CC BY
43
Во-вторых, для улучшения содействия трудоустройству инвалидов считаем необходимым:
- выделение в рамках государственной целевой программы бюджетных средств на создание специализированных рабочих мест для инвалидов на предприятиях различной формы собственности;
- распространение действия федерального законодательства на предприятия всех форм собственности, в частности, на права МСЭ на дачу рекомендаций по оборудованию рабочих мест и созданию необходимых условий труда для инвалидов.
В-третьих, требуют правового решения вопросы экономической заинтересованности работодателей и социальной защиты при приёме на работу не только инвалидов, но и других социально незащищенных категорий граждан.
В-четвертых, в целях повышения эффективности трудоустройства лиц, освобождающихся из мест лишения свободы, необходимо решить вопросы обеспечения их превентивной профессиональной ориентации на рынок труда с обязательным участием служб занятости.
В-пятых, в условиях нарастания социального иждивенчества населения необходимо в ближайшие время разработать и принять федеральную государственную программу воспитания мотивации к труду у подрастающего поколения.
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ
Н.М. Рязанов
КОНСТРУКТИВНЫЕ И ДЕСТРУКТИВНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ В ПРОЦЕССЕ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ
Вынесенная в заголовок научная проблема, как мне представляется, имеет комплексный и междисциплинарный характер. Более того, изучение проблематики политических технологий как «технологий реализации власти» [1, с. 124] способно дать взвешенный ответ на вопрос о качестве влияния регулятивных действий государственных и муниципальных органов власти на глубину, скорость и эффективность реформ во всех сферах жизни. Очевидно, что политическими технологиями не исчерпывается динамика становления российских региональных систем, поскольку существуют наряду с ними социальные, экономические, правовые, организационные технологии в рамках социальной, промышленной и культурной политики региональной власти. Термин «политическая технология» обозначает здесь, что в деятельности политических институтов регионального сообщества четко проявляется «система жестко скоординированных элементов: цели - процедуры (правила) - технические средства - операции (действия) - мотивы (стимулы)» [2, с. 376]. Поэтому мы определяем конструктивные или деструктивные технологии политического влияния как систему мер воздействия институтов власти на социум.
Укорененная в России большевистская идея о праве и способности «каждой кухарки управлять государством» инициировала в конце 1980-х гг. в условиях мо-
34
дернизации тяжелейший кризис власти и управления [3, с. 9]. Однако лишь в конце 1990-х стало понятно, к чему, собственно, привело страну отрицание концепции элит и закономерностей их циркуляции в условиях представительной демократии, разработанной западной научной мыслью для объяснения нормального хода развития индустриального и постиндустриального общества.
Развитие российских федеративных отношений всегда влечет за собою определенный «каталог» региональных проблем управления, но почва их возникновения лежит ныне в сфере межбюджетных отношений территорий и Федерации и перемещается, на наш взгляд, с политико-правовой плоскости, когда региональные элиты формировались и боролись с Центром, например, за «право наций на самоопределение» и государственный суверенитет, в финансовую и хозяйственно-экономическую сферу.
Все субъекты Федерации неразрывно связаны с конкретными территориями, поэтому являются региональными системами, в которых реализован потенциал и ресурсы всего российского государства. Так называемая «регионализация России» уже давно стала фактом экономической, политико-правовой и социально-психологической реальности [4], но в ее условиях реформы публичных и частноправовых отношений совсем непохожи на плавную эволюцию институтов, организаций, способа поведения и мысли, хотя российский социум в последнее время обретает желаемую устойчивость и стабильность, системные изменения которого будут предсказуемы.
Современное государственное устройство Российской Федерации, как известно, включает три уровня власти: федеральный, региональный (субъекты Федерации как государственные образования) и местный (система местного самоуправления). Вертикаль государственной власти строится на конституционно-договорных основах разграничения предметов ведения и разделения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.
Существование наряду с Конституцией норм договорного права, которые сложились в момент формирования федеративных отношений, т.е. во время подписания Федеративного Договора и до принятия Конституции 1993 г., является одной из сложнейших проблем во взаимодействии Центра и регионов. К тому же среди новых «болезней роста» российского федерализма следует отметить неустранимую пока и грозную опасность «старых» проблем, которые проявляются в симптомах политической дезинтеграции, сепаратизма и правовой асимметрии субъектов Федерации. Вместе с этим, совершенствование механизма отношений Центра и регионов делает актуальными такие аспекты реального федерализма, как унификация применяемых в регионах систем местного самоуправления; рационализация межбюджетных отношений по всей вертикали и горизонтали власти; кадровые проблемы функционирования государственной и муниципальной службы; отношения власти и предприятий региона; отношения власти субъекта Федерации и федерального центра. Решение вышеназванных проблем одинаково существенно для теории и практики государственного и муниципального регулирования территорий.
Отношения Центра и регионов определяются общедемократическими прин-
35
ципами федерализма, децентрализацией и деконцентрацией власти, но содержание и механизм их реализации нуждается в тщательной региональной диагностике, осуществляемой на постоянной основе. Последними Указами Президента о создании семи федеральных округов актуализируется новый вариант политического решения этой проблемы, но одновременно с этим не снимается необходимость разрешения сложнейших вопросов экономической, социальной и культурной интеграции регионов, обеспечения их стабильного и устойчивого развития. Развитие федеративных отношений в России с 2000 г. было «осложнено» известным Указом Президента от 13 мая 2000 г № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», содержащим в том числе перечень и состав федеральных округов. По мнению большинства экспертов, Указ не влечет изменений в федеративном устройстве России, так как издан Президентом РФ в рамках своей компетенции и в целях реализации конституционных полномочий.
В то же время создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с более высоким статусом по сравнению с полномочными представителями Президента в регионах РФ может рассматриваться как переход от двухзвенной (Центр - регион) к трехзвенной (Центр - округ - регион) структуре управления в системе исполнительной власти [5].
Одним из объяснений подхода президентской власти к определению границ федеральных округов может быть стремление исключить возможные сепаратистские тенденции во внутрифедеративных отношениях, которые возникают как неизбежный политический результат межрегиональной интеграции в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ - «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Большая Волга» и т.д. Если же говорить о специфических политических формах противостояния субъектов Федерации федеральному центру, то, например, на Урале таковым, по мнению ведущих российских политологов, будет Уральский парламентский центр (УПЦ) [6]. Общее собрание членов УПЦ объединяет руководителей законодательных органов субъектов РФ Ураль -ского региона с целью «повышения эффективности взаимодействия с федеральными органами». Еще в 1999 г. в Уфе прошла встреча представителей УПЦ Башкортостана, Свердловской, Челябинской, Оренбургской, Курганской, Тюменской и Пермской областей. По наблюдениям участников, «фактически речь идет о создании локальной надрегиональной межпарламентской структуры - консультативного межрегионального парламента» [6, с. 42].
С другой стороны, нельзя не учитывать и того, что весьма сложно разрушить стремление субъектов РФ к объединению, к межрегиональной интеграции в административном порядке. Если же иметь в виду проведение в обозримой перспективе коренной реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации, то здесь отметим следующее.
Специфика переходного периода в России порождена ответом российского общества на вызовы глобальной модернизации. Своеобразие этого ответа надо искать в коллизиях как при подготовке текста Конституции Российской Федерации, так и при проведении референдума в регионах 12 декабря 1993 г. В то время Чечня
36
и Татарстан вообще отказались от участия в референдуме, а в 24 других субъектах Федерации проголосовали против Конституции, благодаря которой Россия сейчас является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Компромисс между либеральной и посткоммунистической политическими элитами в начале 1990-х гг. позволил-таки начать осуществление демократических преобразований страны и подготовить компромиссную Конституцию. В частности, некоторые статьи, которые касаются статуса субъектов федерации в составе Российской Федерации, допускают толкование сути федеративных отношений как конфедеративных.
В Конституции РФ говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти разных уровней (ст. 5), то в то же время в ряде статей (например, 66, 71, 72) указывается на возможность отношений между субъектами Федерации и Российской Федерацией как самостоятельными субъектами права. Так, например, политико-правовые возможности конфедеративных отношений были реализованы при заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками Татарстан, Кабардино-Балкария и Башкортостан, но в большинстве случаев в уже подписанных договорах сторонами выступают органы государственной власти [7, с. 50].
По существу, с марта 1992 г., с момента вступления в силу федеративного договора между субъектами Федерации и Российской Федерацией о разграничении полномочий, Россия уже определилась как федеративное государство (ст. 5 и ст. 65 Конституции РФ). Децентрализация и деконцентрация государственной власти образованной таким способом федерации получила значимую конкретизацию в процессе заключения двусторонних договоров субъектов Федерации и Федерации, дополняющих Конституцию 1993 г. В разных регионах страны двусторонние федеративные договоры с Центром совершались не одновременно. Одними из первых начали переговоры с Москвой и заключили двусторонний договор о разграничении полномочий Президент Республики Татарстан М. Шаймиев (февраль 1994 г.) и Президент Республики Башкортостан М. Рахимов (август 1994 г.) [8, с. 41]. Губернатор Челябинской области П. Сумин заключил такой двусторонний договор с федеральным Центром в июле 1997 г., а губернатор Свердловской области Э. Россель подготовил проект договора вместе с семнадцатью соглашениями по конкретным направлениям совместной работы и подписал его с высшим руководством России в январе 1998 года. Это событие было отмечено Свердловским губернатором Э. Росселем как «большое достижение для Свердловской региональной элиты» [9, с. 12]. Однако опыт заключения договоров привел к фактическому сложению параллельного конституционному договорного разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и Российской Федерации и породил практику применения разных правовых режимов по одному и тому же вопросу в разных регионах страны [10, с. 8 - 9].
С 1994 г. по 1998 г. были заключены десятки таких договоров, что в итоге деформировало политическое, правовое и бюджетное пространство РФ. Возникла так называемая «федеративная асимметрия», когда формально при конституционных гарантиях равенства всех субъектов Федерации (ст. 5 п. 4 Конституции РФ) факти-
37
чески (в результате договорного права) субъекты не равны. Перераспределение государственной власти и полномочий получилось двойное: от федеративного центра к регионам и от регионов к отдельным республикам.
Так, по мнению некоторых отечественных экспертов, в России в результате децентрализации и деконцентрации публичной политической власти и государственного управления сложилось несбалансированное общество с утратой компонента стабильности, т.е. нестабильная несбалансированная социальная общность. Расчет пропорций правовых полномочий общественных субъектов России показал, что баланс властей имеет «региональный крен»: регионы РФ (региональные органы власти) консолидируют 45% реальной власти, государство (федеральный центр) - 25%, а местные органы власти, предприятия и физические лица - каждые по 10% [11, с. 8 - 9].
При этом необходимо иметь ввиду деление местных органов власти на государственные органы местного управления и органы местного самоуправления, так как «местная власть» в России может относиться к качественно различным уровням вертикали управления, при котором местное самоуправление является видом публичной власти, но не входит в структуру органов государственной власти РФ (ст. 12 Конституции РФ) и в пределах своих полномочий самостоятельно. По словам В.С. Нерсесянца, местное самоуправление есть явление «внутри противоречивое и концептуально негосударственное с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями» [12, с. 387].
Укрепление вертикали власти и унификация системы местного самоуправления потребует от российских законодателей возврата от общественной (децентрализованной) модели местного самоуправления к государственной (централизованной), которая была принята практически всеми европейскими странами, реализована ими и закреплена в Европейской хартии местного самоуправления. Местное самоуправление, как показывает опыт и нашей страны, не может быть полностью автономным от государства. Следовательно, должен быть поставлен вопрос о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации в части определения понятия местного самоуправления и приведения его роли в соответствие с Европейской хартией.
После внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации право должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента по отрешению от должности глав муниципальных образований будет легитимным, что уже предусмотрено, в частности, п.3 ст.49 Федерального закона № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 4 августа2000 года».
Референтом общественной теории местного самоуправления является так называемая англосаксонская модель местного самоуправления, которая реализована в странах англосаксонского общего права (США, Англия, Канада, Австралия). Отсутствие дуализма частных и публичных начал в англосаксонской модели права является характерной чертой ее правовой регуляции и объясняется историческими особенностями становления этой системы в Англии. Как известно, специфика английской буржуазной революции заключалась в том, что она завершилась компромиссом между промышленной буржуазией и лордами, благодаря чему сохранились
38
и поныне многие феодальные элементы в английском праве, которые особенно заметны в деятельности судов англо-американской правовой системы, так как в них отсутствует законодательное отображение четких границ между гражданскими и политическими элементами общества.
В странах континентальной Европы (во Франции, например) разделение государства как основного политического элемента социума и гражданского общества как сферы частных интересов людей было проведено очень резко и последовательно в ходе буржуазных революций.
Организация власти в субъекте Российской Федерации основана на двух и по существу различных видах публичной власти: политической государственной власти субъекта Федерации и негосударственной политической власти муниципальных образований («муниципальной власти»). Термин «муниципальная власть» обозначает тип социально-политической власти, которая выражает территориальные корпоративные интересы местного сообщества. Как и в системе государственной службы, одним из важнейших элементов местного самоуправления, особенно в той его части, где оно сопряжено с общественным территориальным самоуправлением по месту жительства, является кадровый состав муниципальной службы.
Кадровой подготовкой чиновников для государственной и муниципальной службы Российской Федерации занимается Российская академия государственной службы. С момента принятия Федерального закона N° 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» 31 июля 1995 г и Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 8 января 1998 г проблема подготовки квалифицированных кадров перестала существовать в том виде, как она была дана исходными условиями перехода к демократии и трансформации основных политических институтов советского общества в конце 1980 - начале 1990-х гг
Сейчас в плане подготовки специалистов государственного и муниципального управления острее всего стоит проблема формирования высоких моральных качеств региональной и местной политико-административной элиты. Российская академия государственной службы должна решать совокупность таких задач, как создание идеала регионального политика, разделяемого во мнении местных элит, упрочение общественного содержания ценностных ориентаций, целей и идеалов в деятельности государственных и муниципальных служащих. Сюда же мы относим проблему их общей, специальной и профессиональной культуры.
Современное состояние местного самоуправления в субъектах Федерации не может быть названо идеальным, так как местное самоуправление унифицируется и неизбежно носит черты переходности и неопределенности форм и статуса. И дело здесь не только в нерешенных юридических проблемах его становления. Как важнейший социально-политический институт российского общества местное самоуправление выступает одним из значимых факторов достижения политической стабильности.
Отрицательно на процессе муниципальной эволюции сказывается иждивенческое состояние общественного сознания некоторых групп населения и финансово-экономическая незрелость управления в муниципальных образованиях области.
39
Дотационные отношения, которые складываются между областным консолидированным бюджетом и бюджетами муниципальных образований нуждаются в дальнейшем совершенствовании. На наш взгляд, дабы исключить искажение информации при формировании местных бюджетов, что сказывается на объемах дотационной помощи местным бюджетам и противоречит принципам независимости, самостоятельности и собственной финансовой обеспеченности местного самоуправления, надо шире использовать областному правительству в качестве мер финансового контроля наряду с расчетом индекса среднедушевых бюджетных расходов населения (метод ИБР) и репрезентативной системы расходов местного бюджета (метод РСР) еще и экспертные оценки объема налогооблагаемой базы сельсоветов, районных и городских муниципалитетов. В работе с муниципалитетами областные органы управления вправе требовать от них повышения собственных усилий по эффективному использованию собственных доходных источников. В данной работе для оценки степени использования муниципалитетами налогооблагаемой базы должен применяться так называемый «коэффициент налоговых усилий» (КНУ), рассчитанный как отношение объема налоговых доходов муниципального бюджета к объемам налогооблагаемой базы данного муниципального образования. Методология КНУ необходима для преодоления иждивенческих настроений муниципальных органов. Эти проблемы, на наш взгляд, представляют серьезный предмет для будущих исследований в области муниципального управления.
Реальный отечественный федерализм в России может быть осмыслен как равновесие между федеральной и региональной властью, а региональная власть - как равновесие между государственной властью и местным самоуправлением. Однако по некоторым экспертным оценкам, нынешнее соотношение субъектов регионов делает Федерацию теоретически неуправляемой, поскольку для социально-экономических систем кратный предел управляемости примерно 1:15, 1:25. Из 21 федеративного государства мира 18 имеют среднее соотношение центра и субъектов как 1:17 [13, с. 269 - 270].
Демократия первоначально возникает в форме местного самоуправления в древнегреческих городах-полисах, возрождается затем в Новое время в качестве самоуправления городов-государств Италии, Франции, Германии, охватывая частную, общественную, государственную внутреннюю и внешнюю жизнь городов. Местное самоуправление является базовым демократическим элементом всего общественно-политического устройства современных государств, и в этой связи должно быть понято как эталон самодостаточности гражданского общества и человека.
В последнее время очевидной тенденцией развития местного самоуправления на сельских территориях Челябинской области стала практика проведения референдумов по вопросу ликвидации сельсоветов. В 2000 - 2001 гг. в Троицком, Ки-зильском, Сосновском, Саткинском районах и в городе Кыштыме состоялись референдумы по вопросу реорганизации мелких муниципальных образований (сельсоветов), преобразование которых свелось к их упразднению. Так, из 51 сельсовета в указанных районах и городе Кыштыме решением жителей на референдуме и сельских сходах были упразднены 26 сельсоветов.
40
Тенденция реформирования сельских муниципальных образований (сельсоветов) путем их укрупнения и объединения в рамках районов и создания на этой базе объединенных муниципальных образований отражает стремление местного сообщества к единообразию в организации местного самоуправления с целью улучшения управляемости сельскими муниципальными образованиями, повышению эффективности муниципального управления, экономии бюджетных средств, уменьшению затрат на содержание аппарата муниципальной службы.
Развитие принципов федерализма в межбюджетных отношениях субъектов Федерации и Российской Федерации, регионов и муниципалитетов до сих пор выражается в довольно противоречивых тенденциях. Начало диспропорциям в развитии бюджетного федерализма было положено введением в 1991 - 1993 гг. республиками Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) особого режима взаимоотношений с федеральным бюджетом. С территории этих республик перестали перечисляться в федеральный бюджет налоговые поступления, что фактически было равнозначно реализации так называемой «одноканальной» модели (конфедеративной по существу) межбюджетных отношений. После подписания в 1994 - 1995 гг. договоров с Федерацией эти республики подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус. С другой стороны, федеральный центр добился все-таки поступлений с территорий республик налогов в федеральный бюджет.
Самой сложной и для органов государственной власти субъекта Федерации, и для органов местного самоуправления является проблема межбюджетных отношений. Главной целью совершенствования «бюджетного федерализма» становится формирование такой системы бюджетного устройства федерации, которая бы позволила в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней достигать стабильного, устойчивого, сбалансированного и социально справедливого развития всех территорий и регионов российского государства. Существующая ныне система межбюджетных отношений нуждается в серьезных поправках в той части, которая касается юридического закрепления налоговой базы регионов в отдельном федеральном законе о межбюджетных отношениях, устанавливающем процент зачисления налогов по уровням бюджета. Например, в 2000 г. темпы роста поступлений в федеральный бюджет по сравнению с консолидированным бюджетом Челябинской области соотносились как 234, 13% (федеральный бюджет) и 143, 14% (областной бюджет). В 2001 г соотношение было в пользу консолидированного бюджета области: 120,21% (федеральный бюджет) против 109,5% (областной бюджет), так как прошлогоднему падению практически в два раза (234:120) темпа роста поступлений в федеральный бюджет соответствовало незначительное уменьшение темпа роста поступлений в консолидированный бюджет области (143: 109).
Таким образом, применение в России опыта зарубежных демократий, включая сумму теоретических схем решения конкретных вопросов, должно учитывать состояние власти, общества и человека, поскольку именно «сцепление» этих факторов дает варианты организации местного самоуправления, региональной и центральной государственной власти.
41
Согласно общепринятой точке зрения, Российская Федерация укореняет у себя англосаксонскую модель, характерную для децентрализованных государств. Однозначного ответа на вопрос о региональной модели для Российской Федерации пока нет, и можно лишь констатировать, что становление системы местного самоуправления в субъектах Федерации «связано с постоянным взаимодействием, взаимовлиянием целого ряда противоречивых тенденций» [14, с. 32]. Исследователи отмечают, что англосаксонская модель вполне адекватна политическим условиям двухпартийной системы, а также когда деятельность местного самоуправления обеспечивается моральными факторами [15, с. 101]. В других условиях попытки привить англосаксонскую модель в некоторых странах оказались неудачными.
Следует выделить следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:
- ответственность;
- целесообразность местного самоуправления;
- поэтапность введения местного самоуправления, так как не все субъекты Федерации в одинаковой степени готовы к «муниципализации»;
- оптимальная децентрализация управления;
- субсидиарность, которая предполагает максимальную ответственность местной власти в решении вопросов местного значения;
- достаточность финансовой базы местного самоуправления.
Изложенные принципы формирования органов местного самоуправления могут быть положены в основу методики обоснования социально-экономической целесообразности организации местного самоуправления в границах той или иной территории, но не должны противоречить статьям Конституции РФ о праве населения на местное самоуправление. Поэтому из принципов организации местного самоуправления можно исключить критерий меры населения (необходимое и достаточное количество жителей на административно-территориальную единицу), так как право на местное самоуправление предполагает не «количество» населения, а его «качество»: способность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.
Определение социально-экономической целесообразности местного самоуправления в границах той или иной территории означает одновременно, что федеральными законами и региональным законодательством субъекта Федерации должна быть предусмотрена унифицированная модель системы местного самоуправления, которая бы уравновешивала стремление населения к самоуправлению в границах своего поселения и критерий эффективности в государственном регулировании социально-экономического развития территорий.
Одним из механизмов эффективного развития региональной системы является продуманная региональная и муниципальная промышленная политика. Для Челябинской области, которая, без сомнения, имеет передовой в России индустриально-промышленный и хозяйственный комплекс, внятная промышленная политика, осуществляемая на региональном и муниципальном уровнях управления, составляет суть стратегии развития области в целом и отдельных муниципальных образований в частности.
42
Современная российская действительность свидетельствует о необходимости корректировки проводимой государственной экономической политики в индустриальной сфере. Для этого следует четко сформулировать цели, задачи, принципы такой из важнейших подсистем государственного регулирования экономического развития, как промышленная политика. По своей сути государственная промышленная политика есть совокупность принципов и мер, направленных на обеспечение эффективного развития и экономической жизнеспособности предприятий и отраслей национального промышленного комплекса, и как направление экономической политики государства характеризуется собственным специфическим объектом - индустриально-производственной сферой экономики. Промышленная политика может осуществляться как на уровне муниципальных образований, так и на региональном и общегосударственном (федеральном) уровнях, при этом принципы ее реализации остаются неизменными:
1) социальная ориентация - улучшение качества и повышение уровня жизни населения;
2) устойчивость - бесконфликтное взаимодействие субъектов экономических отношений на основе партнерства и договора;
3) сбалансированность - соблюдение интересов всех субъектов экономических отношений;
4) стабильность - долгосрочное планирование, дающее возможность прогнозировать развитие экономики.
Меры промышленной политики могут быть явными и неявными, прямыми и косвенными, всеобщими и селективными. Субъектами отношений, возникающих в ходе реализации вышеуказанных мер, выступают федеральный центр, субъекты Федерации, муниципальные образования, которые скорее символизируют направленность соответствующих отношений, чем определяют реальных субъектов промышленной политики. В этой связи следует отметить, что реальный федеральный центр представлен, как минимум, тремя субъектами рассматриваемых отношений [7, с. 46]. Это Российская Федерация как совокупность ее субъектов, Президент РФ, Правительство РФ и его министерства (в первую очередь Минфин РФ и Минэкономики РФ). На региональном и муниципальном уровнях основными субъектами промышленной политики являются губернатор, правительство области, Законодательное Собрание области, главы муниципальных образований, администрации муниципальных образований, представительные органы местного самоуправления. Очевидно, что границы разделения субъектов промышленной политики весьма условны, так как органы федеральной власти, региональной власти, органы местного самоуправления находятся в постоянном взаимодействии друг с другом. С другой стороны, понятие «субъект промышленной политики» может обозначать весьма разнородные группы акторов региональной политики - окружение губернатора, известные представители местных деловых кругов, лидеры политических партий, элита СМИ, науки и т. п.
Объектная составляющая промышленной политики также весьма многообразна. Мы считаем возможным отнести к ней предприятия крупного, малого и среднего бизнеса, предприятия и организации промышленного профиля всех форм соб-
43
ственности, расположенные на территории субъекта Федерации.
Общегосударственный уровень требует осуществления следующего комплекса первоочередных мер, определяющих суть и эффективность промышленной политики:
1) стратегическое целеполагание, включающее определение стратегических приоритетов промышленной политики и формирование действенной концепции реструктурирования секторов промышленности (в особенности отнесенных к стратегическим приоритетам);
2) мобилизация инвестиционных ресурсов, которая предполагает реформирование банковской системы, нацеленное на сокращение сбережений и повышение инвестиционной активности и эффективности управления инвестиционным процессом, а также аккумулирование бюджетных средств, резервных фондов предприятий и средств населения, гарантированных государством, на счетах в уполномоченных банках, обеспечивающих их использование для предоставления долгосрочных инвестиционных кредитов или размещения в государственные облигации;
3) макроэкономическая политика (главные проблемы здесь, на наш взгляд,-снижение налоговой нагрузки, удешевление кредита, преодоление неплатежей, повышение степени монетизации хозяйственной сферы);
4) определение инструментальных основ промышленной политики:
а) переход к механизму конкурсного размещения государственных заказов;
б) рационализация структуры государственных инвестиций и проектного наполнения выдаваемых государственных гарантий;
в) проведение глубокой финансовой ревизии банков, контроль за неукоснительным соблюдением ими финансовых нормативов, реорганизация проблемных банков;
г) использование стандартов бухгалтерского учета и статистической отчетности, позволяющих обеспечить информационную базу для целей налогообложения, регулирования задолженности и имущественных отношений [16, с. 10].
Региональная промышленная политика - это система отношений между территориальными органами власти и хозяйствующими субъектами по поводу обеспечения эффективной работы предприятий региона и формирования конкурентоспособного промышленного комплекса. К основным стратегическим направлениям региональной промышленной политики относятся:
1. Внедрение наукоемких и ресурсосберегающих технологий, экологизация производства.
2. Освоение на территории региона конкурентоспособных производств, развитие имеющихся высокотехнологичных предприятий.
3. Внедрение новых методов и систем управления качеством.
4. Укрепление кадрового потенциала промышленности.
5. Формирование инфраструктуры, в том числе инновационной.
6. Создание законодательной базы для обеспечения конкурентоспособности промышленности.
Региональная промышленная политика реализуется на определенной территории, обладающей индивидуальными географическими особенностями, ресурсным
44
потенциалом и резервами экономического роста. В связи с этим меры государственного воздействия и поддержки территорий должны быть увязаны с региональной спецификой.
Уральский экономический район (УЭР), включающий 5 областей и 2 республики, находится на втором месте после Центра по своему экономическому значению. Ведущими экономистами УЭР характеризуется как проблемный и нуждающийся в структурной экономической перестройке. Основные проблемы УЭР: безработица, спад производства (особенно в ВПК), экология (загрязнение воздуха, воды, техногенное нарушение земель). Но вместе с тем стоит отметить и положительные тенденции. По большинству экономических параметров Уральский регион сохранил свои достаточно весомые позиции в Российской Федерации. В 2000 г. доля добычи нефти составила 66,0 %, естественного газа - 90,8 % по РФ в целом. На Урале превалирует производство таких важнейших видов промышленной продукции, как сталь, асбест, готовый прокат черных металлов, стальные трубы. УЭР отличается мощным оборонно-промышленным комплексом, большой долей наукоемких производств и масштабной производственной структурой. Промышленный потенциал Уральского региона может быть реализован по следующим осям интеграции: Урал - Сибирь, Урал - Дальний Восток, Урал - Крайний Север, что позволит претендовать на роль центра структурной динамики и технологического обновления, поддержки создания межотраслевых и межсубъектных промышленных комплексов.
В современных условиях усиления процессов интеграции конкурентные преимущества отдельных регионов и страны в целом реализуют различные вертикально и горизонтально интегрированные структуры. Региональная промышленная политика направлена на обеспечение эффективности хозяйствования крупных промышленных комплексов, находящихся на территории региона. Но основой стабильного функционирования промышленных гигантов и формирования экономического потенциала регионов остается среднее и малое предпринимательство.
В качестве принципов конструктивных политических технологий регионального уровня следует выделить такие их свойства, как социальная направленность, сбалансированность, устойчивость и регулярность. Конструктивные политические технологии - это институты и технологии, в которых реализуются вышеназванные принципы. Следовательно, деструктивные технологии - это технологии, сформированные неполнотой и дефективностью организации политического влияния; антиобщественным и псевдодемократическим смыслом политического целеполага-ния; репрессивными процедурами и средствами реализации политического влияния. Таким образом, становление региональных систем охватывает всю совокупность отношений гражданского общества, власти и человека в условиях российской провинции, а поэтому подлежит изучению как сложное органическое целое.
Список литературы
1. Анохин М.Г., Гришин О.Е. Техника, технология, политические технологии // Актуальные проблемы политики и политологии в России. М.: Изд-во РАГС, 2000.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997.
45
3. Наука управления на пороге ХХ1 века: (Обзор материалов междунар. конф. Москва, ноябрь 1997 г.) // Междунар. журн. «Проблемы теории и практики управления». 1998. № 1.
4. Нечаев В. Д. Региональный миф в процессе становления российского федерализма // Полития. 1999. № 1. С. 48 - 72.
5. Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журн. рос. права. 2001. № 11. С. 24 - 36.
6. Ольшанский Д.В. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Pro et Contra. Т. 5, №1; Центр и регионы России. М.: Моск. центр «Карнеги», 2000. С. 34 - 63.
7. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 3-е изд., стереотип. М.: УРСС, 2000.
8. Солник С. Л. Федерация и регионы России: договорный процесс // Конституц. право: Восточноевроп. обозрение. 1995 - 1996. № 1 - 4.
9. Россель Э.Э. Договор с федеральным центром как механизм динамичного регионального развития // Чиновникъ. 1998. № 2.
10. Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий // Журн. рос. права. 1998. № 8. С. 8 - 9.
11. Горохов А. Региональный крен и возможности трансформации федерализма // Федерализм. 2000. № 1.
12. Нерсесянц В.С. Философия права. М.: Юрид. лит., 1997.
13. Алаев Э. Административно-территориальное деление России: (Ист. справка) // Федерализм. 1999. № 2.
14. Ершов А.Н. Возможна ли собственная модель самоуправления? // Социол. ис-след. 1998. № 11.
15. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт //Журн. рос. права. 1997. № 8.
16. Батчиков С., Петров Ю. Промышленная политика в реформационном выборе России / Рос. экон. журн. 1997. № 10.
А.В. Горшков РЕГИОНАЛЬНАЯ КОМПАРАТИВИСТИКА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
«Все познается в сравнении» - эта истина, проверенная временем, определяет поведение людей. В то же время как методологический принцип она используется в цикле гуманитарных и естественных наук. Более того, в гуманитарных науках выделились в качестве самостоятельных такие дисциплины, как сравнительное литературоведение, сравнительное языковедение, сравнительная историография и т. д. В системе экономических наук также появилась новая дисциплина - компаративистика (от англ. compare - сравнивать, сопоставлять). В начале 1970-х гг. на Западе были выпущены первые учебники по компаративистике. В нашей стране первое учебное пособие появилось только в 1997 г [1] Компаративистика - теория иссле-
46
