Научная статья на тему 'Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте ст. 77 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»'

Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте ст. 77 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
829
109
Поделиться
Ключевые слова
PROCURATOR / PROCURACY BODIES / PROCURATOR'S POWERS / ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР / PROCURACY SUPERVISION / КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) / CONTROL (SUPERVISION) / МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / LOCAL SELF-GOVERNMENT / ПРЕДМЕТ НАДЗОРА / THE SUBJECT OF THE SUPERVISION / DELIMITATION OF POWERS / ДУБЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ / OVERLAPPING OF RESPONSIBILITIES / LEGISLATION COLLISIONS / ПРОКУРОР / ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ / ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА / РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ / ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ КОЛЛИЗИИ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Винокуров Александр Юрьевич

В настоящей статье на основе сравнительного анализа предмета прокурорского надзора и деятельности органов государственного контроля (надзора) делается вывод о наличии серьезных проблем в разграничении компетенции между органами прокуратуры и названными органами, которые возникли в связи с внесением с 1 января 2014 г. изменений в ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор вносит предложения, направленные на улучшение законодательного регулирования контрольно-надзорного процесса, избежание дублирования в деятельности прокуроров и органов контролля (надзора). При написании статьи использовался в основном сравнительный метод, во-первых, между нормами законодательных актов, во-вторых, между предметом надзорной деятельности прокуроров и контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти Научная новизна этой статьи заключается в том, что материал построен на основе анализа законодательных новелл, регулирующих деятельность прокуроров и органов государственного контроля (надзора), вступивших в силу с 1 января 2014 г. То есть комплексно исследуются вопросы, до настоящего времени не рассматривавшиеся в публикациях других авторов, высказывается мнение об имеющих место недоработках законодателя, а также вносятся предложения о возможных путях устранения коллизий.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Винокуров Александр Юрьевич

Problems of the delimitation of powers between prosecutors and state control (supervision) in the context of the implementation of Article 77 of the Federal law «On the general principles of organizing local government in the Russian Federation»

Applying the method of comparative analysis of the subject of procuracy supervision and activities of state control (supervision) agencies the author draws the conclusion that there exist certain serious problems in delinea tion of powers between procuracy bodies and the mentioned agencies which have emerged in connection with the changes introduced to Article 77 of the Federal law «On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation» on January the 1-st, 2014. The author introduces suggestions aimed at the improvement of legal regulation of the supervision process, avoiding overlapping of responsibilities in exercising control by procurators and control bodies (supervision). While working on the article, the author has mainly used the comparative method: firstly, between the legal norms of the acts and secondly, between the subject of the procurators’ supervisory activities and controlling supervisory activities of state authorities. The scientific novelty of this article resides in the fact that the material has been compiled on the basis of the analysis of the legislative innovations enacted on January the 1-st, 2014. The issues which have not been thoroughly investigated in the publications of other authors have been subjected to serious research; the author gives an opinion on the shortcomings of the legislation, he also suggests the possible ways of removing of the collisions.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте ст. 77 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»

А.Ю. Винокуров*

Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Аннотация. В настоящей статье на основе сравнительного анализа предмета прокурорского надзора и деятельности органов государственного контроля (надзора) делается вывод о наличии серьезных проблем в разграничении компетенции между органами прокуратуры и названными органами, которые возникли в связи с внесением с 1 января 2014 г. изменений в ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор вносит предложения, направленные на улучшение законодательного регулирования контрольно-надзорного процесса, избежание дублирования в деятельности прокуроров и органов контролля (надзора). При написании статьи использовался в основном сравнительный метод, во-первых, между нормами законодательных актов, во-вторых, между предметом надзорной деятельности прокуроров и контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти Научная новизна этой статьи заключается в том, что материал построен на основе анализа законодательных новелл, регулирующих деятельность прокуроров и органов государственного контроля (надзора), вступивших в силу с 1 января 2014 г. То есть комплексно исследуются вопросы, до настоящего времени не рассматривавшиеся в публикациях других авторов, высказывается мнение об имеющих место недоработках законодателя, а также вносятся предложения о возможных путях устранения коллизий.

Ключевые слова: прокурор, органы прокуратуры, полномочия прокурора, прокурорский надзор, контроль (надзор), местное самоуправление, предмет надзора, разграничение компетенции, дублирование полномочий, законодательные коллизии.

В п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (далее — Закон о прокуратуре)1, характеризующей предмет надзора за исполнением законов, закреплено, что при осуществлении надзорной деятельности органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы. Данная норма, с точки зрения теории прокурорского надзора, отражает такую сущностную составляющую, как пределы надзорной деятельности, поскольку призвана не допустить избыточное вмешательство прокурора в те сферы, которые, в соответствии с требованиями законов и вытекающих из них подзаконных актов, закреплены за другими структурами, осуществляющими от имени государства или субъектов РФ функции контроля и надзора. В определенной мере этот тезис актуален и в отношении органов муниципального контроля, реализующих проверочную деятельность в случаях, прямо предусмотренных

положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Закон № 131-ФЗ)2 либо нормами законов субъектов РФ, непосредственно возлагающими в порядке передачи полномочий на органы местного самоуправления осуществление государственного регионального контроля (надзора).

Нелишним в контексте рассматриваемого вопроса будет вспомнить основной аргумент противников сохранения за прокуратурой РФ так называемого общего надзора, апеллировавших к широкому кругу контрольно-надзорных органов, представляющих преимущественно исполнительную ветвь власти и предсказывавших неизбежность дублирования в деятельности прокуроров и соответствующих должностных лиц, что помимо прочего должно было повлечь за собой неэффективные затраты бюджетных средств на обеспече-

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (с последними изменениями).

2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с последними изменениями).

© Винокуров Александр Юрьевич

* Доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

117463, Россия, г. Москва, проезд Карамзина, д. 1, к. 1.

ние рассматриваемых функций3. И одним из основных предназначений прокуроров виделось сосредоточение их усилий на проверке законности в деятельности органов контроля (надзора), что в последующем нашло свое воплощение в нормах Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ)4, а с 1 января 2014 г. и в ст. 77 Закона № 131-ФЗ.

При этом едва ли уместно отрицать имеющие место проблемы правоприменительного характера в надзорной деятельности прокуроров, имеющей немало примеров нарушения ими, как умышленно, так и в силу недостаточности опыта, требований упомянутой выше нормы о недопустимости подмены других органов. Причины этому явлению в прокурорской системе, да и не только в ней, известны, что периодически побуждает Генерального прокурора РФ расставлять «красные флажки», ограничивающие избыточную активность подчиненных ему прокурорских работников. Наглядным примером является его приказ от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»5, заменивший указание от 08.08.2011 № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»6.

Вместе с тем в отдельных случаях очевидные предпосылки неизбежного дублирования создаются самим законодателем, что наглядно иллюстрируется редакцией ст. 77 Закона № 131-ФЗ, обновленной с 1 января 2014 г. При этом следует отметить, что в первоначальном виде ч. 1 рассматриваемой статьи формулировала одинаково предмет прокурорского надзора и надзорной деятельности уполномоченных федеральным за-

3 Следует отметить, что в разд. 6 Концепции судебной реформы в РСФСР, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 (Ведомости СНД и ВС РФСР. 1991. № 44. Ст. 1435) содержатся не подтвержденные временем тезисы о том, что «общий надзор прокуратуры служит державным орудием принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества» и «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249 (с последними изменениями).

5 СПС «КонсультантПлюс».

6 Законность. 2011. № 12. Документ утратил силу.

коном органов, что вызывало в отраслевой науке неоднозначность мнений в идентификации предмета собственно прокурорского надзора. Так, сторонники традиционных взглядов отрицали возможность осуществления прокурорами надзора за исполнением на местном уровне иных, кроме законов, правовых актов. В частности, профессор О.С. Капинус подчеркивала, что «в своей части органы прокуратуры должны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов»7. Напротив, мы в своей статье8 постарались аргументировать правомерность осуществления прокурорами «полноценного» надзора, в том числе за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами соответствующего уровня требований уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов.

В конечном счете, законодатель решил разделить предмет прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности, сохранив за прокурорами именно ту сферу реализации полномочий, которая вызывала отмеченные научные дискуссии. В настоящее время, согласно ч. 1 ст. 77 Закона № 131-ФЗ, органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В свою очередь, в ч. 2 рассматриваемой статьи законодатель определил, что государственные контрольно-надзорные органы, включая территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и региональные органы исполнительной власти, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномо-

7 Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы // Законность. 2013. № 7. С. 4.

8 См.: Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Административное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 5.

чий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Какие выводы можно сделать из сопоставления приведенных законоположений? Прежде всего следует констатировать, что главная проблема, связанная с разграничением компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора) принципиально не разрешена, а, кроме того, законодатель дал новые поводы для научных дискуссий и неоднозначных подходов в правоприменении.

В первую очередь, хотелось бы отметить, что, согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурорский надзор осуществляется за соблюдением Конституции, а не ее исполнением. Поскольку в нашу задачу в рамках настоящей статьи не входит разбор этимологических нюансов понятий «исполнение» и «соблюдение», отметим лишь, что законодателю необходимо было применительно к деятельности прокуратуры сохранять единообразие, предписываемое приведенной нормой. Кроме того, в п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон № 25-ФЗ)9 прямо закреплено, что муниципальный служащий обязан в первую очередь соблюдать Конституцию РФ. И хотя приведенное в ст. 3 Закона № 131-ФЗ понятие «должностное лицо местного самоуправления» включает в себя помимо муниципальных служащих также и выборных лиц, полагаем правильным использование в предмете прокурорского надзора в ч. 1 ст. 77 названного законодательного акта формулировку «соблюдение Конституции РФ». Это будет в полной мере корреспондировать с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, где среди поднадзорных прокурорам органов и лиц прямо называются органы местного самоуправления и их должностные лица.

Не праздным с учетом сказанного является вопрос о целесообразности включения в предмет деятельности органов государственного контроля (надзора) проверки на местном уровне исполнения (либо соблюдения Конституции РФ). По нашему мнению, подобные проверки с оценочной точки зрения весьма сложны даже для прокуроров, по умолчанию с учетом наличия у них базового юридического образования обладающих более серьезными познаниями в конституционном праве, нежели должностные лица контроль-

но-надзорных органов. Нам не известны случаи планирования в органах прокуратуры проверок соблюдения тех или иных норм Конституции РФ. Однако если к прокурору поступает обращение (заявление, жалоба, депутатский запрос и т.д.), то он обязан осуществить необходимые проверочные мероприятия. Правда, Закон о прокуратуре (а по умолчанию в Законе № 131-ФЗ только он) не содержит упоминания о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения Конституции РФ10.

Что касается возможности проведения подобных проверок органами государственного контроля (надзора), то полагаем закрепление за ними данной процедуры избыточным, прежде всего в силу дублирования в этом вопросе прокуроров. Хотя законодатель и оговорился, что пределы такой контрольно-надзорной деятельности охватывают лишь решение органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами вопросов местного значения и осуществление полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами и уставами муниципальных образований, полагаем, что речь в данном случае идет о менее узкой, чем охватывается предметом прокурорского надзора, сфере, а стало быть, имеет место дублирование.

Безусловное совпадение предмета надзора и контрольно-надзорной деятельности присутствует и в вопросе проверок исполнения требований федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов. Единственное расхождение имеет место в отношении последней категории из указанных в перечне правовых актов, поскольку прокурорам предписано проверять исполнение всех муниципальных правовых актов, а не только нормативных. Кроме того, согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты принимаются помимо прочего по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, что выходит за рамки задач, поставленных в ч. 2 ст. 77 указанного законодательного акта перед органами государственного контроля (надзора), а ведь именно они и должны были бы проводить подобные проверки.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таким образом, за рамками прокурорского надзора остается проверка законности исполнения органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами подзакон-

9 Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152

(с последними изменениями).

10 О специфике и проблемах надзора за соблюдением Конституции РФ см.: Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ: предмет и пределы // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 14-21.

ных нормативных правовых актов федерального11 и регионального уровней.

Немаловажным является вопрос о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения. Здесь фактически при более широком предмете надзора прокурор в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вправе вносить представление об устранении нарушений только закона (федерального либо субъекта РФ). Права на подобное реагирование по фактам выявленных нарушений иных правовых актов, включая Конституцию РФ и конституции (уставы) субъектов РФ, прямо не называемые таковыми, у прокуроров в настоящее время нет. Данное обстоятельство можно исправить двумя способами:

1) сократить предмет надзора до рамок, предписываемых п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Можно предположить, что по прошествии определенного периода правоприменительной практики к этому вопросу законодатель вернется. Но в любом случае не решенным остается вопрос о реагировании на нарушения (не соблюдение) Конституции РФ;

2) дополнить ч. 1 ст. 77 Закона № 131-ФЗ положением, позволяющим прокурору вносить представление об устранении нарушений не только законов, но и иных правовых актов, исполнение которых им проверяется на муниципальном уровне. Такой вариант будет более приемлем для законодателя, поскольку позволит ему лишь подкорректировать свою позицию, не признаваясь в допущенной стратегической ошибке, связанной с возложением на прокуроров достаточно широкого круга вопросов, что при сохранении имеющей место штатной численности прокурорских работников и возможной активизации обращений граждан и иных субъектов в прокуратуру с учетом специфики ст. 77 Закона № 131-ФЗ может заставить прокуроров забыть о выполнении многих других задач.

Следует предположить, что практика прокурорского надзора пойдет по пути оптимизации усилий, когда с учетом положений ч. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ прокуроры будут при наличии оснований поручать проведение внеплановых проверок по фактам нарушения иных, кроме законов, правовых актов органам государственного контроля (надзора), причем в отдельных случаях оставляя окончательный ответ за собой, а в других — отправляя материалы для полноценной проверки с контролем либо без такового12. При

11 Согласно ст. 4 Закона № 131-ФЗ, речь идет об указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, а также иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

12 К сожалению, следует признать, что в рассматрива-

емой норме, по сравнению с аналогичными положения-

ми ст. 22 Закона о прокуратуре, законодатель необосно-

ванно сузил круг уполномоченных на формулирование

этом основные усилия будут сосредоточены на оценке эффективности деятельности соответствующих органов контроля (надзора). По сути, на подобную стратегию нацеливает п. 10 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»13, предписывающий в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля ставить вопрос об ответственности их руководителей.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Что касается органов государственного контроля (надзора), то, исходя из положений ч. 2.7 рассматриваемой статьи, они по факту выявленного нарушения вправе вносить предписание об устранении выявленного нарушения с установлением сроков для этого. В качестве инструмента, усиливающего значимость подобной меры, выступают нормы законодательства об административных правонарушениях и, прежде всего, ст. 19.5 КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ14. В то же время полагаем целесообразным рассмотрение вопроса о выделении наряду с должностными лицами в качестве самостоятельного субъекта административных правонарушений органов местного самоуправления.

Немаловажным в контексте характеристики предмета контрольно-надзорной деятельности, по нашему мнению, является вопрос о персо-нализации уполномоченных на ее осуществление органов. Как представляется, в ст. 77 Закона № 131-ФЗ следовало бы перечислить все государственные органы федерального уровня, на которые федеральными законами возложено проведение проверок в органах местного самоуправления. Этот перечень по мере развития законодательства мог бы корректироваться. Данное обстоятельство крайне важно с учетом имеющей место аналогии в решениях, принимаемых

требования о проведении проверки прокуроров. Этим правом наделены лишь Генеральный прокурор РФ и прокурор соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем следовало применить более обтекаемую формулировку, как это имеет место в п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, где упоминается просто «прокурор», который в контексте п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре трансформируется в прокурора - первого лица органа прокуратуры и его заместителя. Следует предположить, что по истечении непродолжительного периода рассматриваемая норма ч. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ будет надлежащим образом скорректирована.

13 СПС «КонсультантПлюс».

14 Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (с последними изменениями).

прокурором в соответствии со ст. 9 и 10 Закона № 294-ФЗ и ч. 2.3-2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ. Что касается соответствующих органов в субъектах РФ, то необходимость консолидации их списка в региональных законах следовало бы также специально оговорить.

Второй составляющей предмета прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности выступает законность муниципальных правовых актов. Применительно к деятельности прокуроров законодатель не счел необходимым в ст. 77 Закона № 131-ФЗ обозначить этот аспект, возможно решив, что в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре этот вопрос нашел закрепление. Действительно, в предмет прокурорского надзора входит соответствие законам правовых актов, издаваемых в том числе органами местного самоуправления и их должностными лицами. Вместе с тем необходимо обратить внимание как минимум на два нюанса. Во-первых, понятие «должностное лицо органа местного самоуправления», вытекающее из анализа нормы Закона о прокуратуре, по охвату субъектов уже, нежели «должностное лицо местного самоуправления», упоминаемое в ст. 77 Закона № 131-ФЗ. Во-вторых, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются составной частью понятия «муниципальные правовые акты», поскольку последнее включает в себя также устав муниципального образования и решения, принятые непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения15.

Указанные обстоятельства, в принципе, можно было бы не учитывать, но, во-первых, достаточно давно сложилась практика надзора прокуроров за соответствием законам уставов муниципальных образований, которой необходимо придать легитимный характер. Во-вторых, что намного существеннее, законодатель создал в новой редакции ч. 2 ст. 77 Закона № 131-ФЗ серьезного конкурента для прокуроров в вопросе оценки законности муниципальных правовых актов. Ведь на органы государственного контроля (надзора) с учетом их компетенции возложена ни много, ни мало проверка соответствия муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Здесь следует отметить, что в арсенале прокуроров субъектов РФ и их заместителей согласно ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»16

15 См.: ст. 43 Закона № 131-Ф3.

16 Собрание законодательства РФ. 1999. № 40. Ст. 5005

применительно к оценке законности правовых актов на предмет соответствия Конституции РФ существует право на опротестование несоответствующих высшему нормативному правовому акту государства правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов. Однако практика реализации прокурорами указанного правомочия не получила широкого распространения в силу ряда причин17. Согласно Закону о прокуратуре, прокуроры надзор за соответствием Конституции РФ иных, в том числе муниципальных правовых актов, не осуществляют. Таким образом, прокуроры в этой части предмета надзора поставлены законодателем ниже представителей контрольно-надзорных органов.

Единственным органом, сотрудники которого по определению должны иметь необходимую юридическую подготовку, является Министерство юстиции РФ. И неслучайно в этой связи на территориальные органы юстиции согласно ч. 6 ст. 44 Закона № 131-ФЗ и п. 1 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»18 возложена проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений Конституции РФ, федеральным законам (федеральные конституционные законы не называются), конституции (уставу) и законам субъекта РФ, по результатам которой, в случае выявления факта несоответствия перечисленным видам правовых актов, выносится мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Вопрос о том, каким образом будут проводить правовую оценку муниципальных правовых актов иные органы государственного контроля (надзора) и, самое главное, как реагировать в случае выявления несоответствия таких документов Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам, законодатель не счел возможным урегулировать.

Возможно, наиболее простым решением было бы исключить из ч. 2 ст. 77 Закона № 131-ФЗ упоминание о проверке органами контроля (надзора) законности муниципальных правовых актов с одновременным возложением этой зада-

(с последними изменениями).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

17 Подробнее об этом см.: Винокуров А.Ю. Надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Российская юстиция. 2012. № 10. С. 41-44.

18 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108 (с последними изменениями).

чи на органы прокуратуры в ч. 1 той же статьи и предоставлением прокурорам права полноценно (то есть не только в связи с выявлением факта несоответствия закону, но и любому другому вышестоящему в юридической иерархии документу) опротестовывать указанные правовые акты либо обращаться в суд (арбитражный суд) с заявлением о признании их недействительными или недействующими. Безусловно, право на оспаривание в судебном порядке муниципальных правовых актов можно прямо закрепить и за контрольно-надзорными органами, однако многолетний опыт работы прокуроров в этом направлении позволяет говорить о необходимости отнесения вопроса именно к исключительной компетенции последних.

Таким образом, проведенный анализ положений ст. 77 Закона № 131-ФЗ показал наличие проблем в разграничении компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора), а

Библиография:

также определенной законодательной неурегулированности, что не позволяет считать рассмотренные новеллы серьезным шагом вперед на пути оптимизации контрольно-надзорного процесса.

В рамках настоящей статьи нами не рассматривался вопрос о разграничении компетенции прокуроров территориальных и специализированных (региональных транспортных, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, прокуратур комплекса «Байконур» и ЗАТО «Межгорье»), на которые в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»19 в касающейся их части возложено осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, поскольку эта проблема требует отдельного изучения.

1. Винокуров А.Ю. Надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Российская юстиция. 2012. № 10. C. 41—44.

2. Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и статья 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправленияы в Российской Федерации» // Административное и муниципальное право. 2013. № 5.

3. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 14—21.

4. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы // Законность. 2013. № 7. C. 3-9.

References (transliteration):

1. Vinokurov A.Yu. Nadzor za sootvetstviem pravovykh aktov Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii: predmet i predely // Rossiiskaya yustitsiya. 2012. № 10. S. 41-44.

2. Vinokurov A.Yu. Predmet prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov i stat'ya 77 Federal'nogo zakona «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniyay v Rossiiskoi Federatsii» // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. № 5.

3. Vinokurov A.Yu. Prokurorskii nadzor za soblyudeniem Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii: predmet i predely // Zhurnal rossiiskogo prava. 2012. № 11. S. 14-21.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. Kapinus O.S. Prokurorskii nadzor za ispolneniem zakonov: sostoyanie i perspektivy // Zakonnost'. 2013. № 7. S. 3-9.

Материал поступил в редакцию 8января 2014 г.

19 СПС «КонсультантПлюс». Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8 (45) август

1631