КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ В КЫРГЫЗСТАНЕ: СИЗИФОВ ТРУД? Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

В ФОКУСЕ:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ

В КЫРГЫЗСТАНЕ

Конституционные реформы в Кыргызстане: сизифов труд?*

Кирилл Коротеев

В статье критически рассматриваются конституционные реформы последних лет в Кыргызской Республике, прежде всего обещание революционеров 2010 года создать парламентскую форму правления. Проводится юридический анализ Конституции Кыргызской Республики, принятой в 2010 году, который приводит к выводу о том, что если парламентский режим существует де-факто, то благодаря чрезвычайно раздробленному составу Жогорку Кенеша, а не конституционным положениям. Выдвигается гипотеза, что с выборами Президента Кыргызской Республики будет происходить консолидация в законодательной и исполнительной власти, которая еще больше поставит под вопрос парламентаризм в Кыргызстане. При этом указывается, что никаких сдержек и противовесов Президенту, поддерживаемому парламентом, создано не было. Именно в этом контексте рассматриваются как до сих пор неудавшиеся попытки создать новую форму конституционного правосудия - Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики, так и отказ от создания правосудия переходного периода, несмотря на выводы о имевших место преступлениях против человечности на юге Кыргызстана в июне 2010 года, сделанные Международной Комиссией по расследованию тех событий.

^ Кыргызская Республика; конституционная реформа; парламентаризм; конституционное правосудие; правосудие переходного периода

Кыргызскую Республику часто называют «островком демократии» в Центральной Азии1. Действительно, если с 1992 года у ее соседей по региону произошла только одна смена власти и то в связи со смертью главы

* Статья подготовлена на основе доклада, представленного в рамках Международной научно-практической конференции «Конституционные и политические процессы в Центральной и Восточной Европе: двадцать лет спустя», организованной Институтом права и публичной политики 17-18 февраля 2012 года в Москве. Автор являлся уполномоченным по миссии Международной федерации за права человека (Ш, Париж) в Кыргызстане в июне 2010 года и экспертом по правам человека Секретариата Международной комиссии по расследованию событий на юге Кыргызстана в январе 2011 года. Автор благодарит Ч. Мусабекову, Н. Алёнкину и Г. Абдурасулову за комментарии, сделанные к предыдущим вариантам статьи. Взгляды, выраженные в настоящей работе, и ошибки, сделанные в ней, принадлежат исключительно автору.

государства (С. Ниязова в декабре 2006 года, что не привело к политическим переменам2), то в Кыргызстане сменилось четыре лидера, и они не принадлежали к одной и той же политической силе. В стране действуют многочисленные неправительственные организации, в том числе в области защиты прав человека, существуют плюрализм в СМИ и конкурирующие политические партии, однако каждый новый Президент (за исключением временно исполнявшей эти обязанности Р. Отунбаевой) старается, по крайней мере, ограничить возможности оппозиции в политической сфере. Поэтому в Кыргызстане дважды — в 2005 и 2010 годах — власть сменялась не в результате победы оппозиционных кандидатов и партий на выборах, а революционным путем, с массовыми митингами, применением силы (как в апреле 2010 года),

бегством уже бывшего Президента за рубеж и победой вновь пришедших к власти лиц на организованных ими досрочных выборах.

Перемены власти в Кыргызстане и связанные с ними события (например, межэтническое насилие на юге страны в июне 2010 года) не были обделены вниманием аналитиков, политологов, журналистов и политиков3. Однако конституционно-правовой и международно-правовой анализ этих событий куда более редок, но именно он подчас способен развеять мифы, которыми сознательно оперируют политики для достижения необходимых им целей и которые (вместо доказанных фактов) обсуждают аналитики. Свежими примерами могут служить миф о введении режима парламентской республики по новой Конституции Кыргызской Республики (поддерживаемый, в частности, Президентом России) и миф о характере событий на юге Кыргызстана в июне 2010 года (закрепленные, в частности, в докладах Омбудсмена (Акыйкатчы) и Национальной комиссии по расследованию).

В данной статье будут в основном проанализированы события, произошедшие после свержения Президента К. Бакиева в апреле 2010 года: создание новых государственных институтов в Бишкеке и насилие в Оше и его последствия (основой анализа станет доклад Международной комиссии по расследованию). Их юридический анализ покажет, что проблемы, стоявшие перед страной при президентах Акаеве и Бакиеве, остаются нерешенными и при (не стремящемся их решать) Президенте Атамбаеве, несмотря на заявления политиков об обратном.

Непарламентская Конституция

Применение властями Кыргызстана силы против протестующих на площади Ала-Тоо в Бишкеке 6—7 апреля 2010 года привело к свержению Президента Бакиева и его бегству сначала на юг страны, а затем за границу, в Республику Беларусь. 7 апреля 2010 года было сформировано Временное правительство страны, состоявшее из бывших сторонников Бакиева, ставших оппозиционерами.

Декретом № 1 Временное правительство, ссылаясь на принадлежность власти народу, возложило на себя (до новых выборов) всю законодательную и исполнительную власть, принадлежавшую по действовавшей на тот

момент редакции Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме в 2007 году, Президенту, Правительству и Жо-горку Кенешу (однопалатному парламенту)4. Этим же декретом был распущен парламент и упразднен ряд других государственных органов, в частности Центральное агентство Кыргызской Республики по развитию, инвестициям и инновациям, которое возглавлял сын Президента М. Бакиев, обвинявшийся в коррупции и также покинувший страну.

Наконец, в декрете № 1 упоминалось полномочие Временного правительства освобождать от должности тех судей, в отношении которых было возбуждено дисциплинарное производство. Этим полномочием Временное правительство воспользовалось, чтобы отправить в отставку Председателя Верховного суда Кыргызской Республики Дж. С. Алиеву и еще целый ряд судей5. Но основное вмешательство в судебную систему было осуществлено отдельным декретом № 2, которым был распущен Конституционный суд, так как он «на протяжении всей своей деятельности не оправдал возложенные на него надежды и способствовал концентрации власти в одних руках как при Акаеве А. А., так и при Бакиеве К. С.»6.

Декретом № 20 от 21 апреля 2010 года на 26 июня был назначен референдум по новой Конституции страны7, ее проект был разработан к 20 мая Конституционным совещанием под руководством вице-премьера Временного правительства О. Текебаева8. С самых первых дней нахождения у власти члены Временного правительства заявляли о необходимости сократить полномочия Президента и сделать Кыргызстан парламентской респуб-ликой9. Получилось ли задуманное?

Конституционный референдум 26 июня 2010 года

Референдум по новой Конституции Кыргызской Республики привлек внимание международной общественности. Споры и критику вызвала процедура проведения референдума, особенно в условиях чрезвычайного положения, введенного в Ошской и Джалал-Абад-ской областях, где около 400 тысяч человек были вынуждены покинуть свои дома, из них около 100 тысяч этнических узбеков пересекли границу с Узбекистаном10. Среди дру-

гих недостатков референдума отмечались однобокое представление проекта Конституции населению, отсутствие публичной дискуссии о его ключевых положениях, отсутствие международных наблюдателей и неисключенный риск фальсификаций при подсчете голосов11. Добавим также, что на избирательных участках в Бишкеке и области не было никакой информации о проекте Конституции (телефонная «горячая линия», предоставлявшая информацию, не была способна сделать это качественно, как только операторам задавались нешаблонные вопросы), а в дополнительные списки избиратели вносились даже при предъявлении ими документов, никак не указывающих на их гражданство (например, удостоверения с места работы).

В числе немногих и малодоступных материалов, разъяснявших новый Основной закон, оказался «Комментарий к проекту Конституции», изданный общественным движением «Моя Конституция — мой талисман». Это движение было основано общественными деятелями, близкими к партии «Ата-Мекен», возглавляемой О. Текебаевым. Несмотря на явную политизированность движения, приравнивавшего призывы голосовать на референдуме к призыву голосовать за Конституцию, его публикации финансировались Европейским Союзом и Программой развития ООН. Комментарии носили пропагандистский характер и вместо доступного изложения конституционных норм призывали голосовать за проект Основного закона («Президент — глава государства и арбитр», «ключевая роль в системе государственной власти возлагается на парламент», «суды: реформа и очищение», «местные кенеши: вся власть советам!», «проведение конституционной реформы в конечном итоге исключит возможность концентрации власти в одних руках и злоупотребление ею» и т. д.).

Что же касается чрезвычайного положения, введенного в Ошской и Джалал-Абад-ской областях, чтобы оно не сказывалось на референдуме, Временное правительство изменило некоторые положения своих декретов таким образом, что он мог теперь считаться состоявшимся, если на территориях, не затронутых чрезвычайным положением, проживало более половины избирателей, внесенных в списки. Потом временные власти лицемерно отменили режим чрезвычайного

положения за день до референдума12, чтобы ввести его вновь еще до окончания подсчета голосов и уже на полтора месяца.

При этом и сторонники, и критики референдума не уделяли особого внимания самому проекту Конституции, подготовленному Конституционным совещанием, созванным Временным правительством. СМИ, политические и общественные деятели как внутри Кыргызстана, так и за рубежом подхватили идею о том, что проект Конституции (теперь уже принятый и вступивший в силу) закрепляет парламентскую форму правления, обсуждали (а многие и осуждали) ее уместность в условиях Центральной Азии. Высказывался о ней и Президент Российской Федерации, заявивший, что не очень себе представляет, «как будет модель парламентской республики работать в Киргизии»13.

Однако следует избегать некритического отношения к заявлениям членов Временного правительства, в том числе авторов Конституции, и, в отличие от Президента России и Председателя ЦИК России, наблюдавшего за ходом голосования в Бишкеке, совершенно ненужного анализа возможности или невозможности функционирования парламентской республики в Кыргызстане. Юридический анализ текста Конституции приводит к выводу о том, что оценивать шансы парламентаризма в Кыргызстане бесполезно: Конституция не предусматривает такую модель организации власти. Речь идет о смешанной форме правления, президентско-парламент-ской республике. И хотя по сравнению с Конституцией 2007 года полномочия Президента сокращены, а Жогорку Кенеша усилены, это лишь некоторое перераспределение функций, а не фундаментальные перемены.

Президентская парламентская республика по Конституции 2010 года

Новой Конституцией Кыргызской Республики, в отличие от принятой на референдуме в 2007 году, Президент не определен ни как гарант Конституции, ни как высшее должностное лицо страны (ч. 1 и 2 ст. 42 К0714), хотя по-прежнему «олицетворяет единство народа и государственной власти» (ч. 2 ст. 60 К10). Он избирается на один шестилетний срок, а не на два пятилетних (ст. 43 К07). Новая Конституция предусматривает выборы Пре-

зидента всеобщим голосованием (ч. 1 ст. 61 К10), а это значит, что в случае конфликта с Жогорку Кенешем глава государства сможет, среди прочего, противопоставить депутатам не меньшую, чем у парламента, легитимность.

Отличительной чертой парламентской республики является ответственность правительства перед парламентом (в президентской республике, классический пример которой — США, законодательный орган не может выразить недоверие исполнительному органу, а глава государства — распустить парламент). Так, по инициативе одной трети депутатов вотум недоверия может быть объявлен большинством голосов от общего состава Жогорку Кенеша (ч. 3 и 4 ст. 85 К10). Однако он необязательно приведет к отставке правительства: Президент может не согласиться с решением депутатов, и тогда правительство продолжит исполнять свои полномочия, если только в течение трех месяцев Жогорку Кенеш снова не объявит о недоверии (ч. 7 ст. 85 К10). Первоначальный проект Конституции предусматривал и полномочие Президента распустить парламент, если он повторно выразит недоверие правительству (такая же норма была и в ч. 7 ст. 71 К07, при ее сохранении вообще нельзя было бы говорить о каком-либо изменении в форме правления), но оно было изъято декретом временных властей Кыргызстана.

Тем не менее и по новой Конституции Президент может распустить парламент. В соответствии с частью 1 статьи 86 К10 премьер-министр может один раз в год поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии последнее слово остается за Президентом: он либо отправляет правительство в отставку, либо распускает парламент (ч. 1 ст. 86 К10). Роспуск может грозить Жогорку Кенешу и в том случае, если он откажется утвердить программу вновь назначенного правительства или определить его структуру и состав (ч. 6 ст. 84 К10). Хотя право роспуска парламента является необходимым инструментом для уравновешивания права парламента объявлять вотум недоверия правительству (и за него долго боролись сторонники укрепления исполнительной власти во Франции, от М. Орью до Ш. де Голля15), ситуация, в которой право роспуска — это следствие

выражения парламентом недоверия правительству, характеризует уже не парламентскую форму правления, а по крайней мере смешанную16.

Помимо участия в назначении и отставке правительства, Президент непосредственно назначает министра обороны и руководителя Государственного комитета национальной безопасности (п. 2 ч. 4 ст. 64 К10, впрочем, он более не располагает непосредственно подчиненной ему национальной гвардией и государственной охраной, как это было предусмотрено в п. 8 ч. 1 ст. 46 К07), является Верховным главнокомандующим (ч. 8 ст. 64 К10). Именно Президент вносит в парламент кандидатуры на должности Генерального прокурора, председателя Национального банка, одной трети состава ЦИК (ч. 3—5 ст. 64 К10), и это только часть назначений, осуществляемых им. В законодательном процессе он обладает правом вето, которое может быть преодолено только большинством в две трети голосов депутатов Жогорку Кенеша (ч. 2 — 3 ст. 81 К10). Даже местные кенеши (советы) могут быть при определенных условиях распущены Президентом (п. 2 ч. 1 ст. 64 К10). Таким образом, Президент — далеко не «главный государственный нотариус», каким его хотели бы видеть те, кто утверждает, что новая Конституция предусматривает парламентскую форму правления.

Эксперт по конституционному праву и один из основных авторов текста проекта Конституции Г. Искакова признает: «Сторонники сильного президента могут не переживать: у президента достаточно полномочий по данному проекту [конституции]»17. В то же время бывший вице-премьер Временного правительства, ответственный за правоохранительную систему, А. Бекназаров говорил о парламентской республике и проблемах слабого президента уже после принятия Конституции18. «Политико-правовая мистификация — и внутри страны, и за границей»19, предпринятая «аббатом Сийесом Кыргызской революции» О. Текебаевым20, могла быть создана для отвлечения политических деятелей от конкуренции за пост президента и освобождения пути к власти для того, кто необязательно является самым популярным лидером. Конституционная практика не последовала, однако, за возможными намерениями авторов Основного закона.

Новая Конституция в действии: от парламентской республики к президентской?

Конституционные положения могут стоить не дороже бумаги, на которой они напечатаны. Доминирование одной партии или тесной коалиции приведет, несмотря на все конституционные ограничения, к очередному усилению личной власти нового Президента (выборы кандидата, нужного абсолютному большинству депутатов, можно считать обеспеченными). Разделенный парламент, где никто не обладает абсолютным большинством, а принятие решений требует согласия многих сил, может быть непривлекателен риторически, поскольку неуправляем (что для одних — достоинство, а для других — недостаток), но он позволяет избежать усиления только одной партии с только одним лидером. Конституция предусматривает, что у одной партии не может быть более 65 депутатских мандатов из 120 (абз. 2 ч. 2 ст. 70 К10), однако ничто не мешает создавать коалиции хоть из 120 депутатов или даже без официального объявления о коалиции идентично голосовать по всем вопросам, рассматриваемым Жогорку Кене-шем.

Кроме того, в избирательной системе сохранился «двойной барьер»: для получения депутатских мандатов партии недостаточно набрать определенный процент голосов на общегосударственном уровне (в 2010 году — 5 % от общего числа зарегистрированных избирателей; по конституционному закону от 25 ноября 2011 года о выборах Президента и Жогорку Кенеша — 7 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании), она также должна иметь и определенный результат в каждом из регионов (0,5 % в 2010 году и 0,7 % по конституционному закону 2011 года). На выборах 2007 года этот «двойной барьер» помешал партии О. Теке-баева «Ата-Мекен» занять места в Жогорку Кенеше: несмотря на высокий процент голосов по стране в целом, она не пользовалась поддержкой на юге Кыргызстана.

Результатом парламентских выборов 10 октября 2010 года стало образование разделенного парламента. В состав Жогорку Кенеша V созыва вошли пять партий: Идеалистическая (sic!) демократическая партия «Ата-Журт» («Отечество») во главе с К. Та-шиевым, Социал-демократическая партия

А. Атамбаева, «Республика» О.Бабанова, «Ар-Намыс» («Достоинство») Ф. Кулова и «Ата-Мекен». Если «Ата-Журт», получившая значительное число голосов в южных регионах, едва прошла полупроцентный барьер в северных областях, то партия А. Мадума-рова «Бутун Кыргызстан» не прошла в парламент, получив более 8 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, что составило, однако, менее 5 % от числа избирателей, имеющих право голоса. При этом ни один из победителей не мог претендовать на большинство: крупнейшая фракция «Ата-Журт» состоит лишь из 28 депутатов, СДПК имеет 26, «Ар-Намыс» — 25, «Республика» — 23, «Ата-Мекен» — 18 мандатов. Названия партий не должны вводить в заблуждение, они имеют мало общего с их идеологией, раздел проходит скорее между личными интересами, чем между политическими воззрениями. Так, «Идеалистическая» партия состоит из бывших сторонников партии К. Ба-киева «Ак-Жол», представляющих в основном южные регионы Кыргызстана, «Социал-демократическая» партия — из представителей бизнеса; «достоинство» «Ар-Намыса» Ф. Кулова заключается в критике парламентской системы правления и выдвижении требований возврата к президентской системе21 (эти же требования выдвигал «Ата-Журт», но для «антипарламентской» парламентской коалиции не нашлось третьей фракции).

Даже двух крупнейших фракций (несмотря на любые противоречия, которые существовали между ними по политическим или социально-экономическим вопросам) было недостаточно для создания правительства: коалиция должна была обязательно состоять из трех фракций. Наименьшие противоречия, кажется, существовали между СДПК, «Республикой» и «Ата-Мекен», но такой коалиции не было суждено состояться из-за разногласий по поводу кандидатуры на пост торага (председателя) Жогорку Кенеша. Для избрания О. Текебаева не хватило трех голосов22, и это стало поводом для выхода «Ата-Мекен» из предполагавшейся коалиции. Эту партию в конце концов заменил «Ата-Журт», который получил пост торага (им был избран А. Кель-дибеков23), один из постов вице-премьера и ряд министерских портфелей (в том числе МЧС, Минюста) в обмен на поддержку правительства А. Атамбаева и О. Бабанова24.

Разделенный парламент, действительно, произвел на свет парламентскую республику: правительство опиралось на плюралистическую коалицию из трех парламентских фракций при политически слабом Президенте (законом о введении в действие Конституции Кыргызской Республики 2010 года Р. Отум-баевой было запрещено баллотироваться на президентских выборах, и она должна была покинуть свой пост до 31 декабря 2011 года).

Видимость парламентской республики продержалась год, до президентских выборов 30 октября 2011 года. От участия в них О. Текебаев отказался25, но приняли участие два политика, популярных у одного и того же электората южных регионов, — К. Ташиев и А. Мадумаров, что позволило действующему председателю правительства А. Атамбаеву (единственному серьезному кандидату с поддержкой в северных регионах) выиграть выборы в первом туре с результатом в 63,2 % голосов против 14,7 % у А. Мадумарова и 14,3 % у К. Ташиева.

Второго тура в истории Кыргызстана никогда не было: при всем сходстве и всех различиях лидеров страны, народ всегда голосует за кандидата, который находится у власти. Важную роль играет поддержка действующей власти бюрократией (это не только голоса государственных служащих, но и контроль за голосованием сотрудников бюджетной сферы), выражающей свою лояльность правительству, позволяющему ей, в частности, получать коррупционный доход26. Хотя Президентом Атамбаевым был принят указ о борьбе с коррупцией27 и даже создана Антикоррупционная служба ГКНБ (единственный силовой орган, непосредственно подчиняющийся главе государства, а не главе правительства), основным результатом этой политики стала смерть в СИЗО ГКНБ инспектора ГАИ А. Эшбаева, обвинявшегося во взяточ-ничестве28.

Завершение переходного периода с Отун-баевой во главе государства, инаугурация нового Президента и вакансия на пост Председателя Правительства Кыргызской Республики позволили провести перегруппировку сил в Жогорку Кенеше. Новая коалиция состоит уже из четырех фракций и имеет более 90 голосов в парламенте, лишь «Ата-Журт» находится в оппозиции. Председателем правительства стал бывший вице-премьер О. Ба-

банов, был выбран и новый торага Жогорку Кенеша — представитель СДПК А. Жээнбе-ков29: партии «Ата-Мекен» удалось убедить парламентариев в том, что предыдущий тора-га был замешан в коррупции и связях с криминальным миром, что повлекло его заявление об отставке30. Таким образом, политическая конфигурация серьезно изменилась: у власти сильный Президент с существенными полномочиями, его поддерживает правительство, опирающееся на большинство в 2/3 парламента. И хотя еще нет такой концентрации власти, какая была в последние годы правления К. Бакиева, когда 71 из 90 депутатов Жогорку Кенеша принадлежал к пропрезидентской партии «Ак-Жол», отсутствие системы сдержек и противовесов может привести к новому витку усиления авторитарных тенденций. Единственный ограничитель власти Президента на данный момент — его разногласия с премьер-министром31 — фактор непостоянный и способный исчезать так же быстро, как и появляться.

Судебная система в условиях конституционной нестабильности

Как уже упоминалось выше, после своего прихода к власти декретом № 2 Временное правительство немедленно распустило Конституционный суд Кыргызской Республики, которому были предъявлены обвинения в способствовании «разрушению имевшихся в Конституции 1993 года механизмов сдержек и противовесов», в «грубом попрании норм Конституции», когда он разрешил А. Акаеву баллотироваться на новый президентский срок в 1998 году, и в зависимости от К. Баки-ева, которая выразилась в даче положительных заключений на проекты поправок к Конституции в 2007 году (расширение президентских полномочий) и в 2009 году (передача полномочий Президента через Президентское совещание). Временное правительство определило, что Суд «фактически не смог выполнить возложенные на него функции по защите Конституции и превратился в орган, содействовавший укреплению власти одного человека».

Конституционный суд «во избежание противостояния между различными политическими силами»32 признал, что вынужден подчиниться декрету № 2. В свою защиту он

лишь заявил, что «со дня основания и по сегодняшнее время [он] был защитником Конституции и конституционных свобод и прав граждан». При всей небесспорности (но и небезосновательности) последнего утверждения следует признать, что диалог между двумя органами власти шел в сфере идеологии, а не в сфере юриспруденции. Временное правительство не указывало на противоречия упомянутых им актов Конституционного суда конституционным нормам, действовавшим в момент их принятия, а лишь высказало свое несогласие с существом принятых Судом решений (пусть и достаточно точно определив их последствия для политической системы страны). Конституционные судьи ни юридически, ни идеологически не оправдывали раскритикованные решения, возражая лишь, что они «защищали права граждан».

Этот довод вряд ли убедителен, но вопрос в том, была ли возможна защита судей на том основании, что Конституционный суд лишь применял Конституцию такой, какой она была. Действительно, конституционные судьи помогали как А. Акаеву33, так и К. Бакиеву (например, Конституционный суд признал недействительными положения Регламента Жогорку Кенеша, касающиеся процедуры внесения поправок в Конституцию, что повлекло недействительность уже принятых поправок и послужило основанием для вынесения Президентом на референдум 2007 года проекта новой редакции Конституции34).

В 1998 году депутаты Жогорку Кенеша поставили перед Конституционным судом вопрос о праве А. Акаева баллотироваться на президентских выборах в 2000 году: действовавшая Конституция 1993 года ограничивала президентские полномочия двумя сроками, а А. Акаев избирался Президентом населением в 1991 и 1995 годах (и Верховным Советом Киргизской ССР в 1990 году). При этом до принятия Конституции он был избран на безальтернативной основе 12 октября 1991 года на срок в 5 лет, который не изменялся ни самой Конституцией, ни референдумом 30 января 1994 года, подтвердившим очевидное: Президентом Кыргызской Республики являлся именно А. Акаев. Но в решении от 13 июля 1998 года Конституционный суд счел (без ссылок на какие-либо конституционные нормы), что первое избрание на безальтернативных выборах являлось «объективной вынуж-

денной процедурой, направленной на обеспечение легитимности Президента независимого государства — Республики Кыргызстан и его полномочий, определенных Конституцией». По мнению Суда, лишь с избранием на альтернативных выборах 1995 года по процедурам, предусмотренным Конституцией 1993 года, начался первый срок А. Акаева35. Ничто в конституционных нормах не изменяло такой подсчет, поэтому Суду пришлось предпочесть «объективную вынужденность» положениям Основного закона.

Непростая задача встала перед Судом и в 2007 году, когда ряд депутатов оспорили главу 16-1 Закона о Регламенте Жогорку Ке-неша. Процедура принятия конституционных поправок, описанная в этой главе, исключала необходимость запрашивать мнение Конституционного суда о допустимости поправок, что было предусмотрено в статье 96 Конституции 1993 года (в редакции 2003 года). Действительно, Регламент парламента противоречил Конституции и был признан неконституционным в решении от 14 сентября 2007 года. Но этот вывод позволил Конституционному суду без дополнительного обсуждения признать недействительными законы о поправках к Конституции от 8 ноября и от 30 декабря 2006 года как принятые на основании акта, оспоренного надлежащими заявителями и признанного противоречащим Конституции. Автоматичность признания законов о поправках к Конституции недействительными вызвала правомерные сомнения (в частности, выраженные в 2010 году Временным правительством), но вряд ли можно считать решение от 14 сентября 2007 года совершенно необоснованным36.

Наконец, Временное правительство обвиняло Конституционный суд в отсутствии принципиального сопротивления предложен -ной К. Бакиевым конституционной реформе, которая при досрочном прекращении полномочий Президента позволяла назначать исполняющего обязанности Президента до выборов нового главы государства через специальный орган — Президентское совещание. Действительно, в заключении от 21 января 2010 года Суд признал, что такой порядок не может быть предусмотрен Конституцией, однако не возражал против исправленного проекта, который воспроизводил первоначальный текст без существенных изменений. Оп-

позиция выражала беспокойство и недовольство в связи с тем, что новая процедура могла быть использована для передачи полномочий Президента страны от К. Бакиева его сыну М. Бакиеву. Проверить это на практике не представилось возможным.

Таким образом, у Конституционного суда, по крайней мере в отношении актов 2006— 2010 годов, могла быть защита «мы применяли Конституцию такой, какой она была», но Суд ею не воспользовался, в частности, потому что полный текст декрета Временного правительства о роспуске Суда, из которого он мог узнать об окончательной версии обвинений в свой адрес, был опубликован уже после фактического его роспуска.

Передача Конституцией 2010 года полномочий Конституционного суда, без их изменения, специализированной Конституционной палате Верховного суда — это лишь ретроактивное закрепление в Основном законе декрета Временного правительства37. Венецианская комиссия высказала сожаление и критику по поводу такого решения вопроса о конституционном контроле в Кыргызстане и потребовала его пересмотра (однако безуспешно)38. Какими бы ни были достоинства и недостатки существования отдела по контролю за конституционностью законов в органе, задача которого эти законы применять, а не оценивать, ликвидация КС плоха не сама по себе, а в совокупности с другим важным положением новой Конституции из главы про судебную власть. Согласно части 5 статьи 97 Основного закона, на основании предложения Совета судей и по представлению Президента большинством в две трети голосов депутатов Жогорку Кенеша можно лишить полномочий судью Конституционной палаты Верховного суда. Вот прекрасный инструмент скорой расправы с неугодными судьями!

Но для того, чтобы расправиться с судьями, надо сначала их назначить, а это для властей Кыргызстана оказалось весьма сложной задачей. Согласно Конституции, кандидатуры на должности судей Конституционной палаты на утверждение Жогорку Кенеша вносит Президент на основании положительного заключения Совета по отбору судей. Совет состоит из 24 членов, большинство из которых представляют парламентские фракции (по 8 членов от парламентского большинства и от оппозиции, а также 8 представителей су-

дейского корпуса). Летом 2011 года Совет предложил Президенту переходного периода Р. Отунбаевой 11 кандидатур для представления на должности судей Конституционной палаты. Однако, вместо того чтобы сразу внести их на утверждение в парламент, г-жа Отунбаева решила провести собеседования с предложенными ей кандидатами39, среди которых было четверо судей и руководитель аппарата бывшего Конституционного суда40, распущенного Временным правительством. Ни один из этих пяти кандидатов не был представлен Президентом к назначению (они не вызывались и на собеседования, проводившиеся с другими кандидатами41), даже Ч. Му-сабекова, единственная из кандидатов, одобренная всеми членами Совета вне зависимости от их партийной и профессиональной принадлежности. Только три кандидатуры были представлены в Жогорку Кенеш, а он, в свою очередь, смог назначить лишь двух судей.

Отбор Президентом Отунбаевой кандидатов на представление в парламент вызвал жаркую дискуссию с обвинениями как Президента, так и Совета в том, что они принимали свои решения, руководствуясь собственными политическими предпочтениями, а не беспристрастной оценкой профессиональных качеств кандидатов. В результате председатель Совета по отбору судей был вынужден уйти в отставку, а сам Совет приостановил работу42. Хотя был избран новый председатель и Совет имеет кворум, его деятельность по отбору кандидатов на судейские должности не была реанимирована.

Таким образом, Конституционная палата не способна начать свою работу, хотя закон о ней был принят еще 12 мая 2011 года. По этому закону, почти полностью повторяющему отмененный закон о Конституционном су-де43, палата хоть и является одним из органов Верховного суда Кыргызской Республики, но никак с ним не связана и должна находиться в отдельном здании, а ее судьям запрещено принимать участие в пленарных заседаниях Верховного суда. Соответственно, палата не подчиняется никаким актам суда, частью которого она предположительно является.

Что же касается нижестоящих судов, то для судей, назначенных на должности впервые, Конституция закрепляет испытательный срок в 5 лет, и лишь потом у них возникает возможность пожизненного назначения (до

достижения пенсионного возраста). Такая норма (естественно, не она одна, а в совокупности с другими положениями законодательства и фактической ситуацией в каждой стране) прекрасно зарекомендовала себя в формировании зависимой судебной власти, например в России и в Беларуси. Характерно ее закрепление на конституционном уровне: хотя ситуация в Кыргызстане непредсказуема, эта норма, скорее всего, приведет к принятию законодательства, способствующего созданию зависимости судебной власти от исполнительной.

Международное уголовное право: в поисках правосудия

Межэтническое насилие в южных регионах Кыргызстана также стало предметом широкого обсуждения и международно-правового анализа, отсутствовавшего в декларациях и действиях политиков. События 10—13 июня 2010 года в городах Ош и Джалал-Абад привели почти к 500 жертвам, среди которых три четверти — узбеки и четверть — кыргызы. Это было не первое противостояние между двумя сообществами: столкновения имели место в 1990 году, и советским властям пришлось направлять вооруженные силы, а затем следователей, прокуроров и судей из других республик СССР для восстановления порядка.

Временное правительство, созданная им Национальная комиссия по расследованию событий на юге Кыргызстана и Омбудсмен возложили основную ответственность за произошедшее на сторонников К. Бакиева и узбекских лидеров, прежде всего К. Батырова44. Казалось, неспособность прекратить насилие свидетельствовала о слабости Временного правительства, об отсутствии контроля биш-кекских властей над югом республики и даже о возможности раскола страны на две части. Однако выводы Международной комиссии по расследованию событий на юге Кыргызстана в июне 2010 года, созданной по поручению Президента переходного периода Р. Отунбае-вой и поддержанной Парламентской Ассамблеей ОБСЕ, говорят об ином.

Так, опровергаются заявления членов Временного правительства о том, что вспышка насилия на юге была для них совершенно неожиданной и что они не располагали доста-

точными и лояльными вооруженными силами на юге страны. Действительно, у Временного правительства уже был опыт работы в условиях чрезвычайного положения в Джалал-Абаде в мае 2010 года. Чрезвычайное положение в городе Ош было введено через два часа после начала столкновений, в ночь с 10 на 11 июня 2010 года. Утром 11 июня в Ош прилетели спецпредставитель Временного правительства в южных регионах и министр обороны И. Исаков, а также назначенный комендантом заместитель министра внутренних дел Б. Алымбеков. Нет никаких свидетельств о том, что дислоцированные на юге страны войска им не подчинялись или сопротивлялись. Операциями правительственных сил руководил, несмотря на формальную передачу всей полноты власти коменданту, И. Исаков, и его приказы исполнялись войсками. Кыргызская армия и внутренние войска, в том числе БТРы и БМП, участвовали в атаках на узбекские кварталы — махалля, а также по собственной инициативе или под минимальным давлением толпы раздавали оружие кыргызам, принимавшим участие в столкно-

вениях45.

После окончания вооруженной фазы противостояние продолжилось на следственно-судебном уровне. В конце 2010 года в преступлениях против личности, совершенных на юге в июне того же года, были обвинены более 20 узбеков и только 2 кыргыза46. Узбеки, действительно, совершали преступления, но это были общеуголовные преступления, в то время как кыргызами, как частными лицами, так и представителями государственной власти, были совершены, по выводам Международной комиссии по расследованию, международные преступления — преступления против человечности47. Полное неприятие Правительством Кыргызской Республики доклада Международной комиссии48 и односторонняя направленность правосудия в Кыргызстане свидетельствуют о том, что, как и прежде, нынешние власти строят государство для этнических кыргызов, а не для всех

граждан, населяющих страну.

❖

Информированному наблюдателю за конституционным процессом в Бишкеке требовался, как в советском анекдоте, врач уха-глаза: невозможно было увидеть то, о чем говорилось (парламентская республика и независи-

мая судебная власть), и услышать про то, что было ясно записано в проекте Конституции (смешанная республика и зависимый суд). Сложнее была ситуация на юге страны, где существовал еще больший разрыв между официальными заявлениями о гражданском примирении и повседневной практикой государственного управления.

В целом развитие страны после свержения Президента К. Бакиева характеризуется двумя тенденциями: последовательной концентрацией исполнительной власти вокруг ее реального главы — Президента Кыргызской Республики — при отсутствии реальных сдержек и противовесов и продолжением и усилением националистической прокыргызской политики в ущерб правам лиц с иной этнической принадлежностью (составляющих около трети населения). Таким образом, не решаются проблемы, приведшие к народным выступлениям в апреле 2010 года и межэтническому насилию в июле 2010 года, а значит, спустя несколько лет эти же проблемы должно будет решать уже новое правительство, вовсе не обязательно пришедшее к власти на основании процедур, предписанных Конституцией Кыргызской Республики 2010 года.

Коротеев Кирилл Николаевич - эксперт Института права и публичной политики, ассистент Европейского гуманитарного университета (Вильнюс).

kirill.koroteev@gmail.com

1 См., например: Anderson J. Kyrgyzstan: Central Asia's Island of Democracy? Abingdon: Routh-ledge-Cavendish, 1999. P. 23 et seq.; International Crisis Group. Kyrgyzstan at Ten: Trouble in the «Island of Democracy» // Asia Report. No. 22. 2001. 28 August (http://www.crisisgroup. org/en/regions/asia/central-asia/kyrgyzstan/ 022-kyrgyzstan-at-ten-trouble-in-the-island-of-democracy.aspx).

2 См., например: Vilmer J.-B. J. Turkmenistan. Paris: CNRS Editions, 2011. P. 68 et seq.

3 Помимо статей, цитируемых далее, см.: Дол-гин Б. Киргизский рецидив (http://www.polit.ru/ article/2010/04/08/kyrg/); Хизершоу Д. Киргизия: раскол, но не распад (http://www.polit.ru/ article/2010/04/19/kirgizia/); Кумз Д. Киргизия: что предстоит сделать (http://www.polit.ru/ article/2010/05/12/kirgiz/); Четерян В. Кир-

гизские неудачи и дуга кризиса (http://www.poHt. ru/article/2010/06/18/kirgiz/); Ривз М. Этни-зация насилия в Южной Киргизии (http://www. polit.ru/article/2010/06/23/kirgiz/); Сангера Б. Почему так разгневаны жители киргизских трущоб (http://www.polit.ru/article/2010/06/28/ kirgiz/); Хейс Д., Лещенко Н. Киргизия: отсутствие милосердия (http://www.polit.ru/article/ 2010/07/19/kirgizija/); Йигит С. Киргизский ангел смерти (http://www.polit.ru/article/2010/ 07/21/kirgizija/); Коротеев К. Не вся власть советам: Почему в постсоветской Центральной Азии нет ни одной парламентской республики (http://www.polit.ru/article/2010/07/22/ kirgizkonst/); Унгаро К. Центральная Азия: извержение вулкана (http://www.polit.ru/article/ 2010/07/26/centasia/); Градировский С. Черт с ним, с правосудием (http://www.polit.ru/ article/2010/07/28/kirgizpravosyd/).

4 См.: http://www.kyrgyz-el.kg/index.php?option =com_content&task=view&id=68&Itemid=36. Сайт http://www.kyrgyz-el.kg («Кыргызский народ») в первое послереволюционное время был источником опубликования актов Временного правительства, официальные газеты не были ему подконтрольны (см., например: Дубнов В. Уже не революция: Временное киргизское правительство придумывает новое государство // Время новостей. № 61. 2010. 12 апреля (http:// www.vremya.ru/2010/61/5/251474.html).

5 См.: http://www.kyrgyz-el.kg/index.php?option= com_content&task=view&id=33&Itemid=31.

6 http://www.kyrgyz-el.kg/index.php?option = com_content&task=view&id=81&Itemid=36.

7 http://www.kyrgyz-el.kg/index.php?option = com_content&task=view&id=82&Itemid=36.

8 Три других вице-премьера — А. Атамбаев, А. Бекназаров и Т. Сариев — не вошли в состав Конституционного совещания, утвержденный постановлением Временного правительства от 30 апреля 2010 года № 25 (http://www.kyrgyz-el.kg/index.php?option=com_content&task=view &id=117&Itemid=1).

9 См. среди многих других источников интервью Председателя Временного правительства Р. Отунбаевой: «Россия чему-то научилась из нашего урока» // Коммерсантъ. № 63 (4363). 2010. 10 апреля. (http://www.kommersant.ru/ doc/1352536).

10 См. среди многих других источников: Human Rights Watch, International Crisis Group, Joint Letter to the UN Security Council regarding the Ongoing Crisis in Kyrgyzstan (http://www.hrw.

org/news/2010/06/17/joint-letter-un-security-council-regarding-ongoing-crisis-kyrgyzstan).

11 См.: Йигит С. Указ. соч.

12 Положение о проведении референдума было также на всякий случай исправлено: вместо запрета проводить референдум в условиях ЧП была введена норма, согласно которой референдум считался состоявшимся и при введенном ЧП, если на территориях с «обычным» режимом проживало более половины избирателей (декрет от 16 июня 2010 года № 72; ранее декреты Временного правительства по вопросам референдума были доступны на сайте ЦИК КР адресу: http://www.shailoo.gov.kg/; на данный момент необходимо обращаться к частным базам данных, например, ТОКТОМ). Проблема была в том, что списки избирателей подготовили лишь за неделю до голосования, а в южных областях из-за вооруженных столкновений и массовой миграции точные списки так и не были составлены.

13 Коммерсантъ Власть. № 26 (880). 2010. 5 июля (http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID = 1391231).

14 Здесь и далее «К07» означает редакцию Конституции Кыргызской Республики 2007 года, а «К10» — редакцию 2010 года.

15 См.: Hauriou M. Précis élémentaire de droit constitutionnel. 2e éd. Paris: Sirey, 1930. P. 139; de Gaulle Ch. Discours de Bayeux du 16 juin 1946 (http://www.charles-de-gaulle.org/pages/espace-pedagogique/le-point-sur/les-textes-a-connaitre/ discours-de-bayeux-16-juin-1946.php).

16 Примером является роспуск де Голлем Национальной Ассамблеи в 1962 году после того, как она выразила недоверие правительству Ж. Пом-пиду. Палата была распущена именно для того, чтобы оставить у власти Помпиду, несмотря на парламентское недоверие: Конституция Французской Республики 1958 года предусматривает «рационализированный парламентаризм» (parlementarisme rationalisé), уже смешанную, а не парламентскую республику.

17 Искакова Г. Основные угрозы формы правления, заложенные в проекте конституции (http:// www.ipp.kg/ru/news/817/).

18 См.: Бекназаров А. «Ну, конечно, бардак будет» / Беседовали В. Соловьев и К. Карабеков // Коммерсантъ-Online. 2010. 12 июля (http:// www.kommersant.ru/doc.aspx?docsid=1412452).

19 Укушов М. Парламентская форма правления: вся власть ЖК? (http://www.ipp.kg/ru/news/ 2194/; в оригинале выделено курсивом, отмена курсива наша. — К. К.)

20 См.: Медушевский А. Революция в Киргизии: итоги и перспективы конституционных преобразований // Сравнительное конституционное обозрение. 2001. № 1 (80). С. 13-32, 15.

21 См.: Феликс Кулов: «С новой Конституцией у нас правительства будут меняться каждые полгода, и государство развалится» / Беседовала Е. Иващенко (http://www.fergananews.com/ article.php?id=6746).

22 См.: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st= 1291314600.

23 См.: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st= 1292571780.

24 См.: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st= 1292607180.

25 См.: http://rus.azattyk.org/content/news/ 24337248.html.

26 О специфике коррупции в Кыргызстане см.: Engvall J. The State as Investment Market: An Analytical Framework for Interpreting Politics and Bureaucracy in Kyrgyzstan. Uppsala: Uppsala University, 2011. Слова Президента Кыргызской Республики А. Атамбаева «один швед написал докторскую диссертацию» сказаны об этой работе (см.: http://www.echo.msk.ru/programs/ beseda/861541-echo/#element-text)

27 Указ Президента Кыргызской Республики от 2 февраля 2012 года № 26 «О Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики и мерах по противодействию коррупции» // Эркин Тоо. 2012. 3 февраля. Этим указом отменялся Указ Президента Кыргызской Республики К. Бакиева от 11 марта

2009 года № 155 «О Национальной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике». Указы о борьбе с коррупцией сменяют друг друга, не влияя на предмет регулирования.

28 См., например: http://svodka.akipress.org/news :111931.

29 См.: http://rus.azattyk.org/archive/ky_News_in _Russian_ru/2011 1221/4795/4795.html.

30 http://ru.reuters.com/article/topNews/ idRURXE7BC015201 11213.

31 См., например: Бакеева И., Саалиева А. Есть ли противостояние между Атамбаевым и Баба-новым? // Gezitter.org. 2012. 2 февраля (http:// www.gezitter.org/politic/8568/).

32 Декларация Конституционного суда Кыргызской Республики от 13 апреля 2010 года (в июле

2010 года была доступна на сайте www.ks.kg).

33 Решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 13 июля 1998 года (в июле 2010 года было доступно по адресу http://www.

ks.kg/index.php?option=com_content&view= article&id=148%3Aresh13071998&catid=51% 3Aresh1998&Itemid=66&lang=ru).

34 Решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2007 года (в июле 2010 годабыло доступно по адресу http://www. ks.kg/mdex.php?option=com_content&view= article&id=284%3Aresh14092007&catid=60% 3Aresh2007&Itemid=66&lang=ru).

35 Ср.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года № 134-О (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 46. Ст. 5701), констатировавшее, что началом первого срока полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина следует считать его избрание на выборах 12 июня 1991 года, прошедших до вступления в силу Конституции 1993 года, ограничившей президентские полномочия двумя сроками.

36 Ср.: Ршення Конституцшного Суду Украшы вщ 30 вересня 2010 р. № 20-рп (http://www.ccu. gov.ua/doccatalog/document?id=122408), которым Конституционный Суд Украины по тому же самому мотиву (отсутствие положительного заключения Конституционного Суда) признал неконституционным Закон о поправках к Конституции. Суд здесь явно вышел за пределы своих полномочий, хотя мог бы добиться того же результата в любом деле о проверке конституционности обычного закона, определяя применимые конституционные нормы (и установив, что применяются дореформенные, а не пореформенные положения, поскольку последние приняты с нарушением процедуры).

37 Пункт 10 статьи 1 Закона о введении в действие Конституции Кыргызской Республики, принятый на референдуме 27 июня 2010 года вместе с Конституцией, предусматривает, что полномочия судей Конституционного суда считаются прекращенными со дня издания декрета № 2 Временного правительства от 12 апреля 2010 года. В здании Конституционного суда сейчас находится Генеральная прокуратура (ее здание сгорело во время апрельских событий 2010 года).

38 Заключение по проекту Конституции Кыргызской Республики в ред. от 21 мая 2010 года принято 4 июня 2010 года (п. 59 и 69).

39 См.: http://www.knews.kg/ru/sudebnaya_ reforma/l 770/.

40 См.: http://www.knews.kg/ru/sudebnaya_ reforma/1440/.

41 См.: http://www.knews.kg/ru/sudebnaya_ reforma/1798/.

42 См.: http://www.knews.kg/ru/sudebnaya_ reforma/4060/.

43 Интересным отличием является положение статьи 35 Конституционного закона Кыргызской Республики от 13 июня 2011 года № 37 «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики», принятое по рекомендации Венецианской комиссии и позволяющее лицам, не являющимся сторонами по делу, подавать на рассмотрение Конституционной палаты письменные замечания по делам, находящимся на ее рассмотрении, в качестве amicus curiae. На пространстве бывшего СССР такая процедура существует в Конституционном Суде Грузии, но она является новеллой для органа конституционной юстиции, работающего в том числе на русском языке.

44 Доклад Национальной комиссии для всестороннего изучения причин, последствий и выработки рекомендаций по трагическим событиям, произошедшим на юге Кыргызской Республики в июне 2010 года (см.: http://www.fergananews. com/article.php?id=6871 ).

45 См.: Kyrgyzstan Inquiry Commission: Report of the International Commission of Inquiry into the Events in Southern Kyrgyzstan in June 2010. Paras. 261, 331—341 (http://www.cmi.fi/images/ stories/activities/blacksea/kic/kic_report_ english_final.pdf). См. особенно § 335 о выдаче оружия и § 338 об участии в конкретных атаках на гражданское население.

46 Ibid. Para. 202. Этническая принадлежность граждан Кыргызской Республики указывается в документах, удостоверяющих личность.

47 Ibid. Para. 246-266.

48 См.: Government of Kyrgyzstan: Comments by the Government of Kyrgyzstan in response to the report of the Kyrgyzstan Inquiry Commission into the events in southern Kyrgyzstan in June 2010 (http://www.cmi.fi/images/stories/activities/ blacksea/kic/kg_comments_english_final.pdf).