CC BY
62ТОЧКА ЗРЕНИЯ
Конституционные референдумы в Кыргызстане
Гульнара Искакова
Данная статья исследует основные тенденции и особенности проведения референдумов в Кыргызстане, которые были посвящены вопросам о доверии Президенту и внесению изменений в Конституцию. После детального изучения особенностей проведения референдумов и конституционных изменений автор обнаруживает определенные парадоксы и закономерности в их назначении, обосновании, действительном содержании, а также значимости для системы организации власти.
^ Референдум; конституционные изменения; форма правления; полномочия Президента и парламента
Со времени принятия в 1993 году нынешней Конституции в Кыргызской Республике (далее — КР)1 проводилось восемь референдумов. За исключением последнего — июньского — референдума 2010 года, все остальные семь референдумов назначались и инициировались президентами страны2.
Первый Президент Кыргызстана Аскар Акаев (1990—2005), сталкиваясь в парламенте с настойчивым сопротивлением своим политическим инициативам, провел два референдума о доверии Президенту и четыре референдума - 1994, 1996, 1998, 2003 годов — о внесении изменений в Конституцию. При Президенте Курманбеке Бакиеве (2005—2010) Конституция тоже несколько раз изменялась (в ноябре 2006 года, январе 2007 года), но референдум проводился лишь один раз в 2007 году.
Попытки Парламента провести референдум
В соответствии с изменениями Конституции Кыргызстана, вносившимися в 1996, 2003, 2006 и 2007 годах, только Президент страны мог назначить референдум (п. 6 ст. 46 Конституции). До ее изменения на референдуме в феврале 1996 года Конституция 1993 года
предоставляла право Жогорку Кенешу (парламенту) выносить вопросы государственной жизни на референдум, так же как Президенту и тремстам тысячам избирателей, выдвинувшим требование о его проведении (п. 26 ст. 58 и ст. 68). Вместе с тем несколько попыток парламента реализовать это право закончились неудачей.
Законодательное собрание Жогорку Ке-неша приняло три постановления от 21 ноября 1995 года о проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики 1993 года по трем вопросам3:
— о выборности глав местных государственных администраций, которые напрямую назначались Президентом республики;
— о единой судебной системе: о слиянии Конституционного суда, Верховного суда и Высшего Арбитражного суда;
— о придании русскому языку статуса государственного языка.
Собрание народных представителей Жогорку Кенеша также приняло три постановления от 22 ноября 1995 года4, в которых:
— отклонило два из принятых Законодательным собранием проектов Постановлений о проведении референдума;
— постановило провести 24 декабря 1995 года референдум о единой судебной системе.
Таким образом, Собрание народных представителей поддержало назначение только одного из трех предложенных Законодательным собранием референдумов. Но и этот референдум не состоялся, поскольку 22 декабря 1995 года постановления обеих палат парламента о проведении референдума были признаны неконституционными Конституционным судом республики по иску Чуйского областного кенеша5. В целом, работающее сессионно Собрание народных представителей, которое формально представляло интересы регионов, сдерживало и умеряло амбиции депутатов профессиональной палаты — Законодательного собрания. Ни одна из попыток парламента провести референдум не была реализована.
Референдум о доверии Президенту
Референдум о доверии Президенту проводился дважды. В обоих случаях Президент Аскар Акаев пытался получить поддержку народа в условиях напряженных отношений с парламентской оппозицией.
Депутаты парламента причиняли много «неудобств» Президенту как при утверждении состава правительства, так и при назначении его конкретных членов, заставляя его обосновывать свои позиции и представлять новые кандидатуры на должности министров6. К концу 1993 года в Кыргызстане разразился так называемый «золотой скандал»: назначенная парламентом депутатская комиссия обвинила правительство в злоупотреблениях при операциях с золотом и других нарушениях. 13 декабря 1993 года премьер-министр Т. Чынгышев был отправлен Президентом в отставку после выражения недоверия парламентом за продажу золотого резерва республики за рубеж. «На самом-то деле острие этой атаки было направлено против президента»7.
На референдуме 30 января 1994 года поставленный перед народом вопрос был сформулирован Указом Президента следующим образом: «Подтверждаете ли вы, что Президент Республики Кыргызстан, всенародно избранный 12 октября 1991 года на 5 лет, является Президентом Кыргызской Республики
и вправе осуществлять на срок его избрания полномочия, установленные Конституцией Кыргызской Республики»8.
Получив поддержку народа в 96,3 % голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме, Аскар Акаев был хорошо «подготовлен» к будущему кризису взаимоотношений с парламентом в сентябре 1994 года. Часть депутатов Жогорку Кенеша, поддерживавшая Президента, через правительственные СМИ объявила о своем отказе от участия в деятельности парламента, а Президиум Жогорку Кенеша и другая часть депутатов призывали продолжить свою работу, несмотря на отсутствие кворума.
На помощь Президенту также пришло Правительство А. Джумагулова, сделав 5 сентября 1994 года заявление о своей поддержке политики Президента, констатировав факт «глубокого парламентского кризиса», «неправомочности» Жогорку Кенеша, прекратившего свою деятельность. Призвав Президента «принять незамедлительное решение по выходу из этого кризиса», оно просило принять отставку Правительства КР в полном составе9.
Президент своим указом констатировал «досрочное прекращение законодательной деятельности Жогорку Кенеша», фактически распустив парламент, не имея на то пра-ва10.
Второй референдум о доверии Президенту был обусловлен политической дестабилизацией и вспышками недовольства по всей стране после расстрела митингующих в Ак-сыйском районе Джалалабадской области 17 марта 2002 года. Испытывая давление со стороны парламентской и внепарламентской оппозиции, Президент и его окружение пошли на конституционную «реформу». Поэтому на референдуме 2 февраля 2003 года вопрос о принятии «новой» редакции Конституции КР был неожиданно совмещен с вопросом о доверии Президенту. Первый вопрос в бюллетене для голосования был следующим: «Аскар Акаев должен оставаться Президентом Кыргызской Республики до декабря 2005 года (до окончания конституционного срока избрания) для того, чтобы претворить намеченные положительные конституционные изменения в жизнь»11.
Такие референдумы Президент рассматривал как:
Средство укрепления своих позиций в борьбе против парламента.
Об этом свидетельствуют следующие строки, написанные А. Акаевым: «После проведения в январе 1994 года всенародного референдума, укрепившего позиции главы государства, 22 февраля этого года подписал указ "О мерах по углублению земельной и аграрной реформы в Кыргызской Республике"»12. «Наскоки [со стороны парламента. — Г. И.] стали приобретать все более ожесточенный характер. Единственным ответом на вызов стало объявление референдума по вопросу о доверии президенту»13.
Поддержку народом своей кандидатуры и выражение доверия его политическим инициативам.
А. Акаев неоднократно подчеркивает это в своих воспоминаниях о референдумах: «Кыргызский народ, как и на президентских выборах в октябре 1991 года, не отказал в поддержке своему главе государства»14. «И снова это был вотум доверия президенту»15.
Средство легитимации своей власти.
Он вспоминает о январском референдуме 1994 года: «Возник вопрос о легитимации президента в свете новой Конституции»16.
Альтернативу президентским выборам.
Президент А. Акаев считает, что лидеры соседних государств Центральной Азии, проведшие свои страны через самые сложные испытания, без сомнения, были бы избраны вновь в ходе очередных президентских выборов. Также, с его точки зрения, оценка многими политиками в России и в других странах сложившейся ситуации как стремления лидеров стран Центральной Азии укрепить личную власть и насадить авторитаризм является «примитивным представлением». По его мнению, выбор формы проведения всенародного референдума означал прямое обращение к народу по вопросу о вотуме доверия. «Референдум, — подчеркивает А. Акаев, — является одним из самых высоких проявлений демократии. По своей демократической сути эта форма ничем не уступает выборам»17.
Конечно, подобный аргумент кажется убедительным, но при назначении референдума вместо выборов, условно говоря, вопрос «Кого вы хотите выбрать президентом?» заменяется вопросом «Хотите, чтобы я был президентом?». Нетрудно заметить, что вы-
бора при референдуме, проводимом вместо выборов, нет. Попытка проведения референдума о продлении полномочий Президента до октября 2001 года не удалась. Сопротивление оказал вновь избранный после роспуска состав депутатов парламента, отклонивший предложения инициативных групп по проведению такого референдума как «противоречащие Конституции и законодательству»18. Президент Акаев пишет об этом: «В моем ближнем окружении было немало людей, которые подталкивали к референдуму. Это было проще и гарантировало безоговорочный успех»19. «И вовсе не давление парламента определило мой выбор. Если бы склонился в пользу референдума, то 1 млн 200 тыс. подписей граждан намного перевесили бы парламентское крючкотворство. При желании нашел бы достаточно рычагов и аргументов для подкрепления и обоснования своей позиции. Наверняка, получил бы общественный вотум доверия»20.
В самом деле, на референдумах о доверии Президенту Акаеву народ говорил «да» лидеру республики: в 1994 году — 96,3 %, а в 2003 году — 78,74 % голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме.
Референдумы о внесении изменений
и дополнений в Конституцию
при первом Президенте Кыргызстана
Как отмечено выше, подобные референдумы проводились шесть раз в Кыргызстане со времени принятия Конституции суверенного государства.
I. Согласно Конституции Кыргызстана 1993 года, только парламент имел право вносить изменения и дополнения в Конституцию, но на момент проведения референдума 22 октября 1994 года он был распущен Указом Президента Кыргызской Республики «Об обеспечении политической стабильности в Кыргызской Республике и неотложных мерах социально-экономического характера».
Вместо проведения выборов в Жогорку Кенеш, изменения в Конституцию о разделении парламента на две палаты21 были приняты на референдуме, но при этом в спешке «забыли» разделить полномочия между палатами, сохранив компетенцию однопалатного парламента.
В итоге новоизбранный в феврале—марте
1995 года парламент действовал в соответствии со старыми положениями Конституции целый год, при этом будучи не в состоянии разрешить вопрос о разделе полномочий между разными палатами.
II. В результате референдума 10 февраля
1996 года полномочия между палатами парламента были, наконец, разделены в Конституции. Вместе с тем «...изменился баланс влияния между Президентом и Жогорку Ке-нешем. Если изначально, как наследие СССР, институт президентства уравновешивался сильным парламентом, в котором различные политические партии играли ведущую роль, то с течением времени А. Акаев стал как бы арбитром над всеми ветвями власти, сосредоточил в своих руках сильные исполнительные функции»22, — пишет Ж. Сааданбе-ков. Президенту больше не требовалось согласие Жогорку Кенеша для решения вопросов о структуре правительства, назначении его членов и руководителей административных ведомств, об отставке премьер-министра и членов кабинета, о назначении дипломатических представителей за границей. Глава государства стал формировать Совет безопасности и руководить им, назначать руководителей Центризбиркома и председателя Счетной палаты, а также треть состава их членов, назначать глав местных государственных администраций всех уровней и всех судей в республике.
«Разумеется, не ставилось цели поднять президентские полномочия в Кыргызстане до такого уровня, как в США, Франции и ряде стран СНГ.. Однако мы поставили более скромные задачи. Главная цель состояла лишь в том, чтобы укрепить государственную власть при переходе к новому этапу развития страны»23, — писал А. Акаев, не замечая, что полномочия Президента в Кыргызстане значительно превысили полномочия глав государств, приведенных им в пример. Конституционное устройство стало таковым, что за Президентом были закреплены огромные полномочия как в законодательной сфере, так и в сфере руководства правительством, и при этом снята всякая ответственность: за законы отвечает парламент, за исполнение законов — правительство.
III. К референдуму 17 октября 1998 года вновь назрели изменения. «Главным, по сути
дела, стал вопрос о введении частной собственности на землю»24, — пояснял Президент Акаев. Но в дополнение к этому референдум был еще одним шагом в борьбе со «строптивым» парламентом. Он позволил заменить депутатский иммунитет индемнитетом25, ввел ценз оседлости для депутатов Собрания народных представителей — 3 года проживания на соответствующей территории; подробнее урегулировал вопросы досрочного прекращения и лишения полномочий депутата. Незадолго до референдума Генеральный прокурор республики неоднократно обращался в Законодательное собрание и Собрание народных представителей с представлениями о даче согласия на привлечение некоторых депутатов этих палат к уголовной ответственности и лишении их депутатской неприкосновенности. Неизвестно, действительно ли эти депутаты совершили уголовно-наказуемые деяния, или действия прокуратуры были маневром, предпринятым в целях преследования отдельных депутатов за их политические позиции или деловые интересы. Ж. Саадан-беков в своем интервью говорил о новом составе парламента: «...форма парламента изменилась, а суть — нисколько. В результате повторяются те же "наезды" на исполнительную власть, на Конституционный суд. Сохранилась пресловутая депутатская неприкос-новенность»26, связывая, таким образом, вопрос о депутатской неприкосновенности с политическими распрями внутри ветвей власти.
Депутаты обеих палат парламента отвечали «дружным» отказом на все представления прокуратуры. Так, Собрание народных представителей в своих постановлениях, принятых 12 мая и 24 июня 1998 года, отказало в даче согласия на привлечение к уголовной ответственности девяти своих коллег, посчитав, что нет достаточных оснований для дачи согласия либо что разрешение спора следует осуществлять в гражданско-правовом поряд-ке27. Законодательное собрание тоже «не отдало» одного из своих депутатов, создав своим постановлением от 10 апреля 1998 года комиссию для рассмотрения представления Генерального прокурора о привлечении этого депутата к уголовной ответственности28. Решения палат, по нашему мнению, были продиктованы соображениями корпоративных интересов и взаимной солидарности.
Еще одно изменение, возмутившее некоторых депутатов, касалось разделения бюджетных полномочий между парламентом и правительством. Если до референдума 17 октября 1998 года законопроекты или проекты поправок к законам, предусматривающие сокращение доходов либо увеличение расходов государства, могли быть приняты лишь при наличии «заключения Правительства», то после референдума для принятия подобных законов парламенту требовалось «согласие Правительства». Заключение может быть как позитивным, так и негативным, но согласие — всегда положительно, и его получить труднее.
IV. В отличие от предыдущих, на референдуме 2 февраля 2003 года вопрос о доверии Президенту был совмещен с принятием «новой» редакции Конституции КР и был, как нам представляется, мерой вынужденной.
Аксыйские события стали следствием ареста властями 5 января 2002 года депутата парламента А. Бекназарова, поднявшего вопрос об объявлении импичмента Президенту Акаеву за предполагаемые действия против интересов Кыргызстана при совершении секретных сделок по уступке спорных пограничных территорий Казахстану и Китаю. В результате голодовки в Бишкеке 7 февраля 2002 года умер гражданский активист Ш. На-заркулов, а вследствие расстрела вышедших с протестом жителей села Аксы Джалал-Абадской области погибли шесть демонстрантов. Все это привело к возмущениям по всей стране, подписанию меморандума по поводу аксыйских событий и отставке правительства.
В июле 2002 года Президент и его окружение провели Общенациональный круглый стол с участием разных политических сил, а в сентябре было собрано Конституционное совещание для принятия решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию. В обоснование необходимости внесения конституционных поправок Указ Президента КР ссылался на «изучение общественного мнения, заявления и обращения политических партий, неправительственных организаций», на «серьезное позитивное влияние» гражданских институтов «на общественные отношения и совершенствование деятельности государственного аппарата», на «повышение эффективности общественного контроля за
деятельностью структур органов исполнительной власти»29.
Было понятно, что оппозиция есть и она не довольна существующим политическим положением дел в стране, а социально-экономические условия способствуют поддержке этих настроений беднейшим, часто безработным и бесправным населением в южных аграрных районах страны. Но оппозиция не была достаточно сильной и сплоченной. Представители оппозиции, как, впрочем, и пропрезидентские силы, видели в Конституционном совещании механизм раздела власти и полномочий. Проект, принятый Конституционным совещанием, был выставлен на всенародное обсуждение 17 октября 2002 года. Специально созданный для этих целей Секретариат Конституционного совещания принимал предложения и замечания со стороны граждан, их объединений и любых заинтересованных лиц и организаций30.
Недоверие общественности и участников Конституционного совещания вызвало неожиданное создание Указом Президента КР 2 января 2003 года экспертной группы, которая была призвана написать новую редакцию Конституции с учетом результатов всенародного обсуждения проекта Конституции31. Состав, организация и ускоренные процедуры работы экспертной группы обеспечили, несмотря на сопротивление единичных ее членов, одобрение и некоторую доработку «спущенного» им проекта, значительно отличавшегося от варианта Конституционного совещания.
Уже 13 января 2003 года недоработанный проект изменений в Конституцию, в 23 положения которого позднее в спешке вносили дополнительные изменения32, был выставлен на референдум33. Компромиссы, достигнутые в ходе работы Конституционного совещания, и зарождавшееся доверие исчезли: значительно изменившийся текст Конституции был принят на референдуме без обсуждения с Конституционным совещанием, которое было собрано лишь для ознакомления с готовым проектом.
Общественность не обладала информацией, насколько изменение первоначального проекта Конституционного совещания было связано с результатами обсуждения и насколько — с закрытой от общественного контроля внутренней организацией работы Экс-
пертной группы. Такая стремительная процедура продвижения и принятия новой редакции Конституции вызывала определенное недовольство, а иногда и открытое возмущение среди представителей гражданского общества: неправительственных организаций, СМИ, партий, отдельных членов Парламента и Конституционного совещания.
Оппозиция реагировала по-разному: одни ее представители призывали бойкотировать референдум, другие критиковали поправки34, но она не сумела связано и ясно озвучить свое вполне оправданное недовольство, не смогла отследить количество и содержание предложений, поступающих относительно выставленного на обсуждение проекта Конституционного совещания.
В принятой на референдуме новой редакции Конституции имеются определенные изменения, которые представлялись властями как положительные, например подробно урегулированы и закреплены права человека, премьер-министр был наделен правом предложения кандидатур членов правительства, назначения и предложения об освобождении с должности руководителей административных ведомств); парламент получил полномочие по участию в формировании правительства посредством дачи согласия на кандидатуры членов правительства. Однако принятие этих конституционных новелл не вызвало большого общественного энтузиазма из-за описанных выше издержек в процедуре их обсуждения и принятия, а именно непрозрачности и недемократичности последнего и решающего этапа разработки новой редакции Конституции, а также скоропалительности этого процесса, обусловленной определенной политической ситуацией и политическими целями.
Президент Акаев называл референдумы «референдумами о доверии Президенту» или «вотумом доверия Президенту», или писал о поддержке подавляющего большинства. И действительно, 17 октября 1998 года 91,14 %, а 2 февраля 2003 года 76,61 % от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме, ответили «да» на предлагаемые изменения Конституции.
Часто используя этот неоднозначный политический инструмент и апеллируя к народному доверию, Президент выходил победителем в противостоянии с парламентом страны.
Тем не менее основными требованиями, озвученными в ходе массовых протестов во время мартовских событий 2005 года, в результате которых Президенту Акаеву пришлось бежать из страны, были окончание семейного правления, конституционная реформа, создание общественного телевидения и борьба с коррупцией.
Референдумы о внесении изменений
и дополнений в Конституцию
при втором Президенте Кыргызстана
Второй Президент, Курманбек Бакиев, пришедший к власти в результате мартовской «тюльпановой революции» 2005 года, неоднократно обещал провести конституционную реформу. Предпринимая попытки разработать или провести через общественное обсуждение желательный вариант и не получая поддержки населения, Президент медлил с официальным представлением своего проекта конституции.
Очередные изменения в Конституцию были поспешно приняты Жогорку Кенешем и подписаны Президентом 9 ноября 2006 года под давлением парламентской оппозиции и многотысячных митингов, проводившихся на главной площади в Бишкеке. Но в декабре 2006 года уже противоположная группа депутатов «продавила» принятие тем же парламентом еще одной Конституции КР, подписанной Президентом 15 января 2007 года.
В том же году, 14 сентября, Конституционный суд КР отменил действие изменений в Конституцию 2006—2007 годов, решив, что обе редакции были приняты с нарушением требований Конституции 2003 года. Венецианская Комиссия в своем заключении от 15 декабря 2007 года отметила, что «это действительно очень необычно, если не беспрецедентно, чтобы конституционный суд объявил весь текст действующей конституции неконституционным. Как правило, конституционные суды должны принимать свои решения на основе конституции, действующей на момент принятия решения»35.
Через пять дней после указанного решения, отметив, что неожиданное для общественности решение Конституционного суда было для него «непростым известием» и «ничего не остается, как признать правоту и верховенство закона», тем не менее Президент
К. Бакиев выставил на референдум, назначенный им на 21 октября 2007 года, одновременно два документа: Конституцию и Кодекс о выборах.
При этом К. Бакиев отметил, что «Конституция страны стала жертвой политической борьбы» и что «главный вывод, который вытекает из всего двухлетнего процесса конституционной реформы — нужно поставить во всем этом точку». Он говорил, что установление демократического режима невозможно без кардинального пересмотра и демократизации прежней Конституции страны, что это требование большинства народа и мартовской революции, что он намерен его выполнить. Основным в новой Конституции, по признанию Президента Бакиева, было формирование Жогорку Кенеша на основе представительства политических партий по пропорциональной избирательной системе на основе многомандатных избирательных округов. Целью реформы провозглашалась «идея защиты прав человека, а не властных полномочий тех или иных органов, идея ответственности власти, а не ее разделения между ветвями власти. Конституция — для всех, а не для избранных»36.
На референдуме 76,1 % от общего числа граждан, внесенных в списки, ответили «да» Президенту. Через два с половиной года после этих изменений, 7 апреля 2010 года, после безуспешных попыток силового подавления митингов, приведших к смерти 84 и ранению более полутора тысяч мирных граждан, Президенту Бакиеву вместе с членами своей семьи пришлось бежать из страны. Основными требованиями протестующих были ликвидация неконституционных органов под руководством сына Президента, отмена повышенных в два раза тарифов на тепло- и электроэнергию, которые население должно было платить в основном частным энергокомпаниям, причем приватизированным, думается, не без участия сына Президента, отмена приватизации за бесценок акционерных обществ «Кыргызтелеком», «Северэлектро» и «Во-стокэлектро».
Эти требования, так же как и обещанная конституционная реформа, были выполнены уже Временным Правительством КР. Вопреки спровоцированному межэтническому конфликту на юге страны, на референдуме 27 июня 2010 года была принята последняя
Конституция КР. Эта Конституция кардинально склонила действующую в стране форму правления в сторону парламентарной системы, сохранив вместе с тем всенародно избираемого Президента.
Парадоксы и основные закономерности референдумов
Итак, в логике проведения пяти референдумов о внесении изменений в Конституцию и двух референдумов о доверии Президенту в Кыргызстане наблюдается смешение определенных закономерностей и парадоксов.
При закономерности назначения референдумов в Кыргызстане президентами парадоксальным было то, что народ подавляющим большинством голосов говорил «да», как на референдумах о доверии Президенту, так и на референдумах об изменении Конституции. Но в обоих случаях изгнания президентов, поддержанных большинством населения, всплеск народного недовольства случался всего через два года после выражения населением поддержки Президента на инициированном им референдуме.
Таким образом, получается, что в Кыргызстане, вне зависимости от «чистоты» результатов или, наоборот, нарушений на референдуме, любая, даже значительная, поддержка народом инициатора референдума не означает, что народ взял на себя политическую ответственность за решение референдума. На голосовании определенная часть народа может высказать доверие и поддержку инициатору, но такая поддержка не исключает последующего недовольства определенной части электората, которая может стать весьма активной.
Анализ решений референдумов по изменению Конституции в Кыргызстане приводит к выводу о том, что данные изменения не носили последовательный характер. Многие из отмененных вначале положений Конституции
1993 года были позднее восстановлены: в
1994 году разделили парламент на две палаты, а в 2003 году — объединили; в 1998 году убрали депутатский иммунитет, а в 2003 году — восстановили; в 1996 году исключили требование о соответствии указов Президента Конституции и законам, а в 2006 году — восстановили, в 2010 году оно вновь отсутствует; закрепленное в 1996 году право Прези-
дента принимать указы, имеющие силу закона, в случаях делегирования парламентом своих законодательных полномочий и его роспуска, было исключено в 2006 году37.
Основания для роспуска парламента претерпели радикальные изменения. Так, два основания для роспуска парламента 1993 года — решение, принятое не менее чем двумя третями голосов депутатов, либо решение общенародного референдума — были дополнены в 1996 и 1998 годах другими четырьмя: трехкратный отказ дать согласие на назначение премьер-министра или повторное, в течение трех месяцев, выражение ему недоверия; выдвижение обвинения против Президента, по которому Конституционный суд дал отрицательное заключение, а также «иной кризис», вызванный непреодолимыми противоречиями между палатами или палатами парламента с другими ветвями власти.
Изменения Конституции 2006 года, сохранившиеся и в последующих ее редакциях, свели основания для роспуска Жогорку Ке-неша к трем возможностям: самороспуск, в случае, если в установленные Конституцией сроки парламентская партия не справится с обязанностями по формированию правительства, а также если парламент в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству. Последняя Конституция вместо третьего основания закрепила за премьер-министром право один раз в год поставить перед парламентом вопрос о доверии. В случае отказа Жогорку Кенешем в доверии правительству Президент принимает решение об отставке правительства либо назначает досрочные выборы в парламент.
Президент Кыргызстана обладал правом законодательной инициативы согласно всем редакциям Конституции. Вместе с тем разные редакции Конституций варьировали сроки подписания Президентом законов, принятых парламентом, но все они предоставляли Президенту право вернуть закон в парламент с возражениями, а парламенту возможность преодолеть двумя третями голосов возражения Президента. В случае неподписания закона в установленный срок он считается подписанным и подлежит опубликованию.
Новая Конституция отнесла вопрос назначения рефрендума к компетенции Жогорку Кенеша. Но до этого, за исключением Конституции 1993 года, согласно всем редак-
циям и с изменениями Конституции, референдум (всенародное голосование) мог быть назначен только Президентом.
Относительно бюджета страны Конституция 1993 года предусматривала, что правительство разрабатывает проект бюджета, представляет его Жогорку Кенешу и обеспечивает его исполнение, а парламент утверждает бюджет и отчет о его исполнении, а также формирует Счетную палату страны. Однако после изменений Конституции 1996 и 1998 годов для принятия любых законов, связанных с бюджетом страны, парламенту требовалось согласие правительства. Январские изменения Конституции 2007 года вернули парламенту право принимать проекты законов, предусматривающие увеличение либо сокращение госбюджета после определения источника финансирования. В редакциях Конституции от октября 2007 года и июня 2010 года было установлено, что правительство определяет источники финансирования для подобных законопроектов.
Счетная палата, начиная с изменений Конституции 1996 года, формировалась Президентом и парламентом совместно, а председатель Счетной палаты назначался и отстранялся от должности Президентом. Согласно октябрьским изменениям Конституции 2007 года, Президент представлял парламенту для избрания и освобождения от должности всех аудиторов и председателя Счетной палаты. Последняя Конституция отдала парламенту полномочие по избранию и освобождению от должности (в случаях, предусмотренных законом) членов Счетной палаты: по одной трети состава по представлению Президента, парламентского большинства и парламентской оппозиции с назначением председателя Счетной палаты из числа избранных членов Президентом.
Правовое регулирование вопросов формирования правительства до 2006 года изменялось незначительно. По Конституции 1993 года премьер-министр назначался Президентом с согласия парламента, а в период с 1996 до 2003 года — с согласия одной палаты (Собрания народных представителей). Члены правительства назначались Президентом: по представлению премьер-министра и с согласия парламента (1993); по консультации с премьер-министром (1996, 1998); по предложению премьер-министра и с согласия
парламента (2003). Заложенный же в ноябрьских изменениях Конституции 2006 года усложненный порядок формирования правительства сохранился с некоторыми изменениями во всех последующих редакциях Конституции.
Последняя Конституция предоставляет при формировании правительства значительное пространство для политических маневров и Президенту, и Жогорку Кенешу, в то же время удерживая этот процесс в жестких временных рамках: фракция или коалиция фракций, получившая более половины депутатских мандатов, а если таковой нет, то фракции по поручению Президента, который имеет право дважды выбирать любую фракцию, пытаются путем создания коалиционного большинства в парламенте выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Кандидат в премьер-министры вносит в парламент для утверждения программу, структуру и состав правительства. Фракции и кандидат в премьер-министры должны сделать это в течение 15 дней. В случае, если ни одна из партий не справится с поручением Президента, фракции по своей инициативе могут выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Президент назначает членов правительства. В итоге, если правительство не будет утверждено в установленном Конституцией порядке, Президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш.
Названные модификации Конституции важны, но гораздо важнее установить, изменились ли те полномочия и механизмы взаимодействия Президента и парламента между собой, которые ведут к кардинальным изменениям в системе организации верховной власти, то есть формы правления в Кыргызстане. Форму правления определяют как «способ организации верховной государственной власти, порядок образования ее органов, их взаимодействия между собой и населением, степень участия населения в их фор-мировании»38 или «порядок формирования высших органов власти и взаимоотношения между ними»39. И хотя признаки различных форм правления обстоятельно рассмотрены в правовой литературе, при определении отличия между ними наиболее точным, на наш взгляд, является критерий, предложенный профессором В. Е. Чиркиным. По его мнению, основным отличием различных респуб-
ликанских форм правления является способ избрания главы государства и политической ответственности правительства, а все другие признаки, в том числе и порядок назначения правительства, не являются решающими40.
Системы, где президент избирается всенародно, можно подразделить, исходя из способа политической ответственности правительства, на президентские, президентско-парламентарные и премьер-президентские41. В президентской системе, как известно, законодательная и исполнительная власть разделены и независимы друг от друга; президент является главой правительства, члены которого несут перед ним индивидуальную ответственность. В парламентарной системе «правит не партия президента, а партия (партии) парламентского большинства», а «правительство несет ответственность только перед парламентом», не перед прези-дентом42. Системы, где наряду с всенародно избираемым президентом существует премьер-министр, то есть имеет место дуализм исполнительной власти, называют полупрезидентскими или смешанными системами. Парламент в таких системах при принятии отчета правительства имеет право голосовать об отставке правительства, а президент имеет право распустить парламент (или его нижнюю палату), как при парламентарной форме правления. Эти системы, в свою очередь, подразделяются на премьер-президентскую и президентско-парламентарную43. Их отличие заключается в том, что, хотя в прези-дентско-парламентарной системе парламент может выразить недоверие правительству, в конечном счете президент решает, отправить ли правительство в отставку или распустить парламент. Такая система имела место, например, в Веймарской Республике в Германии, Намибии, Перу, Шри-Ланке. В премьер-президентской системе, как в Австрии, Франции и Румынии, президент не имеет права отправить в отставку правительство, если оно пользуется доверием парламента.
По Конституции Кыргызстана 1993 года решение об отставке правительства принимал Президент с согласия парламента. Начиная с изменений Конституции 1996 года, положение о том, что Президент по своей инициативе принимает решение об отставке правительства или премьер-министра, сохра-
нялось во всех редакциях Конституции (отставка премьер-министра влекла отставку всего правительства) до изменений 2010 года. Последняя Конституция кардинально изменила систему организации высшей власти в Кыргызстане, определив, что Жогорку Ке-неш по инициативе одной трети депутатов может принять большинством голосов постановление о выражении недоверия правительству. И хотя после выражения недоверия Президент вправе принять решение об отставке правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша, в случае, если Жогорку Кенеш в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, Президент отправляет в отставку правительство.
Следовательно, по Конституции 1993 года в Кыргызстане было премьер-президентское правление, поскольку Президент мог отправить правительство в отставку только с согласия Жогорку Кенеша. А установленная изменениями Конституции 1996 года прези-дентско-парламентская система была изменена на систему, приближенную к парламентарной, хотя и с некоторыми отклонениями, требующими отдельного обсуждения, Конституцией от 27 июня 2010 года.
Приходим к выводу, что всякая реформа Основного закона в Кыргызстане официально обосновывалась дальнейшей демократизацией и улучшением регулирования прав человека. При этом всякие изменения сопровождались серьезными вопросами относительно процедур, сроков и участников. Парламенту не давали возможность определять содержание Конституции, а в тех случаях, когда он это пытался делать (в 1995 и 2006 годах), «подключался» Конституционный суд, чтобы отменить действие принятого парламентом акта. Конституция часто служила средством симуляции изменений, а также формально-правового подкрепления тенденции изменения соотношения политических сил двух высших всенародно избираемых органов.
Между тем полномочия Президента постепенно усиливались, начиная с изменений Конституции 1996 года, достигнув пика концентрации в 1998 году. В редакции же Конституции 2003 года они практически не изменились. Сюда относятся такие основополагающие полномочия Президента, как принятие указов, имеющих силу закона, в случае деле-
гирования парламентом или его роспуска; возможность роспуска парламента; отправка правительства в отставку по своей инициативе.
Изменения Конституции 2006 года, сохранившиеся в редакциях этого и последующего годов, несколько сузили полномочия Президента, лишив его права принимать указы, имеющие силу закона, в случае делегирования парламентом или его роспуска; ограничив основания для роспуска парламента до трех случаев; введя усложненный порядок формирования правительства, в котором было обеспечено большее участие парламента в зависимости от результатов выборов и способности парламентских партий к сотрудничеству.
Только Конституция 2010 года привела к кардинальному изменению в системе организации верховной власти в Кыргызстане, введя институт ответственности правительства перед парламентом, а также предотвратив возможность изменений Конституции в обход парламента посредством отнесения вопроса назначения референдума к компетенции последнего.
Искакова Гульнара Тентиевна — кандидат юридических наук, доцент.
gtiskakova@gmail.com
1 «Кыргызстан» и «Кыргызская Республика» — официальные названия республики на русском языке, который в Кыргызстане носит статус языка межнационального общения.
2 Поскольку июньский референдум 2010 года сильно отличается от всех предшествующих по многим параметрам (назначался не Президентом, являлся референдумом переходного периода, заложил основы совершенно иной, парламентской, формы правления, проходил во время тяжелого политического положения в стране — после апрельской революции 2010 года и межэтнического столкновения на юге страны) и требует отдельного рассмотрения, то он в данной статье подробно не рассматривается.
3 Постановление Законодательного собрания Жогорку Кенеша КР от 21 ноября 1995 года З№ 264-1 «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о выборности глав местных государственных администраций»; З№ 263-1 «О прове-
дении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти»; Постановление З№ 265-1 «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о придании русскому языку статуса государственного языка» // Токтом (компьютерная законодательная база). В дальнейшем все источники приводятся из «Токтом» без ссылки.
4 Постановление Собрания народных представителей Жогорку Кенеша КР от 22 ноября 1995 года П№ 204-1 «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о выборности глав местных государственных администраций»; Постановление П№ 203-1 «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти»; Постановление П№ 205-1 «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о придании русскому языку статуса государственного языка».
5 Решение Конституционного суда КР от 22 декабря 1995 года по представлению Чуйского областного кенеша от 12 декабря 1995 года № 1/70 о признании неконституционными постановлений Жогорку Кенеша КР от 21—22 ноября 1995 года № 35/1 «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» и от 23 ноября 1995 года № 36/1 «Об организационно-финансовых мерах по проведению референдума в Кыргызской Республике».
6 См. об этом подробно: Искакова Г. Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек: Бийиктик, 2003. С. 296—357.
7 Сааданбеков Ж. Сумерки авторитаризма: закат или рассвет? Киев: Ника-Центр, 2000. С. 380— 381.
8 О некоторых вопросах работы участковых комиссий референдума Кыргызской Республики. Бишкек: Центральная комиссия референдума КР, 1993.
9 Кризис власти в Кыргызстане. До декабря: Заявление Правительства Кыргызской Республики // Вечерний Бишкек. 1994. 6 сентября.
10 См.: Указ Президента КР от 5 сентября 1994 года № УП-226 «Об обеспечении политической стабильности в Кыргызской Республике и неотложных мерах социально-экономического характера».
11 Указ Президента КР от 13 января 2003 года № УП-8 «О проведении референдума (всенародного голосования) в Кыргызской Республике».
12 Акаев А. Памятное десятилетие. Бишкек: Уч-кун, 2001. С. 37—38.
13 Там же. С. 160.
14 Там же. С. 160.
15 Там же. С. 164.
16 Там же. С. 164.
17 Там же. С. 181.
18 Постановление Законодательного собрания Жогорку Кенеша КР от 20 сентября 1995 года З№ 198-1 «Об обращениях инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики до октября 2001 года».
19 Акаев А. Указ. соч. С. 180.
20 Там же. С. 182.
21 Законодательное собрание, представляющее интересы всего населения, в составе 35 депутатов, и Собрание народных представителей, работающее сессионно, в составе 70 депутатов.
22 Сааданбеков Ж. Указ. соч. С. 390.
23 Акаев А. Указ. соч. С. 215—216.
24 Там же. С. 233.
25 Закрепленное ранее в Конституции право неприкосновенности депутата не позволяло привлечь его к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, без согласия соответствующей палаты Жогорку Кенеша.
26 Сааданбеков Ж. Указ. соч. С. 393.
27 См.: Постановления Собрания народных представителей Жогорку Кенеша КР № 835-1-12, 837-1-12, 839-1-12, с № 866-1-14 по 871-1-14.
28 См.: Постановление Законодательного собрания Жогорку Кенеша КР № 1030-1.
29 Указ Президента КР от 26 августа 2002 года № УП-235 «О мерах по подготовке конституционной реформы в Кыргызской Республике».
30 Сроки обсуждения дважды продлевались указами Президента с 18 ноября до 2 декабря 2002 года и со 2 декабря до 2 января 2003 года: Указы Президента КР от 17 октября 2002 года № УП-278 «Об общенародном обсуждении поправок Конституции Кыргызской Республики, выработанных на основе предложений и реко-
мендаций Конституционного совещания», в редакции от 4 ноября № УП-305; от 28 ноября 2002 года № УП-351 «О продлении общенародного обсуждения поправок в Конституцию Кыргызской Республики, выработанных на основе предложений и рекомендаций Конституционного совещания».
31 См.: Указ Президента КР от 2 января 2003 года № УП-2 «О завершении общенародного обсуждения поправок в Конституцию Кыргызской Республики».
32 См.: Указ Президента КР от 23 января 2003 года за № УП-16 «О внесении поправок в текст проекта Закона Кыргызской Республики "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики", вынесенного на референдум Указом Президента Кыргызской Республики "О проведении референдума (всенародного голосования)в Кыргызской Республике" от 13 января 2003 года № УП-8».
33 См.: Указ Президента КР от 13 января 2003 года № УП-8 «О проведении референдума (всенародного голосования) в Кыргызской Республике».
34 См.: Kyrgyz Republic Constitutional Referendum. 2 February 2003: OSCE/ODIHR Political Assessment Report. Warsaw, 2003. 20 March (http:// www.osce.org/odihr/elections/15800).
35 CDL-AD(2007)045, Opinion on the Constitutional situation in the Kyrgyz Republic adopted by the Commission at its 73rd Plenary Session (Venice, 14—15 December 2007) (http://www.venice.coe. int/docs/2007/CDL-AD(2007)045-e.pdf).
36 Послание Президента Кыргызской Республики К. Бакиева народу Кыргызстана от 19 сентября 2007 года (http://www.tazar.kg/news.php?i= 6092).
37 Кроме того, Президент имеет полномочие по изданию временных указов, имеющих силу закона, — по вопросам введения чрезвычайного или военного положения, объявления состояния войны, — которые подлежат последующему утверждению или отмене парламентом.
38 Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В. М. Корельский, В. Д. Перевалов. Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии, 1996. С. 180.
39 Автономов А. С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: ИНФОГРАФ, 1999. С. 200.
40 См.: Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. № 1. С. 109-115, 113.
41 Данная классификация является частью типо-логизации, предложенной Шугартом и Кери в кн.: Shugart M. S., Carey J.M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. Но эти авторы, вслед за Дж. Мэдисоном, ранжировали различные формы правления в зависимости от объема президентских полномочий по определению состава правительства и в зависимости от степени раздельности источников поддержания исполнительной и законодательной ветвей власти. Поэтому в предложенной ими классификации есть системы парламентарные и, так названные Шугартом и Кери, ас-самблейно-независимые, где президент не избирается всенародно и которые по этой причине не входят в число интересующих нас случаев. Приняв некоторые из предложенных данными авторами наименований разных форм правления, мы использовали, однако, критерий, предложенный профессором В. Е. Чиркиным.
42 Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. М: Юристъ, 2000. С. 150.
43 См.: Shugart M. S, Carey J. M. Op. cit. P. 160 — 161. Шугарт и Кери назвали систему президент-ско-парламентарной, чтобы отразить ее неопределенность в отношении вопроса о том, кто несет ответственность за деятельность правительства при доминировании президента, а премьер-президентской, потому что здесь премьер-министр, обладающий доверием парламента, может состязаться с президентом в осуществлении исполнительной власти.
