CC BY
566
Государственное управление
Избирательные системы на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации
Е.Н. Иванова
В статье проводится анализ изменений избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. С использованием смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы проводились выборы депутатов Государственной Думы 1-4-го созывов (1993, 1995, 1999, 2003 гг.). В 2007 и 2011 гг. нижняя палата российского парламента (5-й и 6-й созывы) комплектовалась уже исключительно по пропорциональной системе. В статье раскрываются достоинства и недостатки избирательных систем и цели реформирования российской избирательной системы, эффекты применения смешанной избирательной системы на выборах в сентябре 2016 года.
Ключевые слова: избирательная система, смешанная избирательная система, пропорциональная избирательная система, мажоритарная избирательная система, выборы, парламент, Государственная Дума, депутаты.
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2017. № 2 (27). С. 9-16.
Парламент в любом демократическом государстве позиционируется как высший, а порой и единственный представительный законодательный орган страны1. Именно парламенту принадлежит право заслушивать отчеты правительства, в том числе по внешнеполитической деятельности; давать согласие на использование вооруженных сил России за пределами нашей страны (как это было в связи с ситуациями на Украине и в Сирии); ратифицировать международные договоры и выходить из соглашений и т.п.
Поэтому избирателей должно волновать, как формируется парламент, которому мы вверяем такие судьбоносные дела. В любом го-
1 В Великобритании только парламент принимает решения, имеющие силу закона. В России Федеральное Собрание ограничено в полномочиях компетенцией субъектов Российской Федерации и Указами Президента России, имеющими силу закона.
Иванова Елена Николаевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Международного института экономики и права. Адрес для корреспонденции: [email protected].
сударстве вопрос о применении той или иной избирательной системы является принципиальным. Остановимся на выборах депутатов Государственной Думы РФ (ГД РФ).
Основные проблемы для обсуждения связаны с последними выборами депутатов ГД РФ в сентябре 2016 г. Каковы цели реформирования российской избирательной системы, ожидаемые эффекты применения смешанной избирательной системы?
Идея о целесообразности возвращения к выборам депутатов по одномандатным округам, прозвучавшая в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12.12.2012, стала поводом для очередного этапа поиска эффективной модели избирательной системы России и оценки ее жизнеспособности.
Впервые порядок выборов в нижнюю палату парламента был определен Указом Президента РФ от 01.10.1993 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период». Указ Президента РФ вводил мажоритарно-пропорциональную избирательную систему при выборах 450 депутатов ГД РФ.
В Российской Федерации с использованием смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы проводились выборы депутатов гД РФ 1-4-го созывов (1993, 1995, 1999 и 2003 гг.). Половина депутатов - 225 человек избирались по мажоритарной, другая половина - по пропорциональной системе.
Говоря о достоинствах и недостатках смешанной избирательной системы, в первую очередь выявляют и анализируют достоинства и недостатки отдельно пропорциональной и мажоритарной составляющих смешанной системы. В результате выявленные положительные стороны указанных электоральных формул нейтрализуют их отрицательные стороны. Однако нельзя говорить о простом механическом объединении достоинств и недостатков двух систем, т.к. сочетание положительных и отрицательных сторон указанных избирательных систем в совокупности дает новый результат.
Так, основным достоинством смешанной избирательной системы является то, что данная электоральная формула одновременно способна обеспечить пропорциональное партийное представительство и представительство территорий. Соответственно, избиратель имеет возможность проголосовать как за партийный список, выбирая конкретную политическую программу, так и за конкретного кандидата, выдвинутого на определенной территории. Тем самым, с одной стороны, обе-
спечивается представление политических интересов, предпочтений в обществе, стимулируется процесс развития многопартийности. С другой стороны, сохраняется связь избирателя с избранными депутатами: каждый избиратель в пределах определенного избирательного округа имеет своего представителя в парламенте, избранный депутат в пределах определенной территории проводит работу и отчитывается перед своими избирателями. Несомненным преимуществом такой избирательной системы является обеспечение реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами, имеющими возможность самостоятельно выдвигать кандидатуры в порядке самовыдвижения. Использование пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы в целях обеспечения функционирования сформированного парламента позволяет создавать в нем фракции, т.е. объединения депутатов, избранных в составе определенных партийных списков. Однако возникают сложности с теми депутатами, которые были избраны по мажоритарной системе в рамках смешанной системы. Большинству таких депутатов впоследствии приходится или присоединяться к какой-либо партийной фракции, или вступать в саму партию, т.к. их самостоятельная деятельность в парламенте крайне затруднительна. Создание такими депутатами самостоятельных депутатских объединений, помимо фракций, приводит к появлению в парламенте множества мелких фракций. В результате, представительные органы, сформированные на такой основе, таят в себе возможность превратиться в так называемые «лоскутные парламенты», что негативно скажется на их работе.
При смешанной избирательной системе не удается устранить такой недостаток мажоритарной ее составляющей, как потеря голосов и искажение воли избирателей, и не исключены такие ситуации, когда «меньшинство побеждает большинство»: кандидат, набравший больше голосов по отношению к другим кандидатам, в совокупности не получил поддержки большинства избирателей. Этот недостаток можно устранить, используя в рамках смешанной системы мажоритарную систему абсолютного большинства. Но здесь возникают свои проблемы: велика вероятность проведения повторного голосования, и, соответственно, увеличиваются время и расходы на проведение избирательного процесса.
Сложности возникают и в процессе применения института отзыва депутатов. Избрание депутата по мажоритарной системе означает его ответственность перед избирателями в пределах конкретной территории, а соответственно, и возможность применения процедуры его отзыва. В то же время при пропорциональной системе институт отзыва не применяется, т.к. избиратели голосуют в целом за партию, полити-
ческую программу. При смешанной системе применение отзыва депутатов также невозможно, иначе будет нарушен принцип равенства прав избранных депутатов, независимо от способа их избрания.
В настоящее время смешанная избирательная система применяется на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В первой «качество» представительства достигается тем, что побеждают наиболее авторитетные для каждой территории кандидаты, во второй - партийные платформы, привлекательные для значительной части населения страны [1].
Таким образом, смешанные избирательные системы возникли как результат стремления снизить негативный эффект недостатков той или иной избирательной системы. Однако и сама смешанная избирательная система не лишена недостатков, но это лишь подтверждает тот факт, что идеальной избирательной системы в мире не существует [2].
Однако выбор «отцов конституции» (парламентское избирательное законодательство разрабатывалось параллельно с проектом нового основного закона) не был случайным.
К смешанной системе они пришли по двум причинам [3]:
1. Главным фактором было стремление задать через избирательную систему стимулы для становления партийной системы. В то время эта задача представлялась не абстрактным «благим пожеланием», а насущной потребностью не допустить в новом парламенте повторения катастрофической раздробленности и неуправляемости Верховного Совета РФ, которая привела страну к острейшему политическому кризису октября 1993 г.
2. Поскольку избирательное законодательство вводилось президентским «указным правом», смешанной системе было отдано предпочтение и потому, что Президент надеялся на существенный электоральный успех реформаторских избирательных объединений. Фактически за полгода до выборов декабря 1993 г. «коалиция Ельцина» одержала убедительную победу на всероссийском референдуме, а потому надеялась на повторение успешного результата и на выборах в ГД РФ.
Применение пропорциональной избирательной системы позволило сделать первые шаги на пути достижения относительного соответствия между количеством голосов, набранных той или иной партией, и количеством депутатских мандатов, полученных ею в ГД РФ.
Эффекты мажоритарной и пропорциональной систем могут накладываться друг на друга в условиях смешанной избирательной системы, подобно той, какая существовала в нашей стране в этот период (1993-
2003 гг.). Так, например, на выборах в ГД РФ в 1995 г. по общефедеральным спискам участвовали 43 партии и избирательных объединения. Однако результаты привели к потере почти половины голосов избирателей, отданных за партии, не прошедшие в Думу. Только 4 партии из 43 участников предвыборной гонки смогли преодолеть 5% барьер, получив в сумме 50,5% голосов избирателей. Пропорциональная система дала четырем победителям почти вдвое больше мест в Думе, чем за них было отдано голосов на выборах. Малые партии, не преодолевшие заградительный барьер, не получили ничего, а поданные за них голоса пропали. Шесть избирательных объединений и блоков получили от 4,6 до 3,8%. Если бы они были допущены к распределению мандатов, суммарная степень представительности возросла бы до 75,6% [4].
В выборах 1999 г. приняли участие 26 партий и избирательных объединений. За 6 партий, получивших места в Думе по партийным спискам, проголосовало 81,4% избирателей. Большая часть избранных депутатов-одномандатников не являлись партийными в строгом смысле слова. Около 48,6% из них были выдвинуты инициативными группами избирателей, т.е. их можно назвать независимыми, еще 43,7% депутатских мест, распределяемых по мажоритарной части системы, получили кандидаты от партий, преодолевших 5% барьер по федеральным спискам. Таким образом, малым партиям по одномандатным округам досталось всего 4,1% мест [5].
Выборы 2003 г. стали последними проведенными по смешанной системе. Они кардинально отличаются от всех предыдущих и по условиям проведения, и по тем результатам, которые были получены. В них приняли участие 23 партии и избирательных объединения, но преодолеть 5% барьер смогли только три партии («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР) и блок «Родина», созданный непосредственно перед выборами.
Около четверти голосов избирателей пропали, поскольку были отданы за партии, не сумевшие преодолеть необходимый 5% заградительный барьер. По оценкам Б.И.Макаренко, благодаря перераспределению от непреодолевших барьер партий, победители получили дополнительно 68 мандатов (если бы выборы проходили только по пропорциональной системе, то эта цифра составила бы 135) [3].
Выборы продемонстрировали рост влияния политических партий и партийной идентичности в электоральном процессе. Партии стали основными субъектами избирательного процесса. Период, когда им приходилось конкурировать за голоса избирателей с общественно-политическими движениями и блоками, ушел в прошлое. И уже следующие выборы в ГД РФ в 2007 г. окончательно закрепили эту тенденцию.
Так, в 2007 и 2011 гг. ГД РФ (5-й и 6-й созывы) комплектовалась уже исключительно по пропорциональной избирательной системе. Тенденция перехода к пропорциональной избирательной системе наметилась заблаговременно.
В 2007 г. прошли первые выборы, на которых барьер для партий, проходящих в ГД РФ по партийным спискам, был повышен с 5 до 7%2. Кроме того, законодательно были убраны нижний порог явки и возможность голосовать против всех, отменена мажоритарная система голосования, членам одной партии запрещено проходить по спискам другой, а партиям запрещено объединяться в выборные блоки.
В выборах 2007 г. приняли участие всего 11 партий. За 4 партии, получившие места в ГД РФ, проголосовало 91,75% избирателей. Это свидетельствует о том, что большинство избирателей при изменении условий выборов сохранили свои предпочтения, отдавая свои голоса партиям, имеющим реальные шансы преодолеть электоральный порог. Во многом именно поэтому партия «Единая Россия» одержала уверенную победу на выборах.
На парламентских выборах 2011 г., на которых партия получила меньший процент голосов избирателей и номинально утратила абсолютные лидерские позиции, она оказалась тем не менее первой среди остальных участников избирательной гонки. Отсутствие ресурса одномандатных округов при этом негативно сказалось на численном составе фракции. В случае необходимости принятия решений, требующих конституционного большинства, правящая партия вынуждена прибегать к коалиции с другими политическими силами, представленными в нижней палате парламента [6].
Пропорциональная система сложна, и ее применение предполагает относительно высокий уровень политической грамотности населения, которое должно уметь отличать партии политического спектра, притом что их различия зачастую трудно уловимы. Зачастую при пропорциональной избирательной системе избиратель отдает свой голос не за партию, а за ее лидера, который вслед за собой продвигает целый список малоизвестных народу избранников.
Неуместность использования одной только - пропорциональной избирательной системы обусловлена молодостью российского парла-
2 В большинстве зарубежных государств величина барьера обычно невысока: от 0,67% в Нидерландах до 10% в Турции. За рубежом для коалиции из нескольких партий заградительный барьер повышается, например, в Польше - 8%, в Чехии -15%. Одновременно заградительный барьер отсутствует в Португалии, США, Великобритании, Канаде, Франции, Швеции и ряде других стран.
ментаризма, молодостью партий, присутствующих на политической арене страны.
Тезис о целесообразности возвращения к выборам депутатов по одномандатным округам, прозвучавший в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12.12.2012, стал поводом для очередного этапа поиска эффективной модели избирательной системы России и оценки ее жизнеспособности.
Следует отметить, что в ряде стран существует смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Смешанные системы используются с целью соединить выгоды от различных систем и избежать или существенно смягчить их недостатки. Например, в Германии смешанная система применяется при выборах Бундестага. Половина его депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию страны, по мажоритарной системе относительного большинства. Другая половина депутатов избирается по германским землям (субъектам федерации), представляющим собой многомандатные избирательные округа, на основе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, по системе пропорционального представительства с 5% заградительным пунктом. Похожие системы действуют в Болгарии, Грузии, Литве, Италии. Установление той или иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе. Те или иные способы определения итогов выборов часто оказываются более выгодными отдельным партиям, и они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов.
Выборы в сентябре 2016 г. в ГД РФ состоялись на основе нового Федерального закона от 22.02.2014 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями), который закрепил смешанную избирательную систему.
Итак, порядок выборов депутатов ГД РФ претерпевал изменения, несмотря на относительно небольшое время становления российской государственности.
Представляется, что должно пройти определенное время, чтобы избиратели смогли адаптироваться к новым правилам избирательной системы и выработать новые рациональные стратегии своего поведения. Сегодня большинство избирателей, по мнению экспертов, недостаточно ясно представляют основные тенденции социально-экономического и политического развития российского общества и его политической системы. Делая свой выбор, они зачастую опираются на мнения действующих
политиков и лидеров общественного мнения, большинство из которых всего лишь стремятся сохранить свои позиции во властных структурах.
Литература
1. Макаренко Б.И. Хроника выборов. Политком.ру. 18.05.2004. http://www.politcom.ru (дата обращения 07.12.2016).
2. Китновская О.В. Смешанная избирательная система: понятие, достоинства и недостатки // Актуальные вопросы юридических наук: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, ноябрь 2012 г.). Челябинск, 2012. С. 19-21.
3. Макаренко Б.И. Российская избирательная система в контексте эволюции политического режима. http://www.apn-nn.ru/diskurs_s/799. html (дата обращения: 07.12.2016).
4. Иванченко А.В., Любарев А.В. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2007. С. 100.
5. Анохина Н.В., Мелешкина Е.Ю. Эволюция структуры партийного спектра России накануне парламентских выборов 2007 г. // Полис. Политические исследования. 2008. № 2. С. 105-121.
6. Ежов Д. Избирательная система современной России: проблема поиска эффективной модели // Журнал о выборах. 2013. № 2.
Electoral systems at State Duma elections of Federal Assembly of Russia
Ivanova Elena Nikolaevna - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Department of criminal law disciplines, International Institute of Economics and Law Address for correspondence: [email protected]
In this article the analysis of changes of the electoral system is conducted on elections of deputies of State Thought of Federal Collection of Russian Federation. With the use of the mixed majority-proportional electoral system elections deputies of State Thought first, second, third and fourth convocations (1993, 1995, 1999, 2003). In 2007 and 2011 years the lower chamber of Russian parliament (fifth and sixth convocations) was completed already exceptionally on the proportional system. In the article dignities and lacks of the electoral systems and aim of reformation of the Russian electoral system, expected effects of application of the mixed electoral system, open up on the last elections of September, 2016.
Keywords: electoral system, mixed electoral system, proportional electoral system, the majoritarian electoral system, elections, parliament, the State Duma deputies
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2017. N 2 (27). P. 9-16.
