CC BY
75
УДК 34 ББК 67
КОНСТРУКЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННО ГАРАНТИРОВАННЫХ СВОБОДНЫХ ВЫБОРОВ И УТВЕРЖДЕНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ НАЧАЛ В ПРАКТИКЕ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЧЕРВОНЮК,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; E-mail: [email protected]; МАКСИМ ЮРЬЕВИЧ ЗОТИН, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; E-mail:[email protected] Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право E-mail: v.chervonyuk@yandex .ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Резюмируется новый подход к пониманию избирательной системы — как институционализированной и социально обусловленной системы конституционных органов и учреждений, гарантирующей организацию и проведение свободных выборов в соответствии с природой избирательных прав; принципами избирательного права, установление их (выборов) результатов на основании действительного волеизъявления избирателей (воли народа). Утверждаемый подход позволяет: соотнести существующие модели (типы) избирательных систем с фундаментальными началами конституционализма; с этих позиций оценивать качество и конституционность избирательного законодательства, эффективность избирательной практики его применения, прогнозировать действенность и реализуемость избирательных прав граждан: внедрить в массовое конституционное правосознание отвечающую современным демократическим стандартам электоральную формулу, не сводимую к тем элементам, которые уже предложены политической и государствоведческой доктриной.
Ключевые слова: традиционный подход к пониманию избирательной системы, избирательная система как способ определения результатов голосования, как система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти, избирательная система как «продукт» публичной власти, связь избирательной системы с социальной структурой общества и его партийной системой, устройство избирательной системы, критерии выбора избирательных систем, обусловленность избирательной системы национальными, социо-культурными, иными цивилизационными характеристиками страны, «электоральная формула» как сущностно-содержательная характеристика избирательной системы, избирательная система как конституционная конструкция, типологическая особенность избирательной системы, процедура «праймериз» в зарубежных стран, первичные выборы в Российской Федерации, состав избирательной системы: избирательная инфраструктура, избирательное законодательство, избирательные органы, избирательная практика.
Annotation. The article presumes a new approach to the understanding of the electoral system as an institutionalized and socially determined system of constitutional bodies and institutions guaranteeing the organization and administration of free elections in accordance with the nature of electoral rights, the principles of electoral law, and the establishment of the results of these elections based on the actual expression of the will of the voters. The defined approach allows for the ability to: correlate the existing models (types) of electoral systems with fundamental constitutional principles, and evaluate, from this standpoint, the quality and constitutionality of electoral legislation, the efficiency of the electoral practice of its application, and forecast the efficacy and realizability of the electoral rights of citizens: introduce, into the constitutional conscience of the masses, an electoral formula corresponding to modern democratic standards that is no longer reduced to the elements proposed by political and constitutional doctrine.
Keywords: traditional approach to the understanding of a constitutional system, the electoral system as an instrument of determination of voting results, as a system of social relations tied to the elections of public authorities, the electoral system as a «product» of public authority, the relation of the electoral system to the structure of society and its party system, selection criteria of electoral systems, the structure of the electoral system, conditioning of the electoral system by the national, socio-cultural, and other civilizational traits of the country, the «electoral formula» as a substantial characteristic of the electoral system, the electoral system as a constitutional structure, the typological specificity of the electoral system, the «primaries» procedure in foreign countries, primary elections in the Russian Federation, the composition of the electoral system: electoral infrastructure, electoral legislation, electoral bodies, electoral practice.
В доктрине и практике конституционализма едва ли не аксиоматичным является положение о том, что уровень представительности парламента, легитимности органа (должностного лица), наделение полномочиями которого связано с выборами, находятся в прямой зависимости от избирательной системы. Избирательная система, таким образом, должна соответствовать самым взыскательным требованиям демократии.
Традиционный подход к пониманию избирательной системы. В политической и юридической литературе в понимание избирательной системы вкладывается одинаковый смысл: 1) в узком значении она интерпретируется как способ определения результатов голосования; 2) в широком — как система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти, а также предусмотренный законодательством порядок организации и проведения выборов и определения результатов голосования1. Если исходить из формально-юридических позиций, то избирательная система, в определенной мере являясь отражением широкого взгляда на проблему, представляется как установленный в законодательстве порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления2. В компетентной литературе, интерпретируя понятие избирательной системы в предельно широком значении, исследователи предлагают в рамках избирательной системы выделить ее структурные элементы: избирательную организацию (государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации общественные объединения) и избирательные отношения.
Смена парадигмы в оценке природы избирательных систем. Как показывает анализ проблемы, традиционное понимание избирательной системы основывается на двух посылках: либо на абсолютизации одного из признаков данного феномена (т.н. понимание избирательной системы в узком смысле), придавая ему прагматический смысл — использование в качестве критерия типологизации избирательных систем; либо рассматривает данное понятие чрезмерно абстрактно — как совокупности возникающих в связи с проведением выборов отношений (понимание избирательной системы в широком значении).
Несмотря на различие отмеченных позиций, есть то общее, что объединяет их: и в том, и в другом случае избирательная система рассматривается вне связи с реализацией избирательных прав граждан и феноменом свободных выборов — важнейшего конструкта конституционного строя. Избирательная система — это не бессодержательное понятие, она представляет собой реальный конституционный механизм функционирования свободных выборов и таким образом обеспечения народовластия и реализации избирательных прав граждан, делегации (передачи) народом власти представительным корпорациям и наделения полномочиями выборных должностных лиц. Именно при таком подходе к данному феномену избирательная си-
стема приобретает реальное конституционное звучание, и в этой связи становится возможным раскрыть ее действительный, или конституционный смысл.
Таким образом, для формирования принципиально иной парадигмы и соответствующей ей конституционной конструкции избирательной системы необходимо исходить, по меньшей мере, из следующих посылок.
Во-первых, являясь механизмом воспроизводства властных публично-правовых институтов, избирательная система органично связана с существующей системой власти, отражая взаимосвязь порядка (способа) проведения в стране на различных уровнях власти выборов и сложившейся социальной структуры общества, его партийной системы. Избирательная система тем самым является «продуктом» публично-правовой власти, ее инструментом. В то же время, формирование избирательной системы, ее применение в отдельно взятой стране в той или иной мере подчинено существующим международным избирательным стандартам. Существующий в стране политический (государственный) режим вынужден эти стандарты учитывать.
Во вторых, устройство избирательной системы характеризует все, что так или иначе связано с проведением выборов в отдельно взятой стране: способ назначения выборов, особенности формирования избирательной инфраструктуры (систему избирательных органов3, порядок их формирования, объем полномочий, связь с государственной властью и др.; способы «нарезания» избирательных округов и формирования избирательных участков; систему учета и регистрации избирателей), способы выдвижения кандидатов, партийных списков и их регистрации; порядок проведения предвыборной агитации, информирования избирателей, финансирования избирательной кампании, порядок голосования, дизайн избирательных бюллетеней; способы подсчета голосов, подведения итогов голосования и проводимых выборов; механизмы защиты избирательных прав граждан и разрешения избирательных споров и множество других аспектов реализации гражданами избирательных прав, особенности применяемых избирательных процедур и др.
В-третьих, избирательная система одновременно отражает национальные, социо-культурные, конфессиональные и иные цивилизационные характеристики страны отличается социальной обусловленностью и конституционно заданными ей целями:
В-четвертых, к выбору избирательных систем все современные демократические государства в принципе подходят с одинаковых методологических позиций, обычно ставя перед собой несколько целей: а) обеспечение представительного парламента; б) обеспечение доступности и значимости выборов; в) обеспечение условий для обеспечения гражданского мира и согласия, а равно примирения конфликтующих между собой социальных групп населения; г) содействие созданию стабильного и эффективного правительства; д) обеспечение подотчетности правительства и представителей гражданскому контролю и др.; е) поощрение
парламентской оппозиции.
В-пятых, как следует из компетентной литературы, основными факторами, оказывающими влияние на переход от одной избирательной системы к другой избирательной системе являются: а) обеспечение стабильности и эффективности деятельности парламента (как средство против досрочных выборов в условиях прохождения в парламент множества политических партий, в т.ч. мелких, и образовании на этой основе вынужденных коалиций для обеспечения устойчивой деятельности как парламента, так и правительства, особенно в случаях, когда парламент формирует его состав на основе парламентского большинства; б) обеспечение максимального учета политического (многопартийного) многообразия как одной из ведущих тенденций европейского электорального наследия; в) содействие формированию в рамках пропорциональных избирательных систем крупных и ответственных политических партий (на этой основе избирательная система призвана играть ведущую, определяющую роль в обеспечении развития многопартийности; г) создание условий для того, чтобы была определена партия парламентского большинства для формирования устойчивого правительства (в ряде стран для достижения указанной цели избирательные системы предусматривают предоставление партии при определенных условиях электорального бонуса (дополнительного количества депутатских мандатов) для формирования правительства (наиболее характерным примером является Италии); д) использование заградительного барьера (или квот) для прохождения в парламент определенного спектра и числа политических партий, при этом в ряде стран указ барьер понижался
Своего рода квинтэссенцией, сущностно-со-держательной характеристикой, концентрированно отображающей избирательную систему, ее идентифицирующим признаком является так называемая «электоральная формула». В свою очередь, выбор формулы, по которой формируется избирательная система,- «электоральная формула» — и ее эффективность зависит от формы и стабильности существующих институтов, в первую очередь — от стабильности системы правления и структуры партийной системы, а также во многом и от политической культуры элит и граждан. При этом ключевыми элементами «электоральной формулы» признаются: выбор пропорциональной плюральной (системы большинства) или мажоритарной системы или же соотношение между ними; уровень заградительного барьера; одномандатные или многомандатные избирательные округа.
Отмеченное позволяет сформулировать следующий вывод: при анализе природы, определении типа и вида избирательной системы недостаточно ограничиваться традиционными структурными образованиями в содержании избирательной системы, как это следует из господствующего взгляда на проблему; принципиально важно определить те характерные особенности, которые позволяют отграничить одну избирательную
систему от другой, как можно более точно отобразить ее соответствие (или, напротив, несоответствие) существующим международным избирательным стандартам в этой сфере. Сами по себе выделенные в структуре избирательной системы такие ее составляющие, как избирательная организация и избирательные отношения, не отражают сущностные характеристики данного феномена. Особое значение имеет не собственно содержательный набор избирательной организации — государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации общественные объединения, поскольку это так или иначе специфично для каждой страны, воспринявшей ту или иную модель избирательной системы. Важен сам по себе состав избирательной организации, характер ее легитимности, соответственно способы формирования избирательных органов, их статус, указывающих на возможность их идентификации с т.н. избирательной властью, степень включенности в нее различных ассоциаций избирателей и др. Избирательные правоотношения — это не некая данность. Они являются результатом устоявшихся форм поведения участников избирательного процесса, их культуры, особенностей используемого ими инструментария. Соответственно избирательные системы отличаются особым, присущих только определенным им моделям, типом избирательного поведения и избирательной культуры, используемым набором избирательных технологий и пр.4
С рассматриваемых позиций избирательная система интерпретируется как многосоставное и многоуровневое политико-правовое образование (конституционная конструкция), характеризующее особую организацию и характер проведения выборов в той или иной стране5. Избирательные системы включают и избирательную организацию и избирательные отношения, но далеко к ним не сводимы. Это конструкция, которая охватывает своим содержанием избирательное законодательство, устойчиво проявляющую себя избирательную (конституционную) практику. При этом для характеристики избирательной системы характерно не само по себе законодательство о выборах, но его особенности, включая и особенности так называемого «партийного» права. Имеется в виду юридическая сила актов о выборах, наличие кодифицированных актов в данной сфере (избирательных кодексов), технико-юридическая особенность строения норм законов о выборах и, соответственно, прямой или ссылочный способ их действия, соответствие принципу правовой определенности; стабильность или неоправданный динамизм избирательного законодательства и др., что находится в непосредственной связи с реализацией избирательных прав граждан.
Избирательную систему отдельно взятой страны, прежде всего, отличают фундаментальные, или базовые принципы организации и проведения выборов, существующие во внутригосударственном праве ограничения активного и пассивного избирательного права.
Оценка национальным законодателем характера таких ограничений может и не совпадать с позицией в международном, в частности, в европейском праве.
Далее. Специфика (типологическая особенность) избирательной системы заключена и в особенностях формирования избирательной инфраструктуры, предполагающей специфику формирования избирательных округов, применяемые технологии их «нарезки» и их соотносимость с принципом равного избирательного права; особенности составления списков избирателей в контексте принципа всеобщности избирательного права; применяемая национальным законодательством страны методология формирования и наделения статусом избирательных органов в ее соотнесении с конституционным принципом народовластия (народного суверенитета).
Несомненно, сущностной особенностью избирательной системы является совокупность сложившихся в конституционной практике страны специфических характеристик, черт применения избирательной процедуры или осуществления избирательного процесса (собственно порядка проведения выборов). Таким образом, в данном случае речь идет не о собственно компонентном составе избирательного процесса (что применительно к существующим международными избирательным стандартам более или менее сходно для абсолютного большинства стран), а главным образом об особенностях избирательного процесса в его технолого-юридическом контексте. В данном случае для исследователя представляют интерес те компоненты избирательного процесса, которые являются своего рода его идентифицирующими характеристиками. Обобщенно к таковым следует отнести:
(1) установленные национальными законодательством способы выдвижения кандидатов, списков кандидатов, способы их регистрации (денежная форма выражения избирательного залога, количество подписей избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов, определенные законом основания отказа в регистрации и юридические средства носителя пассивного избирательного права преодолеть такой отказ и др.); наличие или отсутствие у граждан (избирателей) права непосредственно, вне институциональных форм выдвигать кандидатов, списки кандидатов;
(2) наличие или отсутствие у избирателей права влиять на состав партийных списков на этапе их формирования (к примеру, через процедуру «праймериз» в ряде зарубежных стран и первичные выборы в Российской Федерации), а равно во время процедуры голосования (в частности, через механизмы панаширования, применение преференциальных списков и др.);
(3) наличие или отсутствие законодательно признанных способов консолидации избирательных объединений (интересов) или, иными словами, возможности создания избирательных блоков, как это, в частности, ранее предусматривало избирательное законодательство;
(4) устанавливаемые законодательством посред-
ством так называемых процентных оговорок («заградительного барьера») способы консолидации избирательных объединений, а равно механизмы, ограничивающие доступ в парламент миноритарных политических партий;
(5) предусмотренный законодательством порог явки избирателей, являющийся в значительной мере показателем легитимности выборов6;
(6) существующие в стране способы государственной поддержки политических партий во время избирательных кампаний; законодательно признанные способы голосования. Это и целый ряд других особенностей проводимых в стране выборов или, иными словами, обеспечения механизма реализация избирательных прав граждан, включая особенности существующей в стране т.н. избирательной юстиции7.
Несомненно, одной из значимых характеристики избирательной системы является законодательно признанный способ распределения т.н. вакантных депутатских мандатов. В последнее время данная проблема стала чрезвычайно актуальной, в том числе для Российской Федерации. Многократно возникающие в этой связи избирательные споры разрешались в том числе с участием Конституционного Суда РФ.
Понятно, что важно не только само по себе разрешение такого рода споров, но разрешение их в контексте соотнесения с представительным характером законодательного органа власти8. Подобная практика может быть применима и в Российской Федерации, причем как на региональном, так и на федеральном уровне, учитывая то обстоятельство, что депутаты Го-сударственой Думы Федерального Собрания РФ седьмого созыва будут избираться по смешанной избирательной системе.
При этом, безусловно, титульной особенностью избирательной системы является способ определения результатов голосования, отражающий, пусть и в завершающий, но вместе с тем принципиально важный этап выборов, тип и вид избирательной системы. Понятно также, что способ определения результатов голосования оказывается зависимым от типа и вида избирательной системы и даже от особенностей сложившейся в стране партийной системы.
Изложенное позволяет предложить следующее определение избирательной системы: это институционализированная и социально обусловленная система конституционных органов и учреждений, гарантирующая организацию и проведение свободных выборов, в соответствии с природой избирательных прав, принципами избирательного права, установление их (выборов) результатов на основании действительного волеизъявления избирателей (воли народа).
Таким образом, избирательная система в ее истинном понимании не сводится, пусть и весьма значимому, но все же лишь к одному из своих элементов (способу подсчета голосов избирателей); точно так же избирательная система не представляется бессодержательной абстракцией — совокупностью формирую-
щихся в связи с проведением выборов отношений, хотя и предполагает наличие таких отношений. По своему конституционному содержанию избирательная система многоуровневая и включает: (1) избирательную инфраструктуру, (2) избирательное законодательство (разноуровневое материальное и процессуальное), (3) органы его применяющие, (4) избирательную практику — избирательные действия (действия, поведение, реализующее нормы избирательного законодательства), складывающиеся на их основе избирательные правоотношения, практику разрешения избирательных споров в административно-правовом и судебном порядке.
В сущностном значении утверждаемый подход к пониманию избирательной системы позволяет соотнести ее типы (в их рамках — виды) с фундаментальными началами конституционализма, квалифицируя их как демократические или недемократические, обеспечивающие возможность реализации принципа народного суверенитета или препятствующие достижению этой конституционной цели. На этом же основании становится возможным оценивать качество избирательного законодательство, его конституционность, эффективность избирательной практики его применения, прогнозировать реализуемость (нереализуемость) избирательных прав граждан, в конечном счете, устойчивость и прогрессивный характер всей конституционной системы.
Принципиально важным является и мировоззренческое значение утверждаемого подхода: позволяет внедрить в массовое конституционное правосознание отвечающей современным демократическим стандартам электоральную формулу, не сводимую к тем элементам, которые уже предложены в политической и государствоведческой доктрине.
1 Так, по мнению Ю.А. Веденеева, под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации (см.: Веденеев Ю. А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления // Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 2008. № 2 (28). С. 39-49).
2 При этом, как отмечается в специальной литературе, ре-
ально существующий порядок может быть: а) полностью тождественен закрепленному в нормах избирательного права; б) несколько уже дозволенного нормами конституционного права; в) включающим то, что не отражено в нормах права (обычное право, иные социальные регуляторы)Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. / С.А. Авакьян.- 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма : ИНФРА-М, 2015. С. 176.
3 Так, если в большинстве основных законов современных государств содержится скупое упоминание о системе таких органов, то в Конституции Федеративной Демократической Республики Непал от 15 января 2007 г. этому посвящена специальная часть - Часть 14 «Избирательная комиссия» (см.: Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2 : Средняя Азия и Индостан / под ред. Т.Я. Хабриевой.- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 20010.- 1024 с. С. 584-585).
4 См.: Червонюк В. И. Конституционное право России : Общая и Особенная части : Учебник для магистрантов.- 2-е изд., пересм., перераб. и доп. / В.И. Червонюк [Текст; Электронная версия].- М. : ИРЭ 2015.- Червонюк В.И. Указ. раб. С. 450.
5 См. Червонюк В.И. Указ. раб. С. 453.
6 Так, в Российской Федерации, равно как во многих других странах, защита избирательных прав возможна посредством административно-правового обжалования нарушения, так и путем обращения в суды общей юрисдикции соответственно уровню проводимых выборов. В ряде стран, в частности, в странах Центральной, Южной Америки созданы специальные суды, именуемые электоральными (см.: Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. д. ю. н., проф. Т. Я. Хабриевой. - Т. 3: Южная Америка. - М.: Инсти-тут законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. С. 111, 246, 248, 621-623, 766).
7 См.: Михалева Г.М. Российские партии в контексте трансформации.- М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009.- С. 53.
8 Представляет в этой связи интерес изучение сложившихся в различных странах моделей (схем) распределения вакантных мандатов. Так, в Японии вакантные мандаты в Палате представителей (нижняя палата японского парламента) применительно к избираемым депутатам по пропорциональной избирательной системе распределяются следующим образом: ставшие вакантными мандаты замещаются по принципу очередности размещения депутатов в списке кандидатов политической партии вне зависимости от числа голосов избирателей, полученных при проведении голосования в соответствующих 11 многомандатных избирательных округах. В то же время при замещении вакантных мандатов при проведении голосования за кандидатов, которые баллотировались в рамках т.н. матрешечных избирательных округах (300 одномандатных округах), число действительных голосов избирателей, поданных за кандидата, должно быть не менее 1/10 всех действительных голосов избирателей (Современное зарубежное избирательное право: коллект. монография / под ред. А.Г. Орлова, Е.А. Крамянской / Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, каф. конст. права.- М. : МГИМО-Университет, 2013.- С. 583).
