CC BY
80
любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. Пересмотр Конституции РФ означает принятие нового конституционного акта в случае изменения положений ее глав, устанавливающих основы конституционного строя, предполагает исследование порядка и принципов его осуществления, социально-правового «бытия», анализ тех ценностей, которые приобретают политико-правовое выражение в результате конституционного реформирования.
Примечания
1 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 38.
2 См.: Белкин А. А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995. № 1. С. 73-94.
3 См.:БогдановаН. А. Правовая догма и политика в науке конституционного права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1997. № 4. С. 15.
4 Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек.
5 Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
А. П. Гаранжа
суверенная демократия и российский федерализм
Рассматриваются проблемы создания современной модели российского федерализма, дальнейшее реформирование которого во многом зависит от становления и развития в России суверенной демократии.
Ключевые слова: суверенная демократия, развитие федерализма, послания Президента России, Государственный совет РФ, бюджетный федерализм.
Характеризуя социально-политическую ситуацию в России, сложившуюся в 90-е гг. прошлого века, можно без преувеличения оценить ее как режим олигархических группировок, приведших страну к экономическому упадку, жесткой зависимости от внешних финансовых заимствований и неуклонному следованию во внешней политике курсу мирового гегемона — США.
С избранием в 2000 г. Президентом Российской Федерации В. В. Путина, совпавшим с повышением на мировом рынке цен на энергоносители и, как следствие, с постепенным освобождением от иностранной финансовой зависимости, Российская Федерация взяла курс на независимый от внешнего влияния вектор внутреннего и внешнего развития, который в последние годы принято именовать суверенной демократией. Следуя этому курсу, Россия сегодня не приемлет безосновательных и абстрактных зарубежных поучений и тем более навязывания тех или иных моделей построения общества и государства. Это особенно важно в условиях реализуемой США на международной арене доктрины унилатерализма, в рамках которой Соединенные Штаты взяли на себя монопольное право определять страну, угрожающую международной безопасности, принимая единоличное решение о применении против нее силы. Указанная доктрина тесно связана с решимостью США экспортировать демократию в страны, порядки в которых их по каким-либо причинам не устраивают.
В сентябре 2007 г. на так называемом Валдайском форуме Президент России
В. В. Путин, отвечая на вопрос о суверенной демократии, заявил: «Суверенитет — это очень дорогая вещь и на сегодняшний день можно сказать эксклюзивная»1. По его мнению, суверенитетом в современном мире обладают Китай, Индия, Россия и еще несколько стран. Президент РФ отметил, что «для России суверенитет не политическая роскошь, не предмет гордости, а условие выживания в этом мире. Россия — такая страна, которая будет либо независимой и суверенной, либо ее вообще не будет»1.
В выступлениях участников Валдайского форума говорилось о том, что в мире сегодня многие страны фактически утратили суверенитет. Страна, в которой министры назначаются после консультации с послом США, является страной не с суверенной, а с управляемой извне демократией.
Путь такой управляемой демократии для России неприемлем. Обеспечить же движение по пути суверенной демократии может лишь сильное государство. В своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2001 г. Президент РФ подчеркнул: «По-настоящему сильное государство — это еще и прочная Федерация»2.
В связи с этим следует отметить, что в 2000 г. Президент дал жесткую оценку развития федерализма в нашей стране в 90-х гг. ХХ века в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ: «Нужно признать — в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»3.
Важнейшей чертой эволюции российского федерализма в начале третьего тысячелетия стала ярко выраженная тенденция преодоления Федеральным центром негативных последствий массовой децентрализации государственной власти. Правительством РФ был взят курс на централизованный федерализм, что стало совершенно неизбежным и даже вынужденным шагом.
Действительно, в стране, где осуществляется переход от одного общественного строя к другому, где правовая и политическая системы находятся в стадии модернизации, где нет развитого гражданского общества, форсированное создание правового режима нецентрализованного федерализма, на наш взгляд, есть не что иное как утопия, чреватая дезинтеграционными процессами. Ряд авторов в связи с этим отмечают, что «при отсутствии прочных скреп, придающих государственной системе устойчивость, федеративное устройство может оказаться ширмой, прикрывающей латентный процесс распада»4.
Общеизвестно, в частности, что проблема дезинтеграции правового пространства в Российской Федерации приняла в конце ХХ века такую остроту, что в утвержденной
10 января 2000 г. Указом и.о. Президента РФ новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации размывание единого правового пространства страны вследствие несоблюдения принципа приоритета норм федеральной Конституции над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации признано угрозой национальной безопасности России.
Первые шаги по формированию централизованной модели российского федерализма были сделаны в связи с принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»5, а также Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6.
Тенденция к усилению федерального влияния проявилась, в частности, в установлении федеральным законодателем жестких пределов договорного процесса, исключавших его широкое применение. Договоры о разграничении полномочий более не заключались, начался обратный процесс — своеобразный «парад» отказа от уже заключенных договоров.
Мощный импульс реформированию российского федерализма придало избрание в марте 2000 г. на пост Президента России В. В. Путина, который, оценивая состояние федеративных отношений в России, в Послании Федеральному Собранию РФ заявил: «Мы убедились: нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой за полномочия. А за их часто взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях и хотел бы сохранять такое положение в будущем»7.
Начиная с 2000 г. именно в посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ ставятся задачи по реформированию российского федерализма, которые реализуются затем в нормах федеральных законов, актах главы государства и Правительства РФ.
В Послании 2000 г. Президент РФ остановился на трех направлениях развития федерализма в России. В частности, он сказал: «Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»7.
Президент России в указанном Послании подробно обосновал еще одно направление укрепления российского федерализма: «Второй наш шаг определяет возможность федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. Сегодня в территориях государственный орган или должностное лицо может уклоняться от исполнения решения суда, признавшего закон или иной нормативный правовой акт неконституционным или противоречащим федеральному законодательству. Может продолжать применять акты, признанные судом недействительными. Такое унижение российского суда как одной из федеральных властей, действующих на основе Конституции, нетерпимо. Вот это, собственно говоря, и есть внешнее проявление того, о чем я сказал. У нас государство является не федеративным, а децентрализованным. Федеральная власть, Президент России должны иметь правовую возможность навести здесь порядок. Подобные институты вмешательства есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов»7.
Следует в связи с этим отметить, что Президент России косвенно признал, что Конституция РФ в недостаточной степени регулирует федеративные отношения. Именно в конституциях большинства зарубежных федераций закреплен институт федерального
вмешательства. Применяется этот институт не столь уж и редко, особенно в централизованных федерациях. По подсчетам А. С. Автономова, в Индии с момента вступления в силу Конституции 1950 г. механизм федерального вмешательства был задействован около 100 раз (т. е. в среднем дважды в год), в Аргентине за период действия Конституции 1853 г. — более 220 раз8.
Уже через три недели после представления Президентом России Послания Федеральному Собранию РФ был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-Ф3 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»9. В указанном Законе установлена ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов. В частности, в случае принятия правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, если такие противоречия признавались соответствующим судом, устанавливался институт досрочного роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации (федеральным законом, принимаемым по инициативе Президента России) и институт досрочного отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (указом Президента России).
В Послании Президента России Федеральному Собранию РФ 2000 г. глава государства обозначил третье направление укрепления российского федерализма: «Наш следующий шаг — реформа Совета Федерации. И это — тоже движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности. Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой может стать Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некоторыми губернаторами, и я, как Президент страны, готов ее поддержать»10.
Обращает на себя внимание тот факт, что осуществленная по инициативе Президента России В. В. Путина реформа процедуры формирования Совета Федерации была третьей за семь лет его существования, что является беспрецедентным случаем среди федеративных государств.
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» установил, что член Совета Федерации — представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается данным органом на срок своих полномочий, а член Совета Федерации — представитель исполнительного органа государственной власти назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации11.
Таким образом, новый принцип формирования Совета Федерации привел к созданию постоянно действующей профессиональной палаты, представляющей интересы субъектов Российской Федерации. Однако в деятельности Совета Федерации, который полностью был сформирован по новому принципу в 2002 г., появилась серьезная проблема — нестабильность членства. Поскольку Федеральный закон от 5 августа 2000 г. не предусматривал основания прекращения полномочий членов Совета Федерации, органы законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов
Российской Федерации в любое время и достаточно часто могли менять их. Такая практика вносила дестабилизирующий элемент в деятельность палаты.
Известно, что в Сенат Конгресса США может быть избрано только лицо, проживающее в штате, от которого данное лицо избирается. Российский законодатель не включил это элементарное для федеративного государства положение в Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N° 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В результате значительная часть членов Совета Федерации представлена бывшими высокопоставленными чиновниками федерального уровня, а также представителями крупного капитала, никогда не проживавшими в субъекте Российской Федерации, который они представляют.
Все это отрицательно сказалось на деятельности Совета Федерации. По законодательной инициативе этой палаты в год принимается не более 2-3 федеральных законов. Крайне редки случаи, когда Совет Федерации не одобряет закон, принятый Государственной Думой. И хотя в последнее время в Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» были внесены некоторые изменения, они содержат слишком много исключений. Общепризнанным является тот факт, что политический вес Совета Федерации и его влияние на общественную и государственную жизнь очень низки.
Для повышения потенциала верхней палаты необходимо создать при Совете Федерации институт исследования проблем федерализма, который, изучая его с правовых, политических, экономических, этнических и духовно-культурных позиций, мог бы стать своеобразной научной опорой не только законодательной, но и исполнительной власти.
Очевидно, что действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный характер. Фактически это подтвердил и Президент России В. В. Путин, который еще в ноябре 2004 г. заявил: «Если мы реализуем вторую часть статьи 77 Конституции Российской Федерации, то есть если создадим реальное единство исполнительных органов власти в стране, то для решения таких общенациональных задач, как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных Сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, на мой взгляд, было бы обоснованным вернуть руководителей регионов и Законодательного Собрания в верхнюю палату парламента. Но текущую работу все-таки нужно проводить на постоянной и профессиональной основе»12.
Развивая прозвучавшую в Послании 2000 г. идею о Государственном совете, Президент России своим Указом от 1 сентября 2000 г. утвердил Положение «О Государственном совете Российской Федерации»13. Согласно этому Положению Государственный совет, который объединил всех глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обсуждения имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма. Решения Государственного совета, председателем которого является Президент России, оформляются как протоколами, так и указами, распоряжениями, поручениями главы государства.
О сущности идеи создания Государственного совета Российской Федерации отечественные и зарубежные исследователи высказывают различные точки зрения. Вероятно,
наиболее близка к истине И. А. Конюхова, которая считает, что «Государственный совет создал так называемый режим президентского патронажа, усиливающего роль личной власти главы Российского государства»14.
Энергичная федеральная государственная политика, ориентированная на централизацию государственной власти, реализовывалась и судебной ветвью власти. Важным шагом по укреплению российского федерализма явились июньские (2000 г.) решения Конституционного Суда РФ. Отрицание суверенитета республик в составе Российской Федерации, признание неконституционными отдельных суверенных прав, закрепленных в их основных законах, а также другие правовые позиции Конституционного Суда РФ явились судебной основой для пересмотра основных законов субъектов Российской Федерации. Уже к концу 2001 г. в соответствие с Конституцией РФ были приведены положения 66 конституций и уставов (основных законов) субъектов Российской Федерации. На основе прокурорского реагирования около трех тысяч правовых актов органов государственной власти были приведены в соответствие с федеральным законодательством либо отменены.
В Послании Президента России Федеральному Собранию РФ 2001 г. сформулированы три очередные важнейшие задачи по укреплению федерализма: «Первая задача — определение конкретных четких полномочий центра и субъектов Российской Федерации в рамках их совместной компетенции. Это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Российской Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации.
Вторая задача — порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции.
Третья задача — наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений — это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти. Надо законодательно закрепить новую методику выделения трансфертов и пересмотреть деятельность ныне существующих фондов региональной поддержки»15.
В Послании 2001 г. сделан акцент на высокодотационных субъектах Российской Федерации. Перед Правительством РФ Президентом России поставлена задача завершить разработку проектов нормативных правовых актов, касающихся порядка введения, если потребуется, особых процедур финансового управления в таких территориях.
Результатом работы по реализации поставленных задач стало принятие по инициативе Президента России Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон № 184-Ф3 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»16 и новой редакции Федерального закона от 15 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»17.
При этом Федеральный закон № 184-ФЗ в редакции от 4 июля 2003 г. не отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения многие сферы общественных отношений, которые статьей 72 Конституции РФ отнесены к предметам совместного ведения, в том числе: обеспечение соответствия основных законов, законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и лесными ресурсами; разграничение государственной собственности; административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов. Таким образом, значительная часть предметов совместного ведения вопреки Конституции РФ фактически переведена в сферу исключительной компетенции Российской Федерации.
На конституционную недопустимость подобного ограничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения указывают многие исследователи российского федерализма, в частности М. В. Глигич-Золотарева, В. И. Гришин, В. Н. Лысенко, В. М. Платонов, В. А. Черепанов и ряд других. По выражению В. Н. Лысенко, «мы передали Федерации все совместные ведения. И Федерация как бы в аренду сдает теперь субъектам Федерации часть полномочий. Хотя в Конституции было четко зарегистрировано, что это — совместные предметы ведения и оба равноправные хозяева, как субъекты Федерации, так и федеральный центр»18.
Дальнейшее развитие российского федерализма связано с поставленными 26 мая 2004 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ задачами совершенствования бюджетного федерализма: «Предстоит также подготовиться к введению нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. И субъекты Российской Федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают. А также — из каких источников они их будут финансировать. В результате должна появиться обновленная система межбюджетных отношений, вырасти самостоятельность и ответственность как регионов, так и муниципалитетов»19.
Следует отметить, что необходимость коренного реформирования межбюджет-ных отношений была рассмотрена еще 28 июня 2001 г. на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации, на котором обсуждался проект программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В процессе обсуждения проекта программы Президент России В. В. Путин сделал акцент на том, что «сбалансированные межбюджетные отношения должны стать действенным инструментом строительства зрелого федерализма и эффективной национальной экономики в целом. Вместе с тем межбюджетные отношения должны не просто обслуживать определенные каналы финансового взаимодействия Федерации и ее субъектов, но и обеспечивать создание стимулов для проведения рациональной бюджетной политики в самих регионах»20.
Однако наряду с позитивными мерами по совершенствованию бюджетного федерализма законодатель осуществлял централизацию государственных финансовых ресурсов. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации, по которым 100 % поступлений идет в бюджет субъекта Российской Федерации, сокращен с семи до трех, а местных — с пяти до двух видов налога (ст. 15 Налогового кодекса РФ). В результате наиболее значимые реальные доходы Федеральный центр оставил за собой. Доходы многих субъектов Российской Федерации не позволяют иметь бездефицитный бюджет. По данным Федерального казначейства, исполнение консолидированных
бюджетов 34 субъектов Российской Федерации в 2006 г. осуществлено с дефицитом21. Федеральный бюджет в последние годы утверждается и выполняется с гигантским профицитом (в 2006 г. — 990 млрд р., в 2007 г. — 1,5 трлн р.), что совершенно не характерно для таких развитых федеративных государств, как Канада, ФРГ, США, Швейцария (в США дефицит федерального бюджета в 2005 г. составил более 300 млрд долл.).
Образование в составе федерального бюджета разных денежных фондов для распределения между субъектами Российской Федерации (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Федеральный фонд софинансирования федеральных доходов, Федеральный фонд компенсаций, Фонд реформирования региональных финансов, Резервный фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Российской Федерации) тем не менее не позволяет Федеральному центру полностью избавиться от субъективного подхода при решении вопросов выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
По заявлению заместителя министра регионального развития В. Дедюхина, трансфертные суммы, предназначенные регионам-соседям, имеющим одинаковые социально-экономические условия, нередко различаются в несколько раз22.
Методика, применяемая Министерством финансов России, привела к снижению в 2007 г. стимулирования субъектов Российской Федерации, показавших в 2006 г. лучшие результаты пополнения доходной части бюджета. Нельзя не отметить, что практика индексации Федерального фонда финансовой поддержки на инфляционные процессы привела к тому, что, по данным Минфина России, минимальный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения данного фонда ежегодно снижается. В 2003 г. он составлял 0,705, а в 2007 г.— 0,61823.
Кроме того, масштабные перераспределительные процессы через федеральный бюджет не должны быть единственным механизмом участия донорских субъектов Российской Федерации в финансировании дотационных субъектов. По нашему мнению, следует предоставить возможность регионам-донорам осуществлять целевые инвестиционные вложения в производственные, инфраструктурные, социальные объекты в дотационных субъектах Российской Федерации.
Сейчас взаимодействие между субъектами Российской Федерации развито значительно слабее, чем между данными субъектами и Федеральным центром. Для стимулирования такого рода взаимодействия необходимо принятие нового федерального закона, так как действующий закон о межрегиональных ассоциациях регулирует лишь вопросы их создания и функционирования, в то время как для реализации инвестиционных проектов с участием субъектов Российской Федерации необходима правовая база. Активное движение в этом направлении явится важным шагом отхода от излишней централизации федеративных отношений и станет свидетельством продвижения России к развитому федерализму.
Закрепляемая федеральным законодателем тенденция «стягивания» значительной доли финансовых ресурсов в федеральный бюджет вызывает критику со стороны многих исследователей российского федерализма. Так, И. А. Конюхова отмечает: «Такая политика едва ли должна сохраняться в дальнейшем. Очевидно, что адекватность финансовых ресурсов субъектов РФ полномочиям их органов государственной власти напрямую предопределяет эффективность региональной власти по решению различных политических, социальных, экономических и иных задач развития субъектов РФ»24.
Острота данной проблемы российского федерализма продолжает нарастать. Так, в федеральном бюджете 2006 г. было сконцентрировано 65 % всех налоговых поступлений.
В связи с этим и возникает хроническое недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, чьи учреждения имеют в основном региональное и муниципальное подчинение. В консолидированном бюджете Российской Федерации 2006 г. все ассигнования на социальные нужды составляли 15,5 %, а среднемировой уровень таких расходов равен 21,6 %. На 2007 г. расходные обязательства поделены между Федеральным центром и субъектами Российской Федерации в пропорции 40 % и 60 %, а доходы — 59 % и 41 % соответственно25. Весьма категоричен в своих выводах по данной проблеме академик РАН и Президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Е. А. Примаков: «Еще одной крупной диспропорцией является тот факт, что при развитии федерализма у нас сохраняется, по сути, финансовая система унитарного государства. Причем если еще несколько лет назад можно было это оправдать или объяснить стремлением сохранить территориальную целостность страны, использовать финансовые потоки из центра в регионы как средство укрепления единого государства, то после того как была выстроена политическая вертикаль путем назначения губернаторов, такое объяснение теряет смысл. Тем более, что во всех федеративных государствах политическая централизация подкрепляется ростом экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации. А о каком росте экономической самостоятельности наших регионов можно говорить, если их преобладающая часть направляет в центр большую часть собранных на месте налогов, а сами полностью зависят от трансфертов и субвенций из федерального центра. Такая практика часто объясняется необходимостью выровнять социально-экономическую ситуацию по всей стране. Действительно, это необходимо, но не методами, которые не устраивают ни субъекты-реципиенты, ни субъекты-доноры»26.
Примечания
1 Российская газета. 2007. 3 окт.
2 Российская газета. 2001. 4 апр.
3 Российская газета. 2001. 11 июля.
4 Валентей С. Д., Галкин А. А., Соловей В. Д. Федосов П. А. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4. С. 133-134.
5 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
6 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
7 Российская газета. 2000. 11 июля.
8 См.: Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. М., 2005. С. 241-242.
9 Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.
10 Российская газета. 2000. 11 июля.
11 Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
12 Российская газета. 2004. 19 нояб.
13 Собрание законодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
14 Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 253.
15 Российская газета. 2001. 4 апр.
16 Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.
17 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
18 Стенограмма заседания Совета законодателей. 2004. 9 июля. С. 44-45.
19 Российская газета. 2004. 27 мая.
20 Российская газета. 2001 год. 30 июня.
21 Российская газета. 2007. 14 марта.
22 Российская газета. 2006. 26 июля.
23 Федерализм. 2006. № 6. С. 192-198.
24 Конюхова И. А. Указ. соч. С. 257-258.
25 Российская газета. 2006. 10 окт., 11 окт.
26 Российская газета. 2007. 16 янв.
Е. И. Баулина
НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОуПРАВЛЕНИЯ
Анализируются понятия «демократия», «народ», «власть», «местное самоуправление» в их взаимодействии. Затрагивается проблема юридической характеристики феномена «непосредственная демократия».
Ключевые слова: местное самоуправление, демократия, народовластие, народный суверенитет, органы государственной власти, органы местного самоуправления, непосредственная демократия.
Вхождение местного самоуправления в систему народовластия отражает важнейшие приоритеты конституционно-правовой политики Российской Федерации, направленной на развитие институтов гражданского общества и демократического правового государства. Признание местного самоуправления «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия»1 определяется тем, что оно выступает в качестве способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием определенного политического сознания и удовлетворением специфических публично-правовых интересов населения муниципального образования.
Споры о сути демократии ведутся в течение столетий. По мнению одних авторов, не существует общепринятого определения, четкого понятия демократии. Другие заявляют, что для начавшегося XXI века это понятие вообще устарело и требует пересмотра с учетом реального поведения индивидуумов и достижений в экономическом и технологическом развитии2.
Важным является вопрос о соотношении демократии и местного самоуправления. Исторически существовало три разнообразные точки зрения о связи местного самоуправления и демократии. Первая рассматривала самоуправление как бережно охраняемую традицию, находящуюся в противоречии с демократическими принципами. Согласно второй принципы демократии — правление большинства, эгалитаризм и общие стандарты для всех — не могут быть приспособлены к потребностям местного самоуправления. Таким образом, понятие демократии не включает местное самоуправление, более того, указанные понятия противоречат друг другу. Третья точка зрения настаивает на необходимой связи демократии и местного самоуправления3.
Поддерживая последнее положение, приведем ряд общих черт, которые характерны как для демократии, так и для местного самоуправления, представляющих собой формы осуществления публичной власти. Д. Ю. Шапсугов отмечает, что самоуправление является одной из двух составных частей, посредством которых реализуется народовластие4. Большинство форм местного самоуправления функционирует на основе таких общих с демократией принципов, как свобода и равенство. Развитость и демократии, и местного
