CC BY
35
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 31.01.2016).
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
4. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 26.04.1984 N 2 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Указов Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1982 г. «О дальнейшем совершенствовании уголовного и исправительно-трудового законодательства» и от 15 октября 1982 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР».
5. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 05.09.1986 N 11 «О судебной практике по делам о преступлениях против личной собственности».
6. Чебанова Н.С., Быковский И.Г. Неприкосновенность жилища в РФ: проблема и пути решения // Проблемы современной науки. - 2015. - № 16. -С. 221-227.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 30.12.2015).
КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
© Кадырова А.Р.1
Институт права Башкирского государственного университета, г. Уфа
В статье рассматриваются контрольная функция местного самоуправления как одна из ключевых составляющих деятельности представительного органа местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, функция, функция местного самоуправления, контроль за органами местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление признается как особая форма реализации народом своей власти, и обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, учитывая исторические и местные традиции. Но, как известно, органы местного самоуправления не входят в
1 Студент.
систему органов государственной власти, несмотря на то, что местное самоуправление как уровень власти является самым близким к населению [6].
Органы местного самоуправления являются элементами политической структуры общества, а также одной из форм народовластия и политико-правовым институтом, могут выступать в качестве фактора, способного задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества.
Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом [3].
Однако следует констатировать, что в настоящий момент система муниципального управления в государстве во многом еще находится в положении «зародыша». И это в том числе связано с проблемами, которые возникают при попытках практической реализации гражданами его важнейших составляющих, включая институты непосредственной демократии [4].
Одной из особенностей муниципально-контрольного производства является предмет осуществления муниципального контроля и, как следствие, разработка процессуального порядка его осуществления [см.: 7, с. 102-103].
Не менее значимой особенностью производства по осуществлению муниципального контроля является система стадий данного производства и совершаемых административных контрольных процедур уполномоченными органами местного самоуправления и муниципальными служащими.
Традиционно административные регламенты осуществления муниципального контроля выделяют следующие стадии (процедуры) производства муниципального контроля [9, с. 34]:
1) принятие решения о проведении проверки;
2) направление уведомления о проведении проверки;
3) проведение проверки;
4) оформление результатов проверки и ознакомление гражданина, юридического лица, его руководителя, иных должностных лиц или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его представителя с актом проверки.
Так, можно выделить следующие аспекты административного производства по осуществлению муниципального контроля:
- производство по осуществлению муниципального контроля является видом административно-процессуального управленческого производства, состоящего из комплекса производств (стадий), в рамках которых реализуется функция муниципального контроля;
- производство по осуществлению муниципального контроля обладает особенностями, позволяющими выделить их в отдельный вид производств: особенности нормативно-правовой регламентации;
предмет муниципального контроля; разработка процессуального порядка его осуществления, т.е. формирование системы административно-процессуальных норм; недостаточная нормативная обеспеченность рассматриваемого вида административных производств в практике деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих;
- неоднозначна практика разработки административных регламентов осуществления функции муниципального контроля.
Предоставление права местному самоуправлению регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею в интересах местного населения под свою ответственность сочетается с необходимостью государственного контроля за его деятельностью. Как справедливо заметил Б.Н. Чичерин, «правильное развитие свободы обеспечивается только сильным развитием власти» [см.: 10].
В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и потому административный контроль за их деятельностью играет важную роль в создании единой, интегрированной системы публичного управления, преодолевая сложившийся «конституционный разрыв». Одним из последних значимых событий по данной тематике стало заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, по результатам которого были подготовлены и приняты изменения в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11] (далее также - Закон) с рядом новелл.
Прокурорский надзор с организационно-правовой точки зрения теперь обособлен от иных видов государственного контроля. Расширены целевые ориентиры для иных органов государственной власти, и наряду с контролем за исполнением отдельных государственных полномочий они теперь осуществляют контроль за [5, с. 11]:
1) исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований (далее - действующее законодательство) при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов;
2) соответствием муниципальных правовых актов требованиям действующего законодательства.
Установлен запрет на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля различных уровней; объективность, открытость и гласность определены как базовые принципы проведения государственного контроля; органы прокуратуры наделены координационными полномочиями при планировании проверок иными государственными органами
власти; предусмотрена обязательность публикации отчетов о контрольных мероприятиях, и определены основания для проведения внеплановых проверок.
Предоставление иным государственным органам контролировать исполнение действующего законодательства при решении вопросов местного значения и соответствие принимаемых муниципальных правовых актов действующему законодательству на практике вызывает ряд сложностей.
Во-первых, данная новелла не согласуется со ст. 12 Конституции РФ [1], предусматривающей самостоятельность органов местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий. Причем обоснованность данного тезиса подтверждается материалами судебной практики.
Во-вторых, контроль за соответствием муниципальных правовых актов требованиям действующего законодательства свидетельствует о дублировании иными государственными органами полномочий прокуратуры. Иррациональность новеллы состоит в том, что в отличие от иных видов государственного контроля прокурорский надзор более эффективен по ряду причин:
- органам прокуратуры предоставлен больший объем полномочий при осуществлении надзора за обеспечением законности;
- органы прокуратуры имеют возможность оперативно реагировать на сигналы о нарушении органами местного самоуправления действующего законодательства, проводить оперативные выездные проверки;
- прокурорская проверка более оперативна и независима, так как не требует согласования и не допускает вмешательства в деятельность органов прокуратуры со стороны иных органов государственной власти.
Таким образом, право государства контролировать деятельность органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов при выполнении порученных задач сводится к обеспечению законности, допуская дублирование между федеральными органами государственной власти. Впрочем, Закон устанавливает запрет на дублирование контрольных полномочий лишь в отношении органов государственной власти различного уровня.
Мониторинг деятельности по взаимодействию органов прокуратуры и органов муниципальной службы показывает о присутствии ряда проблем, возникающих при реализации сотрудниками прокуратуры надзорных полномочий. Так, некоторые из потребованных органами прокуратуры сведений информационного характера могли быть получены из других источников, в том числе на официальных сайтах органов муниципалитета [12].
Кроме того, положения ст. 77 Закона не в полной мере коррелируют с отраслевыми законодательными актами, что обусловливает на практике возникновение коллизий и судебных споров: предмет контроля в отраслевых законах, как правило, четко не определен; порядок осуществления контроля не отражает специфики проверок; способы регламентации контрольных полномочий органов государственной власти нечетко определяют пре-
делы дозволенного; наблюдается дублирование при регламентации контрольных полномочий в рамках отраслевых нормативно-правовых актов и при разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственного контроля.
Одной из причин возникновения негативных последствий является правовое регулирование вопросов государственного административного контроля по отраслевому принципу в отсутствие единых базовых начал. В этой связи предлагается подготовить проект Федерального закона «О государственном административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления», содержащий [10]:
- четкие определения дефиниций «государственный административный контроль», «контроль за законностью», «контроль за целесообразностью при решении порученных органам местного самоуправления задач», «предмет контроля», «формы осуществления контроля» и т.д.;
- цели и принципы контрольно-надзорной деятельности, включая принцип соразмерности степени вмешательства государства и значимости интересов муниципального образования для сохранения баланса государственных и муниципальных интересов, полного запрета на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти в целях сокращения бюджетных расходов;
- перечень контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти для минимизации коррупционных рисков; формы проведения проверок; порядок организации проверок и оформления результатов контроля; условия использования результатов контроля для привлечения виновных лиц к гражданско-правовой, административной и конституционно-правовой ответственности;
- условия взаимодействия иных контролирующих органов государственной власти при осуществлении проверок с органами прокуратуры;
- алгоритм восстановления нарушенных прав, включая возмещение ущерба, с установлением обязанности органов местной власти информировать население о принятых мерах по результатам проверок;
- единые требования к содержанию отчетов органов государственной власти о результатах проверок для агрегации и обработки полученных статистических данных, оценки результативности контрольных мероприятий и формирования предложений по совершенствованию федеральной государственной политики.
Для повышения эффективности государственного контроля предлагается создать государственную информационную систему с целью автоматизации следующих управленческих процессов:
- формирование сводного плана проверок органов местного самоуправления и контроль за его исполнением уполномоченными органами власти и институтами гражданского общества;
- формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках, мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического развития РФ.
Изложенные положения позволяют признать необходимым совершенствование нормативно-правового регулирования административно-контрольного производства по осуществлению муниципальной контрольной функции. Кроме того, для снижения административной нагрузки на органы местного самоуправления и минимизации бюджетных расходов предлагается по аналогии с налоговым мониторингом ввести институт государственного мониторинга за исполнением органами местной власти отдельных государственных полномочий. В этой связи предлагается создать реестр переданных государственных полномочий, автоматизировать деятельность по расчету предоставляемых органам местного самоуправления субвенций и необходимого имущества, мониторингу их использования и составлению отчетности об исполнении полномочий.
Важно отметить, что современный период формирования местного самоуправления в России отмечен проведением его глобальной реформы, являющийся частью проводимой реорганизации всей публичной власти в стране. Сейчас ведется поиск самой совершенной модели функционирования местного самоуправления, которая могла бы обеспечить оптимизацию укрепления Российской Федерации и ее единство. Проводятся масштабное разграничение предметов ведения, ресурсов, полномочий, ответственности между государственной и местной властью [8].
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрании законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. -Ст. 4398.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 № 416-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Разд. «Законодательство». Информ. банк «Версия Проф».
3. Аминов И.Р. Юридические коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления // Вестник Уфимского юридического института МВД России. - 2015. - № 3 (69). - С. 26-30.
4. Артемьева Д.В., Аминов И.Р. Проблемы взаимодействия населения и местной власти // Вестник международных научных конференций. - 2014. -№ 3 (3). - С. 39-44.
5. Винокуров А.Ю. Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за правовым регулированием отношений в сфере охраны окружающей среды по переданным полномочиям // Экологическое право. - 2013. - № 1. - С. 11-13.
6. Исламова С.Р., Аминов И.Р. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Законность и правопорядок в современном обществе. - 2014. - № 22. - С. 107-111.
7. Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция [Текст]. - М.: Юриспруденция, 2015.
8. Рафикова Г.Х., Аминов И.Р. Местное самоуправление в Российской Федерации: пути становления и развития // Политика и право в социально-экономической системе общества материалы XIV Международной научно-практической конференции / Научно-информационный издательский центр «Институт стратегических исследований». - 2015. - С. 35-40.
9. Сигалов К.Е. Среда публичного права: факторы становления // Административное и муниципальное право. - 2014. - № 7.
10. Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгор. обл. [Текст]: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М.: Рос. гос. торг.-экон. ун-т. -Москва, 2013.
11. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
12. Туриянов А.Р., Аминов И.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2014. - № 14. -С. 114-119.
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ
И СООТНЕСЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Нурмухаметова В.Р.1
Института права Башкирского государственного университета, г. Уфа
В статье рассматриваются вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и разграничение предметов ведения и полномочий государства и местного правительства.
Ключевые слова органы государственной власти, органы местного самоуправления, разграничение предметов ведения и полномочий, автономия местного самоуправления.
1 Студент.
