо ВАС РФ от 26 мая 2005 г. «О правилах оказания услуг почтовой связи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. // Справочная поисковая система КонсультантПлюс.
3 Справочная поисковая система КонсультантПлюс.
ный вопрос стал предметом судебного разбиратель-ства1.
Как показывает анализ законодательства, в Правилах оказания услуг почтовой связи порядок доставки судебных извещений специально не определен. Он не урегулирован и в законах о связи и почтовой связи. Отсутствует какое-либо регламентирование порядка доставки и вручения почтой судебных извещений и в процессуальных кодексах. Между тем, данный вопрос затрагивает конституционное право граждан на судебную защиту и потому требует скорейшего решения законодателем.
С соблюдением конституционных прав граждан связана еще одна проблема, возникшая в связи с изданием Приказа Минкомсвязи РФ от 19 мая 2009 г. «Об утверждении требований к сетям и средствам почтовой связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий»2. Проблема эта заключается в соблюдении законности правоохранительными органами касательно тайны связи.
Прежде чем перейти к оценке указанного акта, важно проанализировать положения действующего законодательства относительно тайны связи.
Конституция РФ (ст. 23), как известно, гарантируя право каждого на тайну связи, в том числе на почтовые сообщения, допускает ограничение этого права только на основании судебного решения.
Положения конституционной нормы воспроизведены и в Законе о почтовой связи (ст. 15), где, к тому же, предусмотрена ответственность работников почтовых организаций за нарушение указанных требований.
В отличие от приведенных актов, Закон о связи, напротив, допускает осмотр и вскрытие почтовых отправлений, ознакомление с информацией, передаваемой по почте без решения суда в случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 63).
Кроме того, п. 1 ст. 64 указанного закона возлагает на операторов связи обязанность предоставить органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, информацию о пользователях услугами связи и об оказанных им услугах связи, а также иные сведения, необходимые для выполнения возложенных на эти органы задач. Следовательно, Закон о связи вовсе не гарантирует тайну связи.
Аналогичная ситуация имеет место и в Законе от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»3. Внутреннюю противоречивость этого акта нетрудно заметить и на это обращалось внимание в научной литературе4.
В законе особенно подчеркивается конституционное право граждан на тайну почтовой связи, которая при проведении оперативно-розыскных мероприя-
1 См.: ЭЖ-Юрист. Судебное приложение. 2009. № 39. С.7.
2 Справоная поисковая система КонсультантПлюс.
3 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
4 См.: ЭЖ-Юрист. 2009. № 29. С.2.
тий может быть ограничена только на основании судебного решения. В то же время закон допускает эти действия и на основании мотивированного постановления руководителя правоохранительного органа в случаях, не терпящих отлагательств, с обязательным уведомлением суда и получения его решения в течение 48 часов.
Могут ли операторы связи, в данном случае по причине отсутствия судебного решения, противиться действиям правоохранительных органов? Отрицательный ответ напрашивается сам собой.
К тому же судебный орган своим постановлением может отказать в проведении оперативно-розыскных мероприятий. Как быть в этом случае с ответственностью должностных лиц и иных работников почтовой организации, предусмотренной законом о почтовой связи.
К сожалению, нет ответов в законодательстве (в том числе и в отраслевом) на поставленные вопросы. А правоохранительные органы на практике, в нарушение тайны связи, могут контролировать почтовые отправления и без судебного решения.
Возвращаясь к упомянутому выше Приказу Мин-комсвязи РФ от 19 мая 2009 г. следует отметить, что отдельные его положения также не соответствуют конституционному обязательству государства о соблюдении тайны связи.
Так, согласно п. 7 этого документа, оперативное подразделение уполномоченного органа может принять решение об изъятии почтовых отправлений либо о приостановлении оказании услуг почтовой связи. При этом акт не содержит указания о том, что для выполнения операторами связи данного решения необходимо предъявить им судебное решение и мотивированное постановление руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.
Указанное обстоятельство и послужило причиной обращения с заявлением Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 31 июля 2009г.5 Минюсту РФ предложено провести дополнительную правовую экспертизу Приказа Минкомсвя-зи РФ.
Важно также отметить, что рассматриваемый Приказ принят во исполнение другого документа, а именно, постановления Правительства РФ от 27 августа 2005 г.6.
В нем предусмотрена обязанность операторов связи обеспечить уполномоченные органы возможностью
5 Справочная поисковая система КонсультантПлюс.
6 См.: постановление Правительства РФ от 27 августа 2005 г. «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность»(в ред. пост. Правительства РФ от 19.11.2007 г.) // СЗ РФ. 2005. № 36. Ст.3704; 2007. № 48 (часть 2). Ст. 6010; 2008. № 42. Ст. 4832.
круглосуточного удаленного доступа к базам данных об абонентах и оказанных им услугах связи. Возникает вопрос о конституционности данного постановления, ибо при удаленном доступе к базам данных создаются еще более облегченные условия для игнорирования судебного решения и, тем самым, нарушения конституционных прав граждан на тайну связи.
Операторы связи обязаны обеспечить надлежащее качество услуг, которые должны соответствовать нормативным требованиям и условиям договора на оказание почтовых услуг.
При неисполнении или ненадлежащем исполнении договорного обязательства пользователь услуг вправе предъявить оператору почтовой связи претензию, в том числе с требованием о возмещении вреда.
Претензии, связанные с недоставкой, несвоевременной доставкой, повреждением или утратой внутреннего почтового отправления, невыплатой или несвоевременной выплатой денежных переводов, предъявляются оператору связи как по месту отправления, так и по месту назначения почтового отправления или денежного перевода в течение шести месяцев.
Перечень документов, прилагаемых к претензии, содержится в п. 53 Правил. Сроки для ответа на претензию дифференцированы.
Так, в пределах одного населенного пункта — в течение пяти дней, а во всех остальных случаях срок ограничен двумя месяцами. При неудовлетворении претензии пользователь услугами вправе обратиться в суд с исковым заявлением.
Однако, до обращения в суд, по смыслу ст. 37 Закона о почтовой связи, соблюдение досудебного урегулирования споров обязательно. На это неоднократно указывали как Президиум ВАС РФ, так и федеральные суды округов (постановления Президиума ВАС РФ от 12 апреля 2005г. №11930/04; ФАС ЗСО от 01 февраля 2007 г. № Ф04 - 9573/2006/30797- А45 -10; ФАС СКО от 24 января 2007 г. № Ф08 - 7107/06-2956А).
В связи с преддоговорным урегулированием спора следует остановиться и на институте преддоговорной ответственности.
Мнение о том, что преддоговорная ответственность на стадии заключения договора неизвестна российскому праву — небесспорно1. Этому вопросу посвящены не только ст. 507, но и другие статьи ГК РФ.
Так, при необоснованном уклонении от заключения публичного договора сторона, наряду с понуждением к заключению договора, вправе потребовать и возмещения причиненных при этом убытков (п. 3 ст. 426, п. 4 ст. 445 ГК РФ. Аналогичные положения по
1 См.: Бекленищева Илона. Преддоговорная ответствен-
ность // ЭЖ-Юрист. 2005. № 20. С. 13.
поводу преддоговорной ответственности содержатся и в п. 3 и 5 ст. 448 ГК РФ.
Автор, несомненно, прав в другом - вопросы преддоговорной ответственности не имеют цельного и упорядоченного закрепления в гражданском законодательстве.
По этому поводу в научной литературе справедливо обращается внимание и на то, что в нашем законодательстве отсутствуют специальные указания, относящиеся к переговорам2. Речь идет о случаях, когда сторона недобросовестно ведет переговоры без намерения заключить договор.
В Законе о почтовой связи (гл. У) и в разд. У11 Правил подробно рассмотрены порядок и размеры имущественной ответственности операторов связи перед услугополучателями.
В этих актах предусмотрена ограниченная ответственность услугодателя за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств. При этом реальный ущерб взыскивается в строго определенной его части.
Так, в случае утраты или порчи (повреждения) почтового отправления с объявленной ценностью, убытки возмещаются только в размере объявленной ценности и суммы платы за пересылку, за исключением платы за объявленную ценность. А в случае невыплаты (неосуществления) почтового перевода мера имущественной ответственности ограничена размерами суммы перевода и платы за пересылку.
За определенные виды нарушений ответственность оператора связи установлена в форме неустойки. Например, за нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений и осуществления денежных переводов для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью граждан, услугодатель выплачивает неустойку в размере трех процентов платы за услугу по пересылке за каждый день задержки, но не более оплаченной суммы за такую услугу.
Закон о почтовой связи (ст. 34) допускает возможность освобождения оператора связи от ответственности в случае, если он докажет, что неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства произошло вследствие непреодолимой силы и свойств вложения почтового отправления. Следовательно, в данном случае ответственность наступает независимо от вины.
Изменение и расторжение договора на оказание услуг ни в Законе о почтовой связи, ни в Правилах специально не регулируется. Здесь необходимо руководствоваться общими правилами, установленными на этот счет ст.450—453 ГК РФ.
2 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 191.
