РЕВОЛЮЦИЯ В КИРГИЗИИ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

Революция в Киргизии: итоги и перспективы конституционных преобразований

Андрей Медушевский

Политическое развитие Киргизии уникально для Центральной Азии - эта страна постоянно экспериментирует с конституционным устройством и бросает вызов политической неподвижности и авторитаризму в регионе. Революция 2010 года в Киргизии стала наиболее радикальной попыткой изменения политической системы в стране (и регионе Центральной Азии в целом), обозначив переход к Третьей республике и принятие новой Конституции на референдуме 27 июня 2010 года. Автор раскрывает историю принятия Конституции, критически анализирует ее содержательные параметры, делает выводы о тенденциях постреволюционного политического режима.

^ Конституционное устройство; политический режим; Конституция Киргизии; революция 2010 года; Третья республика

Постсоветские политические режимы внесли мало что нового в мировое конституционное развитие: они создавали свои конституции путем заимствования, комбинировали элементы разных систем и легко меняли их под влиянием текущих политических соображений. Конституционализм постсоветского региона во многом носит эфемерный и мнимый характер, не опираясь на развитые институты гражданского общества и исторические традиции парламентаризма, реальной многопартийности и местного самоуправления. Поэтому практически во всех государствах на территории бывшего СССР конституционализм сочетается с политической нестабильностью: периоды механического единства общества и государства сменяются взрывами анархии, после которой происходит возврат к авторитарному правлению. Типология переходных процессов на постсоветском пространстве включает: конституционную модель России 1993 года как общий ориентир для стран СНГ; модели стран, вставших на путь поиска альтернативы ей и испытавших феномен «цветных» революций (Украина, Молдавия,

Грузия, Киргизия); модель авторитарной модернизации, избранная Казахстаном, Белоруссией, Азербайджаном, Арменией; нере-формированные режимы Средней Азии (в Таджикистане, Узбекистане, Туркменистане). Этим типам схематично соответствуют различные формы правления: парламентские, смешанные и президентские режимы в оригинальных локальных трактовках. Общие тенденции к реставрации и реконституциона-лизации, являющиеся в определенном смысле объективным следствием неподготовленности общества к введению либеральной демократии, а также реакцией на неэффективное функционирование демократических институтов, получают различное политическое выражение, включая тенденции к ограничению общественного плюрализма, к олигархи-зации и авторитаризму.

В наибольшей степени такие процессы выражены в государствах Центральной Азии, для которых характерен конституционный застой (Узбекистан и Таджикистан), ограниченные реформы для рационализации авторитаризма (Туркменистан) или попытки его со-

хранения в новых конституционных формах парламентско-президентской системы при фактическом сохранении режима личной власти (Казахстан). Сохранение этих режимов на данной территории обеспечивают два фактора: возврат к исторической традиции авторитарного правления и вполне реальная угроза распада страны под влиянием деструктивных религиозных, национальных и клановых конфликтов. Наглядным примером «несостоявшихся государств» служит здесь не Сомали или Мозамбик, а соседний Афганистан.

Политическое развитие Киргизии уникально для Центральной Азии: эта страна постоянно экспериментирует с конституционным устройством и бросает вызов политической неподвижности и авторитаризму в регионе. За короткий постсоветский период в ней сменилось два режима — А. Акаева и К. Ба-киева (так называемые Первая и Вторая республики) и ныне установился переходный политический режим (Третья республика). В истории постсоветской Киргизии было представлено до семи различных вариантов конституционного устройства. Первая суверенная Конституция, принятая 5 мая 1993 года, неоднократно подвергалась ревизии путем конституционных референдумов и внесения поправок в 1994, 1996, 1998, 2003, 2006 годах. Конституция 1993 года (в редакции 2003 года) стала основной мишенью критики еще в период «революции тюльпанов» 2005 года, а принятая по ее результатам новая редакция Конституции 2007 года — предметом перманентного конфликта между Президентом и либеральной оппозицией, который, однако, так и не получил разрешения при старом режиме (конституционная реформа, проектировавшаяся в 2009 году, рассматривалась оппозицией как попытка Президента установить династическое правление с целью передать контроль над собственностью членам своей семьи)1.

Революция 2010 года в Киргизии стала наиболее радикальной попыткой изменения политического режима в стране (и регионе Центральной Азии в целом), обозначив переход к Третьей республике и стимулировав принятие новой Конституции на референдуме 27 июня 2010 года, укрепившей парламентский вектор развития страны. Она получила позитивную оценку западных экспертов как модель, наиболее отвечающая представле-

ниям о демократии в регионе и негативную оценку значительной части российских экспертов как путь к анархии и распаду государства. Уже это различие в оценках делает необходимым внимательное исследование революции в Киргизии и ее вклада в конституционное развитие Центральной Азии.

Проанализируем Конституцию Киргизии 2010 года по следующим основным параметрам: соотношение старого порядка и революции — обстоятельства принятия новой Конституции; возможность обеспечить суверенитет и гарантии прав человека в условиях расколотой нации; форма правления и тип политического режима — соотношение парламента, Президента и правительства в системе разделения властей; потенциальная роль главы государства — его конституционные и метаконституционные полномочия; механизм функционирования новой политической системы и роль политических партий в формировании правительства парламентского большинства; изменение места судебной власти в системе разделения властей; перспективы конституционного развития Киргизии для Центральной Азии.

Старый порядок и революция: принятие Конституции 2010 года

Ко времени начала революции киргизское общество столкнулось с тремя вызовами, типичными для переходных обществ в условиях глобализации и модернизации.

Первый из них — конфликт традиционализма и современных гражданских институтов, порождающий нестабильность политического процесса (чередование периодов дезинтеграции и механической интеграции в виде авторитарной президентской власти). Революция 6—15 апреля 2010 года, имевшая внешние признаки спонтанного народного восстания (но, по некоторым данным, инспирированная извне), была направлена против режима Президента К. Бакиева, пришедшего к власти в результате предшествовавшего государственного переворота, известного как «революция тюльпанов» 2005 года. Ее формальными причинами стали резкое ухудшение жизни населения — городской и сельской бедноты (рост коммунальных платежей из-за повышения цен на энергоносители), стремление элиты к переделу власти и собственно-

сти, недовольство господством одного семейного клана (установившего контроль над финансовыми потоками через многочисленные внеконституционные структуры экономического управления), преследования оппозиции (арест ее лидеров накануне переворота стал поводом для восстания). В этих условиях беспорядки, начавшиеся в Таласе, перекинулись в столицу — Бишкек, где они сопровождались разгромом центральных государственных учреждений: штурмом Белого дома (резиденции Президента), зданий парламента, Генеральной прокуратуры, Службы национальной безопасности, Налоговой инспекции, а также актами грабежа и насилия в отношении чиновников старого порядка и представителей силовых структур.

Неспособность режима подавить мятежников силой (армия, формально не вмешиваясь в конфликт, оказалась по факту расколота) и утрата контроля над ситуацией (недостаток верных правительству частей внутренних войск и милиции) привели к отставке правительства во главе с премьер-министром Д. Усеновым и бегству Президента Баки-ева из страны. Было создано Временное правительство «народного доверия» во главе с Р. Отунбаевой, сформированное из лидеров оппозиции, являвшихся также вождями «революции тюльпанов», но не получивших после нее реального доступа к власти и собственности. Поэтому сведение данного политического конфликта к выбору между президентской и парламентской формами правления оказывается упрощением ситуации, тем более что парламентская форма сама по себе не является гарантией от авторитаризма (как показывает даже вполне успешный пример Сингапура).

Второй вызов — угроза распада страны по национальному признаку. Общество и политическая элита Киргизии оказались расколотыми на «Север» и «Юг», титульный этнос и национальные меньшинства, горожан и селян, сторонников европеизации и самобытного развития. Все государственные перевороты в Киргизии до последнего времени начинались с требований демократических выборов, парламентаризма, многопартийности и разделения властей, но заканчивались одинаково: концентрацией власти в виде президентского авторитаризма, опирающегося на клановые структуры «Севера» (А. Акаев) или

«Юга» (К. Бакиев). Одной из декларируемых целей новейшей революции является стремление преодолеть этот порочный круг и решить проблему формирования гражданской нации в рамках работоспособного парламентаризма. Однако в условиях нации, разделенной по этническому признаку, демократические выборы часто не объединяют общество, а раскалывают его, формируя и институционализируя в парламенте и органах исполнительной власти представительство клановых элементов, отстаивающих различное видение перспектив политического развития страны.

Третий вызов — эфемерность конституционализма, рассматриваемого элитой не как фундамент обеспечения правовой стабильности, но скорее как инструмент легитимации власти, обретенной неправовым путем. Переход власти от старого режима к новому в 2010 году, как и ранее (в 2005 году), осуществлялся в классических традициях «революционной законности», противопоставившей праву факт захвата власти. В Декрете № 1 «О переходе власти к Временному правительству и порядке исполнения Конституции Кыргызской Республики» было заявлено, что «полномочия, определенные в Конституции для Президента и Правительства, временно берет на себя Временное народное правительство»; парламент (Жогорку Ке-неш) предшествующего созыва объявлялся распущенным как «избранный в результате выборов, проведенных с нарушением закона», а его полномочия до новых выборов также передавались Временному правительству. 2 июля Центризбирком формально прекратил полномочия депутатов прежнего парламента. О. Текебаев — настоящий аббат Сий-ес Киргизской революции, участвовавший в разработке большинства предшествующих конституционных проектов, следующим образом определил юридические основания новой власти: «Да, мы, 14 человек, объявили себя правительством. На каком основании? Ни на каком. Да, получается, мы узурпаторы. Мы теперь и правительство, и парламент, и президент. Да, это очень плохое решение. Но поверьте, лучших решений просто не было». Это заявление председателя Конституционного совещания и вице-премьера Временного правительства по вопросам конституционной реформы отражает глубину кризиса легитимности политического режима.

После бегства из страны Президент Киргизии К. Бакиев 16 апреля подписал заявление о своей отставке, однако уже 21 апреля в Минске он дезавуировал это решение как вынужденное, отрекся от отставки, заявив,что является единственным законным Президентом, и обвинив Временное правительство в узурпации власти. Временное правительство ответило на эти вызовы радикальными мерами: оно объявило низложенного Президента и его сторонников врагами народа, национализировало принадлежавшую им собственность, ввело чрезвычайное положение в мятежных регионах, распустило парламент (в силу незаконности выборов в него), отменило Конституционный суд (как институт, поддерживавший легитимность старого порядка), сменило лояльных старой власти губернаторов на «народных губернаторов» и высших чиновников и организовало против них судебный процесс, ввело «революционную» цензуру печати. Конфликт идей демократии и авторитаризма в постреволюционный период вновь воспроизводит циклическую динамику предшествующих переворотов. Демократия должна защищаться от своих противников — это верно, но не ведет ли эта защита в случае ее успеха к возврату авторитарного правления?

В целом, Конституция выражает точку зрения победителей. Во-первых, она была разработана Временным правительством, пришедшим к власти в результате переворота и распустившим основные институты прежней власти — парламент, правительство, администрацию Президента и Конституционный суд. Единственным источником легитимности Временного правительства являлось, следовательно, обещание проведения выборов в новый парламент и принятия Конституции на референдуме. Конституционное совещание, работавшее над редактированием проекта Конституции, было образовано без учета положений Основного закона, действовавшего до переворота, и не включало представителей старого режима, то есть конституционных носителей власти. Во-вторых, референдум по Конституции 27 июня 2010 года проходил в условиях фактического чрезвычайного положения на Юге страны (которое было приостановлено на день проведения референдума, но затем возобновлено вновь) и отсутствия наблюдателей от ОБСЕ (были

представлены только наблюдатели от СНГ, ШОС и НКО). На итог голосования не могли не оказать влияния такие факторы, как отмена нижнего порога явки и разрешение голосовать гражданам без документов. Данные обстоятельства, по мнению критиков, ставят под вопрос легитимность полученных результатов. Вопросы, вынесенные на референдум, — новая Конституция и Закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», были предопределены фактом переворота, а не широкой общественной дискуссией.

В-третьих, в Законе о введении в действие Конституции, принятом на референдуме 27 июня 2010 года, подчеркивается разрыв правовой преемственности. Закон говорит о полной утрате действия старой Конституции и ряда законов, принятых в ее развитие (ст. 4). Это означает признание утратившими силу Конституции Киргизии, принятой 5 мая 1993 года, со всеми внесенными в нее изменениями и дополнениями, Закона № 1186-XII о введении ее в действие и предшествующей Конституции — Закона от 23 октября 2007 года № 157 «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики». Исключение делается только для положений о полномочиях Президента и премьер-министра, которые утрачивают силу со дня первого заседания нового парламента и назначения нового правительства. Все остальные законы применяются лишь в части, не противоречащей новой Конституции. Это относится к законам об уголовном и административном судопроизводстве, которые действуют «до приведения их в соответствие с Конституцией». Сохраняется ряд международных и социальных гарантий равенства полов и гендерной политики (п. 6 ст. 1). Прекращаются полномочия судей Конституционного суда (п. 10 ст. 1). Новый состав Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов определяется Временным правительством на неопределенной основе и включает «представителей политических партий и гражданского общества» (п. 11 ст. 1).

По итогам референдума, давшего положительный ответ на все вынесенные вопросы (почти 91 % голосов от принявших участие в референдуме), 14 июля 2010 года было сформировано переходное «техническое» правительство. По официальной версии (подкреп-

ленной последующими оценками экспертов ОБСЕ), Киргизия стала парламентской республикой, а глава Временного правительства Р. Отунбаева — президентом переходного периода до 31 декабря 2011 года без права баллотироваться на этот пост по окончании этого срока. Тем самым референдум легитимировал Декрет Временного правительства «О Президенте Кыргызской Республики на переходный период», которым фактически вводилась должность временного президента (до выборов 2011 года). Если говорить о специфике Киргизии, то она выражается в своеобразной доктрине последующей легитимации переворотов, осуществляемой путем референдумов, причем эта легитимация также носит характер политической импровизации, а не продуманного плана. Эти факторы обусловили дефицит легитимности новой Конституции Киргизии, которую (как и предыдущие конституции) характеризует отсутствие правовой преемственности.

Суверенитет и гарантии прав человека в условиях расколотой нации

Конституция Киргизии отличается целенаправленным выбором демократии в ее европейской трактовке. Кыргызская Республика определяется как суверенное, демократическое, правовое, светское, унитарное, социальное государство (ст. 1). Однако все эти ценности оказываются под вопросом в условиях расколотой нации и кризиса политической власти.

Во-первых, суверенитет сталкивается с кризисом государства, которое уже сейчас объявляется некоторыми наблюдателями «несостоявшимся». Положение о том, что Республика «обладает полнотой государственной власти на своей территории» (п. 2 ст. 1), в условиях фактического начала гражданской войны представляется неубедительным. Кризис национальной идентичности характеризуется выраженным конфликтом понятий гражданской и этнической наций. Распад СССР стал фактором дестабилизации для бывших союзных республик, образованных по национальному признаку, причем в конце его существования этнические конфликты проявились особенно остро (межэтнический конфликт 1990 года). Говорить о завершенности создания гражданской нации в Кирги-

зии не приходится, учитывая также острые дебаты по лингвистическому вопросу, завершившиеся неопределенной формулой о предоставлении киргизскому языку статуса государственного, а русскому — официального (п. 1, 2 ст. 10), как будто государственный язык может быть неофициальным, а официальный — негосударственным. В ходе революции в Киргизии дестабилизация государственной власти привела к начавшемуся снизу переделу власти и собственности, перешедшему в кровавый этнический конфликт между киргизами и узбеками на Юге страны в городах Ош и Джалал-Абад (инспирированный, по мнению новой власти, сторонниками свергнутого главы государства).

Во-вторых, унитарный характер государства, территория которого «в пределах существующей границы целостна и неприкосновенна», был поставлен под вопрос призывами к федерализму — созданию Южной и Северной республик или введению широкой автономии. Конфликт, в который оказались вовлеченными соседние государства (например, Узбекистан, столкнувшийся с проблемой массового наплыва беженцев), привел внутри страны к противостоянию двух крупнейших республиканских городов — Бишкека и Оша, приоритетный статус которых зафиксирован конституционно: он определяется особым законом (ст. 8). Суверенность Киргизии неоднократно оспаривалась критиками режима, которые обратили внимание на несамостоятельность принимаемых властью решений и зависимость информационного пространства и политических партий от внешних сил (косвенным подтверждением стало бегство двух предыдущих президентов и их последующее проживание в других государствах). Наконец, в период революции 2010 года разные политические силы выдвигали призывы к внешнему управлению — со стороны ООН, России или Китая, что ставило под сомнение способность Киргизии «самостоятельно осуществлять внутреннюю и внешнюю политику» (п. 2 ст. 1).

В-третьих, светский выбор государства сталкивается с вызовом конфессиональных предпочтений. Конституция имеет четкую, выдержанную в традициях западного рационализма, антирелигиозную направленность: она утверждает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве «государст-

венной или обязательной», религия и культы отделены от государства, причем «запрещается вмешательство религиозных объединений и служителей культов в деятельность государственных органов» (ст. 7). В качестве важного ориентира для киргизских конституционалистов выступает Конституция Турции, парламентская система которой, по их убеждению, доказывает, что в тюркском и исламском мире может быть создана демократия современного типа. В Конституции Киргизии, исходя из этого, гарантируются «свобода мысли и мнения» (п. 1 ст. 31), свобода совести и вероисповедания (п. 1 ст. 32). Признавая «политическое многообразие и многопартийность» — возможность создания партий, союзов и общественных объединений «на основе свободного волеизъявления и общности интересов» для удовлетворения «политических, экономических, социальных, культурных и иных интересов», Конституция в то же время уверенно запрещает «создание политических партий на религиозной, этнической основе, преследование религиозными объединениями политических целей» (п. 4 ст. 4). Эти положения (как показывает опыт ряда стран) могут столкнуться с неспособностью государства фактически контролировать процессы образования конфессионально ориентированных партий, что может ослабить легитимность власти. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в ходе работы Конституционного совещания звучал тезис о необходимости отмены положения о светском государстве в силу преобладания мусульманского населения и фактического роста исламизации (причем не только в Киргизии, но и в других странах региона).

В-четвертых, такой очевидный приоритет, как социальный характер государства и установка на создание «достойных условий жизни и свободное развитие личности, содействие занятости» (п. 1 ст. 9), оказывается неисполнимым в условиях государства-банкрота, неспособного фактически обеспечить провозглашенные права на отдых, образование, жилище, охрану здоровья, благоприятную экологическую среду (ст. 44—48), а возможно, и «право ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития» (п. 2 ст. 36), что особенно трудно реализовать с учетом других спорных прав, как,

например, неограниченного «права на забастовку» (которое никак не ограничено и теоретически может распространяться и на силовые структуры) (ст. 43). Важное конституционное положение о неприкосновенности собственности и возможности отчуждения имущества по суду (п. 2 ст. 12) оказывается в противоречии с начавшимся процессом фактического передела собственности, сопровождающего этнические конфликты. Наконец, Конституция отразила нерешенность аграрного вопроса: если земля — собственность Республики, то неясно, каким образом и на каких основаниях она может одновременно находиться в частной собственности (п. 5 ст. 12).

В-пятых, правовой характер государства предстает скорее как перспективная цель, чем как гарантированный принцип. Конституцией вводится концепция неотчуждаемых естественных прав (п. 1 ст. 16), отрицаются все виды дискриминации, выдвигаются презумпция невиновности (п. 1 ст. 26), запрет рабства, смертной казни и пыток или других бесчеловечных, жестоких или унижающих достоинство видов обращения или наказания (п. 4 ст. 20 и ст. 21). Никто не может быть подвергнут задержанию на срок более 48 часов без судебного решения (п. 4 ст. 24). Каждому гарантируются «судебная защита его прав и свобод» (п. 1 ст. 40) и право на получение квалифицированной юридической помощи (п. 3 ст. 40). В целом, задана высокая планка: «Нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики» (п. 3 ст. 6). Но каким образом возможно обеспечить незыблемость этих положений в условиях разрыва правовой преемственности, отмены Конституционного суда, при неизбежном общем ослаблении независимого контроля конституционности законов?

В целом, демократия в Киргизии — это скорее обещание. Вопрос о том, возможно ли реализовать принятые ценности прав человека, разделения властей и многопартийности, минуя проблему единства страны и сохранения самого демократического выбора, остается открытым. Ситуация межнационального конфликта, возникшая в революционной Киргизии, которая заставила аналитиков вспомнить Суданский, Нигерийский и Югославский сценарии (то есть классические

примеры конфликтов, которые не имели конституционного решения), для региона Центральной Азии не уникальна: всем известны подобные конфликты в Пакистане и Афганистане, в Ферганской долине, кровопролитная гражданская война в Таджикистане и Андижанский бунт в Узбекистане. Поддержание до последнего времени состояния стабильности в регионе вообще и в Киргизии в частности в большей степени объясняется тем, что основные «игроки» (Россия, Китай и США) не были заинтересованы в появлении здесь очередной «горячей точки», однако внутренний консенсус элит так и не был достигнут.

В каких формах Третья республика способна решить проблемы, которые оказались не по силам первым двум, тем более что ее создание проходило по аналогичному сценарию? На этот вопрос Конституция предлагает ответы, производящие впечатление заклинаний: «Государство и его органы служат всему обществу, а не какой-то его части», никакая часть народа, объединение или лицо «не вправе присваивать власть в государстве», а его органы и должностные лица не могут выходить за рамки конституционных полномочий (ст. 5). Наконец, «узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением» (п. 2 ст. 5). Но как быть с прерогативами революционного правительства, приход которого к власти, по мнению самих же его вождей, именно так и может быть квалифицирован?

Форма правления и тип политического режима: парламент, правительство и президент в системе разделения властей

Движение к парламентаризму — основная декларируемая цель оппозиции на всех стадиях борьбы со старым режимом 2006—2009 годов. Концепция парламентско-президентской формы правления представлена в проектах «тюльпановой революции» 2005 года и в последующих редакциях Конституции Киргизии, целью которых объявлялось постепенное перераспределение полномочий парламента и полномочий Президента в сторону ограничения последних. Эта тема присутствует уже в дебатах того времени (например, в предложениях и дополнениях Ф. Кулова 2006 года, направленных на расширение пре-

рогатив премьер-министра, которым он являлся в тот период). Наконец, парламентский вектор был совершенно определенно поддержан экспертами ОБСЕ и Венецианской комиссии в ходе переговоров с К. Бакиевым в 2007 году. Следовало ожидать, что концепция монистического парламентаризма получит, наконец, последовательное воплощение в новой Конституции 2010 года. Действительно, согласно многочисленным официальным заявлениям, в Киргизии создана парламентская форма. Однако эти заявления не соответствуют действительности: закрепленная в Конституции форма правления (на что уже справедливо обратили внимание некоторые национальные и международные эксперты) оказалась не парламентской, а смешанной.

Киргизский политический режим получает различные интерпретации: его определяют как парламентский, парламентско-прези-дентский (или полупрезидентский) и прези-дентско-парламентский. Возможно, причина столь разных оценок коренится в неопределенности используемых критериев.В научной литературе даже ведется спор о том, является ли полупрезидентская система (французского образца 1958 года) самостоятельной формой правления, или она представляет собой гибрид парламентской и президентской форм (конфигурации которого могут быть существенно различны в зависимости от распределения прерогатив президента и премьер-министра в рамках двухголовой исполнительной власти), или это определенная промежуточная фаза перехода от одной формы правления к другой, содержательное наполнение которой зависит не столько от формально-юридических параметров, сколько от логики политических процессов (в частности, наличия или отсутствия у президента парламентского большинства). Исходя из указанных точек зрения, составлены различные классификации режимов данного образца — от почти парламентских (с сильным премьер-министром) до так называемых сверхпрезидентских с практически неограниченной властью президента (пример — российская модель 1993 года как исходный образец для всех стран региона). Эта неопределенность отнюдь не стала меньше после принятия поправок к российской Конституции 2008 года.

Новое конституционное устройство Киргизии может быть определено как смешан-

ная — президентско-парламентская — форма правления, имеющая выраженные черты как парламентской, так и президентской республики. Это решение о воспроизводстве смешанной формы в модифицированном виде, очевидно, задумывалось как соединение достоинств двух монистических форм, но на деле оно может обернуться соединением их недостатков. Дуализм политической системы отражен уже в структуре Конституции: раздел, посвященный Президенту (третий), поставлен сразу после разделов об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина и предшествует разделу о парламенте (четвертому). Прерогативы парламента и Президента, избираемых на всенародных выборах, разделены практически поровну (что создает источник двойной легитимности, чрезвычайно опасный в переходный период). Президент, как и парламент, избирается на всеобщих выборах (что, несомненно, дает ему большую персональную легитимность) и сохраняет ряд важных полномочий. Парламент — Жогорку Кенеш (Верховный совет) — состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на 5 лет по пропорциональной системе (п. 2 ст. 70). Прерогативы Президента, избираемого на 6 лет, остаются достаточно весомыми и соответствуют смешанной модели: он назначает выборы и принимает решение о досрочных выборах в парламент и местные органы власти; подписывает и обнародует законы; вправе созвать в необходимых случаях внеочередное заседание Жогорку Кенеша и «определить вопросы, подлежащие рассмотрению», он вправе выступать на заседаниях парламента (ст. 64). Существенным фактором воздействия Президента на законодательный процесс может стать положение о том, что Жогорку Кенеш заслушивает выступления Президента (п. 6 ст. 74), которые (за неопределенностью формулировки) могут получить статус посланий к нации — инструмента обеспечения перевеса главы государства над парламентом (первоначальный проект Конституции формулировал эту норму гораздо более четко — как право Президента обращаться с посланиями к народу Кыргызской Республики, которые оглашаются на заседании Жогорку Кенеша).

Отношения по линии «парламент — правительство — президент» вполне вписываются в модель смешанной формы правления.

Принципиальными изменениями по сравнению с предшествующей Конституцией являются: ограничение прав Президента по формированию правительства, решение вопроса об ответственном правительстве (теперь оно подотчетно парламенту). Парламент формирует правительство, утверждает программу его деятельности, определяет его структуру и состав (вопрос, ранее являвшийся главным предметом споров). Однако силовой блок выведен из-под парламентского контроля (подп. 1 п. 3 ст. 74). Руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности, назначает Президент.

Ключевой вопрос об ответственности правительства также решается на компромиссной основе. Парламент по инициативе одной трети депутатов может простым большинством голосов от общего состава принять решение о вотуме недоверия правительству, однако это не ведет к автоматической отставке кабинета (как происходит в режимах монистического парламентаризма). «После выражения недоверия Правительству Президент вправе принять решение об отставке Правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша». Лишь в случае, если парламент в течение 3 месяцев «повторно примет решение о выражении недоверия Правительству, Президент отправляет Правительство в отставку» (п. 7 ст. 85). Это оставляет Президенту существенные возможности для маневра, фактически запуская процедуру переговоров между главой государства и парламентским большинством (которое к тому же может измениться) по вопросу о сохранении правительства.

Конституция Киргизии предусматривает, что вопрос о доверии правительству может быть поставлен самим премьер-министром, однако в случае отказа в доверии правительству «Президент в течение 5 рабочих дней принимает решение об отставке Правительства либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш», причем в последнем случае старое правительство продолжает осуществлять свои функции до создания нового (п. 1 и 2 ст. 86). Учитывая, что вотум недоверия влечет за собой проведение новых парламентских выборов, образование партийных фракций и слишком громоздкую процедуру формирования правительства, парламент

должен серьезно взвесить целесообразность такого шага хотя бы с точки зрения самосохранения, тем более что роспуск парламента Президентом может иметь место и в том случае, если парламентом нового созыва «не будет утверждена программа, определены структура и состав» нового правительства (п. 6 ст. 84). Законодательное вето Президента может быть преодолено только большинством в две трети голосов от общего числа членов парламента (п. 3 ст. 81), а не простым большинством, как требовала оппозиция. В этом контексте не совсем понятно включение в Конституцию положения о том, что «Жо-горку Кенеш может принять решение о самороспуске» (ст. 78), которое неоднократно подвергалось экспертами критике как возможный инструмент давления на парламент со стороны исполнительной власти.

Известный паритет прерогатив парламента и Президента представлен по другим важным направлениям. Парламент утверждает и освобождает ряд высших должностных лиц — Генерального прокурора и председателя Национального банка, однако их кандидатуры представляются Президентом (п. 3—5 ст. 64). Парламенту принадлежит право избрания и освобождения от должности судей Верховного суда, но он делает это по представлению Президента (подп. 1 п. 4 ст. 74). Именно Президент представляет парламенту для освобождения от должности судей Верховного суда по предложению Совета судей, назначает и освобождает судей местных судов по предложению Совета судей (ч. 3 ст. 64). Президент вносит в парламент кандидатуры одной трети членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, одной трети членов Счетной палаты и назначает из их состава ее председателя (п. 5 ст. 64).

Будущий президент будет лишен абсолютной неприкосновенности и может быть привлечен к уголовной ответственности только на основании «выдвинутого Жогорку Кене-шем обвинения в совершении преступления, подтвержденного заключением Генерального прокурора о наличии в действиях Президента признаков преступления» (п. 2 ст. 67). Процедура импичмента Президента доверяет решение этого вопроса парламенту (большинству в две трети), однако его инициирование и его рассмотрение — очень сложный процесс:

решение о выдвижении подобного обвинения должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее одной трети их состава и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Жогорку Кенешем (п. 3 и 4 ст. 67).

Конституция Киргизии сохранила, следовательно, смешанную форму правления. Главное изменение представлено реализацией принципа ответственности правительства перед парламентом. Однако проведение этого принципа имеет компромиссный характер: оно отнюдь не означает перехода к монистической парламентской форме правления, сохраняя дуализм политического режима, который по-прежнему следует интерпретировать как президентско-парламентский. В этой конструкции Президенту предоставлены очень значимые рычаги воздействия на формирование правительства и определение его политического курса. Основной недостаток принятой системы разделения властей по сравнению с монистическими формами — отсутствие единого центра принятия политических решений: им уже не является Президент, но еще не стал парламент. Это означает фактическое воспроизводство ситуации, имевшей место после «оранжевой революции» на Украине, — эксперимента, завершившегося в настоящее время возвращением к президентско-парламентскому режиму российского образца. Как и все дуалистические системы, киргизская модель тяготеет к нестабильности и теоретически может иметь различные и даже противоположные векторы развития в зависимости от доктринальной интерпретации разделения властей, расстановки политических сил, способности элиты к принятию консолидированных решений, а также от индивидуальных качеств будущего главы государства.

Глава государства: конституционные и метаконституционные прерогативы

При определении вектора развития смешанных систем принципиальное значение имеет ряд факторов: соотношение прерогатив президента и премьер-министра, наличие у президента права назначать на высшие государственные должности, а также резервированных (контроль над силовым блоком), чрезвычайных и делегированных полномочий пре-

зидентской власти, ее роль в осуществлении указного права.

Во-первых, Конституция Киргизии весьма неопределенно формулирует распределение властных прерогатив между Президентом и премьер-министром, закрепляя перевес первого над последним. Так, Президент представляет Республику «внутри страны и за ее пределами», «ведет переговоры и подписывает по согласованию с Премьер-министром международные договоры», причем «вправе передавать указанные полномочия Премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам» (п. 6 ст. 64). Из этого «вправе» ясно, что Президент может и не передавать им таких полномочий, если они не имеют их по Конституции. Президент решает вопросы принятия в гражданство и выхода из гражданства. Кроме того, он обладает значительными прерогативами в других областях, важнейшими из которых являются, вероятно, право помилования, а также право присвоения высших воинских званий, дипломатических рангов и «иных» специальных званий (п. 10 ст. 64). В целом это двухголовая исполнительная власть, но с изъятиями в пользу президентской власти.

Во-вторых, закрепленные в Конституции резервированные прерогативы президентской власти в области контроля над силовым блоком — характерная черта суперпрезидентских режимов. Серьезным ограничением формулы о парламентской ответственности правительства в Киргизии является особый статус министров силового блока, поскольку не парламент, а именно Президент «назначает и освобождает от должности членов Правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей» (подп. 2 п. 4 ст. 64). Теоретически они могут войти в состав любого нового правительства, а отказ парламента утвердить это правительство может спровоцировать повторный роспуск парламента Президентом (п. 6 ст. 84) — перманентную нестабильность в отношениях парламента и Президента и раскол всей вертикали исполнительной власти. Острый характер такого конфликта ведет к тупику в отношениях двух ветвей власти и таит угрозу новых государственных переворотов. Эта угроза еще более возрастает с учетом других прерогатив Президента. Имен-

но Президент (а не премьер-министр) сохраняет контроль над армией: он является главнокомандующим — определяет, назначает и освобождает высший командный состав Вооруженных Сил Республики, возглавляет Совет обороны (п. 8 и подп. 1 п. 9 ст. 64).

В-третьих, показательно распределение чрезвычайных полномочий между парламентом и Президентом. С одной стороны, парламент сохраняет общий контроль за введением чрезвычайного и военного положения на территории страны (ст. 15 и подп. 1 п. 5 ст. 74) и осуществляет исключительный контроль за перемещением вооруженных частей за пределами страны (п. 2 ст. 14). Однако за Президентом закреплены прерогативы фактического введения военного положения, объявления общей или частичной мобилизации, состояния войны, а также введения чрезвычайного положения в отдельных местностях «без предварительного объявления» (п. 9 ст. 64). Эти меры могут быть осуществлены указами Президента, которые впоследствии утверждаются парламентом. Следуя формуле К. Шмитта о том, что «сувереном является тот, кто может вводить чрезвычайное положение», необходимо признать, что таковым в период кризиса остается Президент, во всяком случае, до тех пор, пока его указ не будет отменен парламентом (согласно п. 5 ст. 74). Конституция Киргизии, следовательно, вводит формулу, напоминающую знаменитую статью 48 Веймарской конституции 1919 года.

В-четвертых, исключительно важны указные полномочия Президента, реализуемые им «посредством принятия указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории» страны (ст. 65). В Конституции упомянуты также «иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией» (п. 11 ст. 64), что наводит на мысль о «спящих» полномочиях и, во всяком случае, не исключает метаконституционных прерогатив президентской власти. Отметим, что список президентских полномочий по контролю за принятием административных решений не имеет закрытого характера и расширяется в случае реализации указных и чрезвычайных полномочий.

В-пятых, принципиально важно, что прерогативы Президента в новой Конституции оказались существенно расширенными по

сравнению с первоначальным ее проектом (Конституционного совещания): в принятой окончательной редакции Конституции именно Президенту (а не парламенту) предоставлено право определения основных направлений внутренней и внешней политики. Действие его мандата продлилось до 6 лет (первоначально планировалось два пятилетних срока), ему предоставили возможность назначения глав дипломатических миссий за рубежом, присвоения воинских званий и иных чинов (первоначально предполагалось закрепить это право за парламентом); наконец, он получил право единоличного формирования государственных органов, ведающих обороной и безопасностью, назначения и освобождения их руководителей и заместителей (первоначально он должен был делать это по согласованию с премьер-министром). Президент будет по-прежнему возглавлять Совет обороны (а не Совет безопасности, как было в предшествующей Конституции и первоначально также в проекте новой), что, конечно, не меняет сути дела. В целом налицо тенденция к росту концентрации властных полномочий в руках Президента страны.

Сравнение двух конституций — предшествующей (2007 года) и новой (2010 года) — показывает, что изменения в статусе и прерогативах Президента имеют ограниченный характер. С одной стороны, Президент не является более «гарантом Конституции» и «высшим должностным лицом» (как это было в Конституции 2007 года), с другой — он определяется как «глава государства», который «олицетворяет единство народа и государственной власти» (ст. 60), что сохраняет метафизический элемент его статуса. Как и парламент, Президент избирается на всеобщих выборах, его мандат составляет 6 лет, хотя в отличие от России (и от предшествующей Конституции Киргизии) он ограничен одним сроком пребывания у власти (ст. 61). Однако по новой Конституции он избирается, как и парламент, всеобщим голосованием (п. 1 ст. 61), что дает ему большую, чем у парламента, персональную легитимность. Новая Конституция, следовательно, не исключает феномена двойной легитимности, чрезвычайно опасного в расколотом обществе. Анализ прерогатив Президента показывает, что при внешнем паритете прерогатив парламента и Президента, с одной стороны, Президента и

премьер-министра — с другой, баланс в обоих случаях смещается в пользу Президента, особенно с учетом его контроля над армией, указных прерогатив и права делегирования полномочий. Все вместе образует модель смешанного режима, наиболее близкую к ее голлистскому варианту, причем в его аутентичной трактовке.

Механизм функционирования новой политической системы: проблема формирования правительства парламентского доверия

Как и в других режимах смешанного типа, в Киргизии многое будет зависеть от механизма функционирования конструируемой политической системы, реальной политической практики, правила которой находятся на стадии формирования. Законодательная власть (Жогорку Кенеш) избирается на 5 лет по пропорциональной системе (п. 2 ст. 70). Тот факт, что принципы избирательной системы зафиксированы в Конституции, а не в специальном законе (как это обычно делается), свидетельствует о сознательном стремлении партий к закреплению собственной власти. Основным преимуществом пропорциональной системы, как известно, является ее большая справедливость: партии получают число мест в парламенте в зависимости от полученного ими числа голосов на выборах. В конечном счете, однако, такая система укрепляет положение действующих партий в ущерб формирующимся партиям (особенно при введении высокого заградительного барьера для прохождения в парламент, который в Киргизии сейчас составляет 5 % голосов). Но в этом состоит и основной недостаток пропорциональной избирательной системы по сравнению с мажоритарной: парламент может оказаться расколотым, если парламентские места займет значительное число партий, неспособных сформировать парламентское большинство. Подобный вариант особенно опасен в условиях раскола общества по клановому признаку, где партии опираются на различные кланы и территории. В ряде политических систем это противоречие снимается или ослабляется наличием верхней палаты, формируемой на основе мажоритарного принципа, которая выступает умеряющим институтом. В Киргизии парламент од-

нопалатный и, следовательно, фактора верхней палаты нет (хотя в ходе дебатов идея о ее введении высказывалась).

Авторов Конституции Киргизии неслучайно заботит вопрос обеспечения парламентского большинства и сохранения его стабильности: «Парламентским большинством считается фракция или коалиция фракций, официально объявившая о создании коалиции фракций в Жогорку Кенеше, имеющая более половины депутатских мандатов» и, напротив, «парламентской оппозицией считаются фракция или фракции, не входящие в состав парламентского большинства и объявившие о своей оппозиции по отношению к нему» (п. 3 ст. 70). Фактически это определение, годное для учебника и навеянное, скорее всего, опытом классического британского парламентаризма, едва ли работает в реальной практике переходных режимов. Надежда авторов Конституции связана с образованием стабильных партийных фракций и их способностью договориться об образовании коалиционного правительства. Но ее осуществлению может помешать ряд факторов.

Во-первых, есть опасность, что фракции или партии внутри одной фракции не придут к консенсусу. Для достижения такого консенсуса важно наличие функционирующей многопартийности с отлаженными правилами игры — стабильных партий и смены их у власти, чего нет в Киргизии (примеры ряда постсоветских государств Восточной Европы, а также Украины и Молдавии наглядно показывают, что переход к парламентаризму без стабильной системы партий может оказаться деструктивным явлением при формировании правительства).

Во-вторых, в Киргизии партия, получившая наибольшее количество голосов, подвергается сознательному ограничению: она сможет обладать только 65 мандатами, а остальные депутатские места будут распределять между собой иные участники предвыборной гонки, преодолевшие пятипроцентный барьер. Глава Конституционного совещания О. Те-кебаев разъяснял, что подобное ограничение для партии-победителя позволяет исключить узурпацию власти одной партией и дает возможность оппозиции быть представленной в парламенте.

В-третьих, справедливо предвидя возникновение трудностей при формировании пра-

вительства в условиях отсутствия необходимого парламентского большинства, новая Конституция зафиксировала сложную и громоздкую процедуру (ст. 84), согласно которой в таких случаях Президент делает предложения о сформировании правительства последовательно различным фракциям парламента.

Конституция фиксирует ряд стадий консолидации парламентского большинства и формирования правительства. Первая стадия (оптимальный вариант): фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, или коалиция фракций с ее участием выдвигает кандидата в премьер-министры и формирует правительство; вторая стадия (запускаемая, если ни одна партия не получит более половины депутатских мандатов): Президент предлагает одной из фракций сформировать парламентское большинство и выдвинуть премьер-министра; третья стадия (наступающая, если предшествующая закончилась неудачей): Президент предлагает второй фракции парламента сформировать правительство. Президент, следовательно, может маневрировать между крупнейшими фракциями, поскольку его выбор в пользу той или иной из них ограничен исключительно ее способностью создать коалицию большинства. Если все эти усилия окажутся тщетными, то возможна четвертая стадия: все «фракции по своей инициативе в течение 15 рабочих дней должны сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность Премьер-министра» (п. 4 ст. 84). Однако оправдан вопрос: смогут ли они сделать совместно то, что не удалось двум крупнейшим фракциям в парламенте, и насколько в таком случае новое коалиционное правительство будет работоспособным? Наконец, если и эта последняя процедура не даст результата, наступает пятая стадия: Президент распускает парламент и назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш (согласно первоначальному проекту, в случае неспособности парламента сформировать большинство Президент назначает правительство сам и объявляет досрочные парламентские выборы, а данное правительство действует до формирования большинства в новом парламенте).

Однако, если новые выборы вернут прежнюю ситуацию, возможен конституционный

тупик — воспроизводство неготовности чередующихся партийных коалиций сформировать дееспособное правительство. Это хорошо видно на примере так называемых «режимов ассамблеи» — Третьей и Четвертой республик во Франции, а также существования сходных проблем в современной Италии. Выход из конституционного паралича в политических системах подобного типа в послевоенной Европе усматривался во введении мажоритарной (или, как минимум, смешанной) избирательной системы, переходе к рационализированному парламентаризму (с более или менее выраженной системой конструктивного вотума) и смешанной (президентско-пар-ламентской) форме правления. В странах Центральной и Восточной Европы, принявших монистическую парламентскую форму правления в 90-е годы XX века, эта дилемма иллюстрируется проблемой политической апатии — неспособностью партийных коалиций сформировать устойчивое правительство и принять непопулярный бюджет в условиях финансового кризиса.

В Киргизии в настоящее время (после октябрьских выборов в парламент и формирования его нового состава) данная ситуация представлена длительными и сложными переговорами о создании коалиции. Первоначально планировалось создание коалиции трех основных партий: Социал-демократической партии Киргизии (далее — СДПК) (А. Атамбаев); «Ата-Мекен» (О. Текебаев) и «Республика» (О. Бабанов), что означало переход в оппозицию двух других — «Ар-Намыс» («Достоинство») (Ф. Кулов) и «Ата-Журт» («Отчизна») (К. Ташиев). Однако коалиция не продержалась и трех дней, расколовшись при выборах спикера парламента (которым должен был стать лидер «Ата-Ме-кен» О. Текебаев). Вторая попытка создания коалиции была предпринята уже на идеологически беспринципной основе — путем объединения социал-демократов (СДПК) и националистов «Юга» («Ата-Журт»), которые набрали на выборах наибольшее число голосов, но придерживаются противоположных политических установок, при посреднической роли условно-нейтральной «Республики» и с переходом в оппозицию двух других партий («Ата-Мекен» и «Ар-Намыс»). В результате 17 декабря 2010 года было объявлено о достижении соглашения о формировании пра-

вительства А. Атамбаева, которое, по мнению региональных аналитиков, вряд ли окажется долговременным и положит конец игре амбиций и узкопартийных интересов. Данная коалиция, полагают они, необходима скорее для поддержания видимости стабильности в стране, но не может обеспечить ее в силу принципиальных разногласий между партиями по вопросам внутренней и внешней политики, в частности по вопросу о форме правления — предпочтительности парламентской или президентской республики. Противоречия по линии межпартийных и внутрипартийных отношений остались непреодоленными. Это уже сейчас привело к тому, что парламент не может сформировать стабильное правительство, теряет время и утрачивает поддержку, поставив под вопрос легитимность переходного режима «народного доверия».

Другая сторона проблемы — вопросы дисциплины парламентского голосования, которые составляют предмет острых дебатов: неясно, как будут формироваться фракции: по партийным спискам или вне их. Конституция молчит по этому поводу, старый Регламент Жогорку Кенеша предусматривает формирование по партийным спискам, но не все согласны его принять. О. Текебаев неоднократно заявлял, что старый Регламент должен остаться в силе, поскольку он учитывает ошибки Украины, где депутатам позволялось переходить из одной фракции в другую, что вело к созданию беспринципных и непрочных коалиций при голосовании по каждому отдельному вопросу и, как следствие, к слабости правительства. Эти факторы, считает он, учтены в данном Регламенте: депутат автоматически теряет мандат, если добровольно выходит из фракции, а беспартийная фракция невозможна. С этой трактовкой, однако, не согласна оппозиция: если старый парламент был распущен Временным правительством как нелегитимный, то почему должен сохранять действие принятый им Регламент? Наконец, Конституция не вполне последовательна в решении вопроса о дисциплине голосования: с одной стороны, свобода депутатов в голосовании действительно ограничена — они теряют свои мандаты, покинув фракцию (п. 3 ст. 73), но, с другой стороны, они сохраняют право голосовать за или против позиции своей фракции или партии, не выходя из нее, причем исключить их из пар-

тии по новой Конституции (в отличие от Конституции 2007 года) оказывается невозможным. Это противоречие, отмеченное Венецианской комиссией при разборе текста новой Конституции Кыргызской Республики, свидетельствует о потенциальных трудностях обеспечения дисциплины голосования на уровне самих партийных фракций. Остается открытым вопрос о способности партий договориться о единой парламентской процедуре и готовности уважать ее, а также об инструментах обеспечения внутрифракционной (фактически — внутрипартийной) дисциплины голосований. Даже в странах Вестминстерской системы (например, в Новой Зеландии) дисциплина голосования, выработанная английской парламентской традицией (с ее хлыстами и неформальными методами убеждения), дает сбои и оказывается недостижимой.

Как показывает опыт многих переходных обществ (в частности, стран Центральной и Восточной Европы), такая дисциплина практически недостижима в расколотом обществе. Действительно, как быть, в случае если партийные лидеры выдвигают идеи, отличные от мнения их фракций в парламенте, или последние перестают отражать волю большинства членов партии, или, наконец, различные партийные фракции занимают противоположные позиции внутри коалиции при голосовании в парламенте по конкретным вопросам? Эта ситуация неоднократно приводила к разрушению дисциплины голосований, когда одна фракция (или различные входящие в нее депутаты) голосует по одному вопросу вместе с парламентским большинством, а по другому — вместе с оппозицией (ситуация, существовавшая, например, в Турции, а в недавнее время на Украине, конституции которых стали образцами для киргизской оппозиции). Все эти противоречия уже нашли место в Киргизии и охватывают основные линии социальных противоречий, включая идеологические, национальные, конфессиональные, региональные, клановые и внешнеполитические приоритеты. В Киргизии региональный и клановый характер партий, по общему признанию, ведет к тому, что они начинают отстаивать не столько заявленные доктриналь-ные принципы, сколько интересы различных этнических групп общества. В этой ситуации отмечаются проблематичность способности

партий сформировать новые коалиции в течение пятилетнего периода и актуальность сохранения для депутатов возможности воздержаться от принадлежности к любой фракции.

Третья составляющая проблемы — отсутствие выработанных правил соотношения правящей партии (коалиции) и оппозиции. Конституция исходит из того, что оппозицией является та партия или партийная коалиция, которая сама объявит себя таковой. Однако неясно, как будет обстоять дело, если она не сделает этого или, даже более того, выступит в поддержку правящей коалиции по одним вопросам, с тем чтобы на деле противостоять ей по другим? До последнего времени все перевороты приводили к утверждению у власти одной клановой группы, которой противостояла оппозиция, включавшая представителей других подобных групп. Сама терминология парламентских дебатов между правящей партией и оппозицией, следовательно, скрывала конфликт, имеющий принципиально отличную природу — раскол по национальному признаку. В этом контексте важно определить, что такое оппозиция, насколько она принимает рациональные правила парламентской конкуренции политических партий. Оппозиция институционализирована в новой Конституции Киргизии и имеет большие полномочия, нацеленные на ее интеграцию в общенациональный политический процесс: она избирает треть состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, треть членов Счетной палаты и т. п., выступая по этим вопросам равноправным партнером Президента и парламентского большинства (п. 4 ст. 74). В случае если парламентское большинство отторгает оппозицию, а ей принадлежит большинство в органах местного самоуправления какого-либо отдельного региона, то становится возможным конфликт между национальным правительством и выборными местными органами власти, ставящий под вопрос конституционное право и реальную «возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения» (п. 1 ст. 110). Исполнительные органы местного самоуправления — местные кенеши, айыл окмоту, мэрии городов (ст. 111) вправе обращаться за судебной защитой в связи с нарушением их прав (п. 4 ст. 113), од-

нако, если данное противоречие не удается разрешить, остается последний «довод короля» — роспуск местных кенешей Президентом (подп. 2 п. 1 ст. 64). Но не приведет ли такое решение к выходу парламентской оппозиции из конституционного поля?

Существенное значение имеет динамика этих факторов в дуалистической системе. В случае утраты правящей коалицией статуса парламентского большинства каждый раз запускается рассмотренная выше сложная система формирования правительства с непредсказуемыми результатами, а до его формирования действующий премьер-министр и правительство продолжают исполнять свои обязанности (п. 7 ст. 84). Это может иметь два различных следствия: с одной стороны, вести к пролонгированию ситуации конституционного тупика, поскольку правительство, не опирающееся на стабильное большинство, оказывается «подвешенным в воздухе» и вряд ли будет способно осуществлять преемственный курс реформ. С другой стороны, создание стабильного большинства в условиях нации, расколотой по этническому принципу, ведет к появлению внесистемной оппозиции, отстаивающей приоритет региональных интересов перед национальными. В обоих случаях разрешение конфликта предполагает усиление исполнительной власти — автоматическое делегирование ее главе государства, наделенного правом введения чрезвычайного положения и использования войск для разрешения конфликта, что означает воспроизводство ситуации Веймарской республики.

Изменение места судебной власти в системе разделения властей

В условиях конституционной нестабильности значение судебной власти возрастает, но одновременно возникает угроза ее политизации и зависимости. Этот феномен имел место в Киргизии, где принятие европейской (кель-зеновской) модели абстрактного контроля конституционности столкнулось с проблемой зависимости суда от исполнительной власти. Конституционный суд Киргизии, как и многих других стран региона, действительно слишком часто становился на сторону действующей власти, продлевая полномочия действующего Президента, а в случае его сверже-

ния — вставая на сторону победившего лидера, легитимируя его власть доктриной «революционной необходимости» (как это было после революции 2005 года). С этим связана утрата легитимности конституционного правосудия и выдвижение оппозицией идеи отмены Конституционного суда как такового с целью расширения прерогатив законодательной власти (а точнее, власти оппозиционных партий).

Эта идея, неоднократно выдвигавшаяся в различных проектах реформирования Конституции 2007 года, уже тогда стала объектом критики со стороны Венецианской комиссии и российских экспертов, как не отвечающая принципу разделения властей и практике демократических государств. Тем не менее она получила последовательную реализацию в ходе последней революции. Сразу после прихода к власти Временное правительство издало Декрет от 12 апреля 2010 года № 2 «О расформировании Конституционного суда». В Законе Кыргызской Республики «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» (п. 10 ст. 1) этот акт был подтвержден и принято положение «считать полномочия судей Конституционного суда прекращенными со дня издания Декрета».

Действительно, Конституция 2010 года предложила чрезвычайно спорную конструкцию судебной власти.

Во-первых, судебная система, которая устанавливается Конституцией и законами, оказывается практически недиверсифициро-ванной и состоит исключительно из Верховного суда и местных судов. Статус конституционного правосудия утрачивает приоритетные позиции и оказывается пониженным до уровня других его разновидностей, поскольку судебная власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, уголовного, административного и иных форм судопроизводства» (п. 2 ст. 93).

Во-вторых, парламенту принадлежит ключевая роль в назначении и отстранении судей Верховного суда. Президент представляет парламенту кандидатуры для избрания на должности судей Верховного суда по предложению Совета по отбору судей. Совет по отбору судей «формируется из судей и представителей гражданского общества» (п. 7 ст. 95). Но кто эти последние? Состав данного

института формируется на одну треть Советом судей — выборным органом судебного самоуправления (действующим в период между съездами судей) и на две трети соответственно парламентским большинством и парламентской оппозицией. Следовательно, ключевую роль (две трети) данного института формируют политические партии, точнее, их парламентские фракции. Но есть ли это гражданское общество — большой вопрос. Парламент утверждает состав Совета по отбору судей. Парламент (точнее, меняющееся парламентское большинство) сохраняет контроль за отстранением судей Верховного суда. «Судьи Верховного суда могут быть досрочно освобождены от занимаемой должности Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша по представлению Президента на основании предложения Совета судей» (п. 2 ст. 95). Это положение, отдающее решение вопроса парламенту, очевидно, ставит под сомнение принцип разделения властей и независимость судебной ветви власти.

В-третьих, статус судебной власти может быть легко пересмотрен. Судьи подчиняются Конституции и законам (п. 1 ст. 94), что говорит о возможности изменения их статуса путем изменения закона. Поскольку «организация и деятельность Совета по отбору судей, его полномочия и порядок формирования определяются законом» (п. 8 ст. 95), причем законом простым, а не конституционным, это облегчает его изменение в случае необходимости. Элементы традиции, представленные «судами аксакалов» (ст. 59), не расшифровываются в Конституции.

Исходя из этого, чрезвычайно спорно решение проблемы контроля конституционности путем доверия его Конституционной палате, действующей в составе Верховного суда (отметим, что в первоначальном проекте Конституционная палата вообще не была предусмотрена — речь шла только о Верховном суде, «действующем в порядке конституционного судопроизводства»). По новой Конституции, «в составе Верховного суда действует Конституционная палата» (п. 3 ст. 93), что можно рассматривать скорее как тактическую уступку. Но что такое Конституционная палата Верховного суда? С одной стороны, она имеет очень большие полномочия:

в частности, Конституционная палата «дает заключение к проекту закона об изменениях и дополнениях в настоящую Конституцию», а ее решение «является окончательным и обжалованию не подлежит» (п. 8 ст. 97). С другой стороны, это слабый орган, поскольку судьи палаты «могут быть досрочно освобождены от занимаемой должности Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша по представлению Президента на основании предложения Совета судей» (п. 5 ст. 97). Существует, таким образом, явное противоречие между объемом прерогатив палаты и степенью ее независимости. Далее, состав и порядок формирования Конституционной палаты, а также порядок осуществления конституционного судопроизводства определяются конституционным законом (п. 11 ст. 97), который может быть изменен тем же самым большинством. Требования к судьям могут меняться в дальнейшем: «Статус судей Кыргызской Республики определяется конституционным законом, которым могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должности судей Верховного суда и местных судов» (п. 9 ст. 94). Предусмотрена практика отстранения судей, если их поведение перестает быть «безупречным». Это может стать основанием для «привлечения судьи к ответственности в порядке, также определяемом конституционным законом» (п. 1 ст. 95). В этом контексте проблематична независимость судей.

Аналоги данной системы трудно обнаружить в мировой практике. Принятая в Киргизии модель конституционного правосудия отличается от европейской (кельзеновской) модели, где конституционный суд является гарантом конституции. Но эта конструкция отличается и от американской модели Верховного суда, поскольку опирается на континентальные принципы вынесения решений (не прецедент, а закон). Наиболее близкий аналог — Верховный суд Японии, который был сформирован по образцу Верховного суда США, но имеет черты континентальной модели. Его формирование также целиком зависит от парламента, точнее, от доминирующей партии и сформированного ею правительства (судьи назначаются Кабинетом, а главный судья — императором по представлению Кабинета) (ст. 79 Конституции Япо-

нии). Данная модель, однако, подвергается острой критике по ряду направлений: во-первых, в силу непоследовательности проведения принципа разделения властей и зависимости Верховного суда от исполнительной власти (подавляющее большинство решений принимается в пользу государства, а не граждан); во-вторых, в силу уклонения Суда от решения принципиальных вопросов путем передачи этого права парламенту (своеобразное воспроизводство американской доктрины «политических решений»); в-третьих, в силу юридической противоречивости этих решений (Суд до сих пор не решил принципиального вопроса о соотношении прецедента интерпретации и прецедента решения). Такая гибридная конструкция судебной власти (сочетающая континентальные и англосаксонские принципы) подвергается критике за политизацию решений Суда по наиболее принципиальным проблемам, которые в целом соответствуют установкам доминирующей (либерально-демократической) партии. С этим связаны различные предложения по ее реформированию, включающие диаметрально противоположные идеи — последовательного перехода к модели США или к модели Германии. Отметим, что аналогичные споры имели место и в других странах, конституции которых поочередно заимствовали различные модели конституционного правосудия (например, в Южной Корее).

Если возникла необходимость в ограничении прерогативы Конституционного суда в пользу парламента, то, возможно, сделать это надо было не путем предоставления последнему спорного права отстранять судей, а путем создания Конституционного совета (следуя французской модели или ее казахской интерпретации) или, в крайнем случае, путем наделения парламента правом окончательного пересмотра решений Конституционного суда, как это имеет место в Румынии (ст. 145 Конституции Румынии 1991 года). Во всяком случае, та модель, которая представлена в Конституции Киргизии, имеет принципиальный недостаток: она переносит конфликт по вопросам конституционности законов в плоскость соотношения политических сил в парламенте, что может существенно дестабилизировать деятельность Конституционной палаты и привести к расколу Верховного суда по политическому признаку.

Конституционное правосудие в Киргизии неизбежно столкнется с дилеммой решения вопроса в пользу политизации конституционного правосудия либо юридизации политики, однако в обоих случаях это решение вряд ли будет принято обществом (и парламентариями) как легитимное. Решение сложных вопросов контроля конституционности в конечном счете делегируется парламенту, точнее, нестабильному и меняющемуся парламентскому большинству, что противоречит принципу разделения властей и таит в себе угрозу эрозии конституционализма. Судебная власть в Киргизии, следовательно, едва ли сможет выступать полноценным арбитром в решении вопросов конституционности законов и споров между ветвями власти.

Перспективы конституционной системы: Веймарская республика Центральной Азии?

Новая Конституция Киргизии, принятая в условиях революции и фактического начала гражданской войны, отражает поиск компромисса по всем значимым вопросам переходного периода, но его достижение делает новую систему крайне неустойчивой. Для нее характерно фундаментальное противоречие конституционных правовых норм и популизма партий. Конституция фиксирует демократические нормы и ценности, которые не могут быть обеспечены экономически неэффективным государством в переходный период, что делает проблематичным сохранение суверенитета и стабильности без внешней помощи. Эрозия легитимности конституционных норм — естественное следствие данного выбора. Для ответа на вопрос о перспективах конституционной системы важно рассмотреть три ключевых аспекта: возможности изменения Конституции; ее способность обеспечить стабильность политической системы; направление развития политического режима.

Каковы возможности изменения киргизского конституционализма? Конституция и основное законодательство могут быть легко пересмотрены с непредсказуемыми последствиями. Процедура изменения новой Конституции целиком доверена парламенту, а следовательно, доминирующим партийным коалициям, которые (в силу причин, рассмот-

ренных выше) оказываются чрезвычайно непрочными. Так, парламент может полностью пересмотреть Основной закон, вынеся «закон о внесении изменений в настоящую Конституцию» на референдум, назначенный Жогорку Кенешем (п. 1 ст. 114). Принятие этого положения объяснимо в контексте предшествующей борьбы парламентской оппозиции и президентов, использовавших референдумы для трансформации конституций в целях укрепления личной власти. Кроме того, во многих странах постсоветского пространства от Белоруссии до Казахстана референдумы использовались президентами для увеличения продолжительности мандатов, отмены конституционных ограничений сроков пребывания у власти или вообще для введения пожизненного президентства. Однако представляется неправомерной и противоречащей принципу разделения властей передача права созыва референдума одной ветви власти — законодательной, при полном отстранении других — исполнительной и судебной. Это может привести к узурпации власти в новых формах — парламентом или президентом, использующим подконтрольное ему парламентское большинство (собственно, обвинение в узурпации есть основной тезис оппонентов референдума 27 июня 2010 года, завершившегося принятием действующей Конституции Киргизии). С этим связано общее скептическое отношение к референдуму в странах, переживших диктатуры: в ФРГ (где общенациональный референдум невозможен), Италии (только аброгативный референдум), странах Южной и Восточной Европы (где обращение к референдуму как инструменту решения конституционных вопросов не приветствуется). В странах со смешанной формой правления (например, во Франции) решение о созыве референдума предполагает участие разных ветвей власти — как парламента (причем двухпалатного), так и президента (известная статья 11 и статья 89 Конституции Франции 1958 года). В этом контексте очень неопределенно и опрометчиво звучит положение Конституции Киргизии о том, что «законы и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдум (всенародное голосование)», «порядок проведения которого и перечень выносимых на него вопросов устанавливаются конституционным законом» (п. 3 ст. 1). Это означает, что побе-

дившая партия или коалиция партий вполне способна изменить процедуру референдума, приняв новый закон о нем.

Частичный пересмотр Конституции Киргизии оказывается еще более простым делом: «Закон о внесении изменений в настоящую Конституцию принимается Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша после проведения не менее трех чтений с перерывом между чтениями в 2 месяца» (п. 3 ст. 114). При этом не предусмотрено никаких формальных или материальных ограничений этого права пересмотра. Такая возможность пересмотра Конституции путем принятия обычных законов простым голосованием в парламенте стала, как известно, одной из основных причин крушения Веймарской республики, позволив постепенно осуществить коренную трансформацию политического режима без принципиальных изменений текста Конституции Германии 1919 года, — урок, который учли создатели Основного закона ФРГ 1949 года, но не приняли во внимание киргизские законодатели. Все эти обстоятельства нужно связать с еще одной важной особенностью новой Конституции Киргизии — отменой независимого института контроля конституционности законов — Конституционного суда и заменой его Верховным судом. Конституционная палата вряд ли окажется способной (в силу порядка ее формирования и отстранения судей) выступать действенным противовесом парламенту, в частности, при решении вопросов о конституционности законов о поправках к Конституции или о правомерности вынесения таких законов на референдум. Как будет развиваться ситуация в случае выдвижения парламентом «неконституционных конституционных поправок»? В целом новый порядок изменения Конституции есть проявление политической нестабильности, а в будущем может привести к ее неконтролируемой трансформации и реставрации авторитаризма в новых формах.

В какой мере Конституция позволяет обеспечить стабильность политического процесса? Конституция Киргизии 2010 года закладывает такую основу режима партий, что им трудно будет создать стабильное парламентское большинство и сформировать дееспособное правительство. К числу проблем,

которые неизбежно возникнут на этом пути, относятся: 1) трудность образования и последующего сохранения единого парламентского большинства на межфракционной основе при отсутствии доминирующей партии в парламенте; 2) трудность обеспечения дисциплины парламентских голосований на межфракционном и особенно на внутрифракционном уровне (ничто не мешает депутатам голосовать против установок своей партии); 3) трудность формирования работоспособного правительства (в рамках сложных и многоступенчатых процедур, которые зафиксированы в Конституции) и вовлечения оппозиции в полноценный законодательный процесс (особенно с учетом этнической и клановой ориентации всех партий и их лидеров, которая уже проявилась в деятельности Временного правительства); 4) возможность вмешательства Президента в процесс формирования правительства в ситуации раскола между парламентскими фракциями или в случае направленного создания такой ситуации (прерогативы Президента в этой области далеко не церемониальные); 5) возможность конфликта Президента и парламента по ключевым вопросам внутренней и внешней политики (в силу неопределенности конституционных положений о разделении прерогатив Президента и премьер-министра в этой области) и, что особенно важно, по линии отношения к силовому блоку (контроль над которым зарезервирован исключительно за президентской властью). В силу этих причин парламенту будет чрезвычайно трудно преодолеть президентское вето (для этого необходимо собрать две трети голосов) или осуществить процедуру импичмента.

Каковы перспективы эволюции политического режима? Конституция, вопреки многочисленным заявлениям о переходе к парламентаризму, закрепляет не монистическую, а дуалистическую форму правления, в которой верховенство власти народа представлено и обеспечено «всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом» (ст. 3). По сравнению с предшествующей Конституцией, принятые изменения не столь принципиальны — они ограничиваются известным перераспределением власти между Президентом и парламентом в пользу последнего (формирование ответственного правительства), однако в целом не выходят за рамки смешанной

формы правления. Более того, осуществление этого перераспределения выглядит непоследовательным, поскольку глава государства, как отмечалось, сохраняет контроль над силовым блоком и, следовательно, принцип парламентской ответственности правительства реализован крайне противоречиво, закладывая возможные конфликты по этой линии в будущем. Это означает, что новая Конституция Киргизии, наподобие Веймарской конституции, закрепляет президентско-пар-ламентскую форму правления, которая не может преодолеть феномена двойной легитимности — парламента и всенародно избираемого президента, прерогативы которого по роспуску парламента, контролю над силовым блоком, введению чрезвычайного положения и применению указного права дают ему перевес над парламентом в критических ситуациях. Принятие действующей Конституции в условиях фактического чрезвычайного положения, введенного Временным правительством, становится прецедентом для будущих переворотов.

Дуалистические системы (веймарского или французского образца) вообще тяготеют к переворотам, возможность которых реализуется в условиях необходимости принятия непопулярных, но необходимых решений. Очевидно, что данная система будет балансировать между анархией («демагогия парламентских дебатов») и стремлением к усилению власти президента. Осознавая подобную угрозу, авторы Конституции включили в нее положения против имперского президентства: Президент на период осуществления своих полномочий «приостанавливает свое членство в политической партии и прекращает любые действия, связанные с деятельностью политических партий» (п. 3 ст. 63). Но эти положения едва ли позволят разорвать связь Президента с определенной политической силой, институционализация которой возможна в виде парламентской коалиции, отражающей преобладание одного региона (например, «Севера») над другим («Югом»). Не исключена также трансформация политической системы в направлении этнократиче-ского режима с помощью фактической опоры Президента на одну из парламентских фракций (партий) и использования референдума или изменения избирательного законодательства, например, путем принятия кон-

ституционного закона, способного радикально изменить расстановку сил в парламенте в результате пересмотра избирательного порога для прохождения в парламент (возможность такого закона предусмотрена п. 2 ст. 70). Но это приведет к восстановлению авторитарной системы имперского президентства, в которой Президент, формально не являясь лидером правящей партии, будет им на деле.

Соединение ряда факторов, заложенных в Конституции, может дать кумулятивный негативный эффект в динамике переходного периода: пропорциональная избирательная система (особенно в случае манипулирования проходным барьером, абсолютного ограничения числа депутатских мандатов от победившей партии и низкой дисциплины голосования) ведет к появлению в парламенте многочисленных партий, неспособных сформировать устойчивое парламентское большинство, вследствие чего возникают трудности в формировании коалиционного правительства или хотя бы в обеспечении долговременной стратегии его деятельности. В условиях расколотого общества, каким является современная Киргизия, принятие дуалистической модели в предложенной трактовке не представляется оптимальным вариантом, поскольку ведет не столько к объединению преимуществ чистых парламентских и президентских систем, сколько к сочетанию их недостатков — слабости коалиционных правительств и росту авторитарных тенденций президентской власти.

Эти недостатки президентско-парламент-ской формы правления, усиленные в новой Конституции, уже неоднократно были продемонстрированы в ходе предшествующих государственных переворотов в Киргизии, которые начинались с провозглашения идей парламентаризма, а заканчивались установлением персоналистского режима. Конституция не предотвратила действие ни одного из этих векторов в силу своего компромиссного характера и сохранения феномена двойной легитимности. Выходом из ситуации могли бы стать монистический парламентаризм или президентская система (или смешанная форма в ее суперпрезидентской трактовке, как это имело место ранее), но оба варианта были отвергнуты. Об эфемерности нынешнего конституционного устройства говорит сохра-

нение раскола мнений в вопросе о форме правления. Если такие партии, как СДПК и «Ата-Мекен», продолжают отстаивать «парламентскую» форму правления (закрепленную, как они полагают, в действующей Конституции), то другие партии — «Ата-Журт» и «Ар-Намыс» — считают необходимым восстановление «президентской» формы правления в полном объеме.

В условиях, когда баланс сдержек и противовесов не отрегулирован, конституционные изменения чрезвычайно легки, а полноценный контроль конституционности законов невозможен, логика событий может пойти по веймарскому сценарию: развитие конфликта внутри парламента и последовательное делегирование власти от парламента правительству и премьер-министру, а от него — Президенту, опирающемуся на одну из парламентских партий. Данный вектор не исключен, если учесть, что у страны есть лишь два варианта: распад по этническому признаку, хроническое воспроизводство политической нестабильности (смена слабых правительств) или восстановление авторитарного режима. Последний может реализоваться путем создания доминантной партии (коалиции) в парламенте и имперского президентства, которое окажется востребованным как меньшее зло в деле преодоления «балканизации» страны и кризиса власти, как понятная модель для всех соседних государств, а также в контексте общих реставрационных и олигархических тенденций на постсоветском пространстве.

Медушевский Андрей Николаевич -член Редакционного совета журнала «Сравнительное конституционное обозрение», ординарный профессор Государственного университета - Высшей школы экономики, академик Российской академии естественных наук, доктор философских наук.

medushevsky@stream.ru

1 Подробнее см.: Медушевский А.Н. Конституционный кризис в Киргизии // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 3 — 15; Медушевский А. Н. Киргизия в поисках модели конституционного устройства (о двух новых редакциях Конституции) // Там же. 2007. № 2. С. 18-31.