CC BY
98СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Правовое регулирование осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления
Ханюкова О. Ю.
Ханюкова Ольга Юрьевна / Khanyukova Olga Yuryevna - магистрант, юридический факультет, Крымский юридический институт (филиал), Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Симферополь
Аннотация: в статье рассматривается роль прокуратуры в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства органами местного самоуправления Российской Федерации.
Abstract: in article the role of prosecutor's office in implementation of public prosecutor's supervision of performance of the legislation by local governments of the Russian Federation is considered.
Ключевые слова: прокурорский надзор, местное самоуправление, полномочия, цели, задачи.
Keywords: public prosecutor's supervision, local government, powers, purposes, tasks.
Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней, органов контроля составляет, прежде всего, Конституция РФ (ст. 72).
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ на основании п. 5 ст. 129 Конституции РФ определяются Законом о прокуратуре.
Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ наряду с прочим осуществляет: во-первых, надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Осуществление органами прокуратуры РФ надзора за исполнением законов регламентировано положениями гл. 1 разд. III «Прокурорский надзор» названного Закона, а надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина -положениями гл. 2 того же раздела.
Правовое регулирование деятельности прокурора за исполнением законов и законностью правовых актов органами местного самоуправления «полностью охватывается Законом о прокуратуре, как специальным правовым актом, регулирующим деятельность прокуратуры по надзору в указанной сфере. Поэтому не требуется указания в иных законах на осуществления прокуратурой надзора за их соблюдением. Вместе с тем некоторые федеральные законы содержат ссылки на осуществление прокуратурой надзора, за деятельностью, регулируемой этим правовым актом. Зачастую это предопределяется значимостью, основополагающим характером отношений, регулируемых таким законом, либо актуальностью определенных сфер правоотношений» [2, с. 87]. Так, ссылки на осуществление прокурорского надзора содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
69
Федерации», в ст. 77 которого закреплены нормы регулирующие порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностными лицами.
Следует «проанализировать эволюционный путь трансформации предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере с самого начала зарождения местного самоуправления в современной России. Так, согласно ст. 94 Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее - Закон о местном самоуправлении) Генеральный прокурор РСФСР и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за исполнением законодательства местными Советами, местной администрацией, их органами и должностными лицами. Данная норма имела незначительное расхождение с положениями п. 1 ст. 20 Закона о прокуратуре о том, что предметом надзора является исполнение законов местными Советами народных депутатов, местной администрацией... должностными лицами... По существу речь идет о том, что в Законе о местном самоуправлении закреплялось осуществление надзора за исполнением законодательства, а в Законе о прокуратуре -за исполнением законов. В определенных сферах понятие законодательство выходит за рамки характеристики этим термином совокупности исключительно законодательных актов, что уже говорит о создании предпосылок в начале 1990-х гг. для индивидуализации предмета прокурорского надзора за исполнением законов применительно к органам местного самоуправления и их должностным лицам.
На смену Закону о местном самоуправлении пришел Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу), согласно которому прокуратура РФ была призвана осуществлять надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. То есть предмет был расширен за счет наделения прокуроров полномочиями по проведению проверок исполнения требований уставов муниципальных образований. В свою очередь, принятый в том же (1995) году в новой редакции Закон о прокуратуре в п. 1 ст. 21 определил предмет надзора в рассматриваемой сфере как исполнение законов, действующих на территории РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами. То есть он сохранил объем, свойственный предыдущей редакции Закона о прокуратуре, лишь претерпев переформулирование поднадзорных объектов и субъектов с учетом произошедших изменений в законодательстве. В феврале 1999 г. п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в части предмета надзора был дополнен указанием на соблюдение Конституции Российской Федерации, что и продолжает иметь место в настоящее время. Вместе с тем ч. 1 ст. 77 Закона №131-ФЗ, вступившая в силу с 1 января 2009 г., наделила органы прокуратуры полномочиями по надзору за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов» [1, с. 5].
Законом от 21.12.2013 № 370-ФЗ в ст. 77 Закона № 131-ФЗ внесены изменения и дополнения, уточнившие положения данной статьи, раздвигавшей рамки предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере по сравнению с нормой п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, ограничивающей его соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов поднадзорными органами и лицами, включая муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления. Изменения устанавливают, по сути, новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
В прежней редакции ч. 1 ст. 77 шла речь об осуществлении надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного
70
самоуправления не только органами прокуратуры РФ, но и другими уполномоченными федеральным законом органами. Указание на такие «другие» органы исключено.
Положениями ч. 2-2.9 ст. 77 Закона № 131-ФЗ регламентировано осуществление контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ (для их обозначения в юридико -технических целях введено сокращенное обозначение «органы государственного контроля (надзора)»).
Цели и задачи прокурорского надзора по осуществлению надзора за исполнением законов органами местного самоуправления обусловлены общими установками и оптимально реализуются органами прокуратуры исключительно в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Так, работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в этой сфере построена на основе:
1) отраслевых приказов Генерального прокурора РФ:
- от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;
- от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»;
- от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;
- от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»;
- от 23 мая 2013 г. № 13-н «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления»;
- от 21 июня 2013 г. № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»;
- от 21.04.2014 № 222 «О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».
2) Указаний Генерального прокурора РФ, например, от 8 августа 2011 г. № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»).
Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
осуществляется также на основании указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ.
Учитывая, что деятельность по осуществлению надзора за исполнением законов органами местного самоуправления регулируется в настоящее время различными правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ и не имеет систематизированной правовой основы, необходимо принять специальный приказ Генерального прокурора РФ, регулирующий деятельность прокуроров в этой сфере правовых отношений.
Литература
1. Винокуров А. Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Административное и муниципальное право, 2013. № 5. С. 5.
2. Скачкова А. Е. Теоретико-правовые основы деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов / А. Е. Скачкова // Ленинградский юридический журнал, 2012. № 1. С. 85-96.
