CC BY-NC-ND
254
Государство и гражданское общество: механизмы социального партнерства
Г.А. Балыхин
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
В статье рассматривается система правоотношений в образовательной деятельности, в том числе комментируются положения Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 гг., а также Конституций СССР 1936, 1977 гг. и Конституции Российской Федерации 1993 г. Оценивается роль и значение конституционных положений об образовании, государственной образовательной политики.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, образовательная деятельность.
Конституция Российской Федерации 1993 г., пятнадцатилетие которой отмечали в 2008 г., рождалась в переходный период, когда роль и предназначение этого документа не были понятны всем правоведам и политикам России. Народ проголосовал за новую Конституцию России не столько как за юридический документ, сколько в знак поддержки тех перемен, которых ожидал и на которые надеялся. Новая Конституция, как Основной Закон страны, стала выражением общественного согласия россиян.
Ожидания граждан России оправдались. Во многом благодаря Основному Закону страны удалось преодолеть кризисные явления переходного периода. Не будет преувеличением сказать, что развеяны все сомнения в возрождении России как самодостаточного, независимого и уважающего себя государства. Роль Конституции Российской Федерации в становлении экономической и юридической правоспособности новой России трудно переоценить.
Велика роль Конституции в становлении прав и свобод граждан России, в формировании нового менталитета российского об-
© Балыхин Г.А., 2009
щества. Менталитет определяет умонастроение и жизненную позицию людей. В новой России главным объектом внимания становится человек, его нужды и чаяния. Конституция Российской Федерации устанавливает, что частные интересы граждан столь же достойны публичного внимания и уважения, как и государственные интересы. Формирование и использование личного, творческого и интеллектуального потенциала граждан в современной России является неотъемлемым личным правом гражданина России, гарантированным Конституцией и востребованным экономикой. Ясно, насколько значимым становится доступность, качество и эффективность образования в нашей стране.
Конституция Российской Федерации закладывает основу правового регулирования в образовании, а нормы федеральных законов Российской Федерации призваны дополнить и уточнить конституционные положения.
Право граждан на образование в Российской Федерации закреплено в статье 43 Конституции Российской Федерации. В нашей стране права личности на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях гарантированы Конституцией.
Сейчас нам эта норма кажется естественной и привычной, но принятию Конституции Российской Федерации в ее нынешней редакции предшествовал большой исторический этап развития страны.
Конституция РСФСР 1918 г. - первая Конституция, принятая после свержения самодержавия и роспуска Учредительного собрания. Конституция государства диктатуры пролетариата была идеологизирована и имела классовый характер, в том числе и по отношению к правам человека на получение образования.
«Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918)1 в главе пятой раздела второго устанавливала:
«17. В целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика ставит своей задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование».
Причиной замены Конституции 1918 г. Конституцией РСФСР 1925 г. явилось объединение РСФСР с другими независимыми республиками в Союз ССР и принятие первой Конституции СССР в 1924 г.
Оставаясь классовой, Конституция 1925 г. стала юридически более строгой, без общих политических положений, присущих Кон-
ституции 1918 г., и следующим образом определяла права человека на получение образования:
«В целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика ставит своей задачей предоставить им полное, всестороннее и бесплатное образование».
Принятие Конституции РСФСР 1937 г. было следствием введения в действие Конституции СССР 1936 г. Обновление всей конституционной системы объяснялось вступлением страны в новый этап своего развития, знаменовавший, как считалось, построение основ социализма.
Конституция РСФСР 1937 г. содержала статью 125 следующего содержания:
«Статья 125. Граждане РСФСР имеют право на образование.
Это право обеспечивается всеобще-обязательным начальным образованием, бесплатностью образования, включая высшее образование, системой государственных стипендий подавляющему большинству учащихся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах, машино-трак-торных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся».
Конституция СССР 1936 г.2 содержала статью 121 следующего содержания:
«Статья 121. Граждане СССР имеют право на образование.
Это право обеспечивается всеобщим обязательным восьмилетним образованием, широким развитием среднего общего политехнического образования, профессионально-технического образования, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством, всемерным развитием вечернего и заочного образования, бесплатностью всех видов образования, системой государственных стипендий, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся».
Последующее развитие конституционной системы осуществлялось в связи с принятием новой Конституции СССР в 1977 г. На ее основе в 1978 г. была принята Конституция РСФСР, как и конституции в других союзных республиках.
Конституция СССР 1977 г. содержала следующую норму:
«Статья 45. Граждане СССР имеют право на образование.
Это право обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-техническо-
го, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования».
Конституция РСФСР 1978 г. содержала следующую норму;
«Статья 57. Каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта.
Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном учебном заведении».
С распадом Союза ССР Конституция РСФСР 1978 г. приобрела новое сущностное свойство. Это была уже конституция независимого, самостоятельного государства, на основании которой создавали нынешнюю Конституцию России.
Было подготовлено много проектов новой Конституции. Главными из них являлись проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации. Новая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря того же года.
Конституция 1993 г. содержит статью 43:
«Статья 43.
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования».
Из содержания статьи 43 следует, что государство гарантирует реализацию права на образование не только гражданам России. Каждый, кто находится под юрисдикцией Конституции Российской Федерации, имеет право на образование.
Общедоступность и бесплатность образования гарантируются в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Эта норма устанавливает организационно-правовую форму тех юридических лиц, которым надлежит содействовать реализации конституционных прав граждан. Соответственно, учредители упомянутых юридических лиц (ими являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные соответствующими правомочиями) вправе устанавливать порядок и правила организации учебного процесса, а также его экономического и материально-технического обеспечения.
Содержание образования и наполнение образовательных программ регламентируют федеральные государственные образовательные стандарты. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность образования в пределах федеральных государственных образовательных стандартов.
Право получить образование бесплатно означает, что бремя оплаты несет государство, выделяя средства за счет собранных налогов. Обученные специалисты, работая по своим специальностям, обеспечивают потребности населения в услугах, которые гарантированы населению Конституцией России. Если выпускники медицинских вузов не станут работать по специальности, население страны останется без врачебной помощи. Если выпускники педагогических вузов откажутся работать в школах, государство не сможет обеспечить гражданам получение образования, гарантированного Конституцией России. Из приведенных примеров ясно, что получение бесплатного образования по каждой специальности имеет своим следствием обременение специалиста определенными обязательствами перед обществом, оплатившим обучение специалиста. Такое обременение является необходимым условием для соблюдения личных неотчуждаемых прав других лиц на образование, медицинское обслуживание и иные права. Такое обременение следует из норм статьи 17 Конституции Российской Федерации.
Статья 17 Конституции России указывает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, но осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Для того чтобы реализовалось конституционное право каждого на образование, необходимо, чтобы специалисты, получившие педагогическое образование в стране, работали в школах, техникумах, вузах. Бесплатное образование как благо, полученное от общества, обусловливает обременение определенными обязательствами лиц, воспользовавшихся этим благом.
Бесплатность не тождественна безвозмездности. Государственные средства, направленные на обеспечение учебного процесса, по их функциональному назначению подобны образовательному кредиту, в обеспечение которого положена обязанность работать в определенной отрасли народного хозяйства. Эти средства можно квалифицировать как возвратные субсидии. В свое время в нашей стране существовала норма об обязательном распределении на работу молодых специалистов, получивших образование за государственный счет. Эта норма казалась естественной при плановой экономике. В системе рыночного хозяйства и в условиях сокращения государственного сектора экономики трудно без согласия собственника предприятия реализовать устройство на работу выпускника учебного заведения. Пока эта проблема не решена даже для государственного сектора экономики. Было бы целесообразно ввести договорную форму отношений для обучающихся за счет бюджета, в таком случае обе стороны знали бы свои права и обязанности.
Законодательство Российской Федерации об образовании основано на Конституции Российской Федерации и является составной частью правовой системы Российской Федерации.
Помимо цитировавшейся выше статьи 43, Конституция России содержит целый ряд норм, определяющих правила формирования и реализации государственной политики в области образования.
Конституция Российской Федерации устанавливает объем правомочий Российской Федерации в области образования, а также общий порядок распределения предметов ведения между федеральными органами государственной власти. Федеральные законы и нормативные правовые акты уточняют и развивают положения, правила и процедуры формирования и исполнения государственного заказа по обеспечению государственных нужд в области образования. Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации устанавливают распределение предметов ведения, прав и обязанностей органов государственной и муниципальной публичной власти, в том числе в части исполнения государственного заказа на услуги в области образования.
Регулирование правоотношений в области образования направлено на эффективное управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также иными публичными ресурсами, включая движимое и недвижимое имущество, бюджетные и внебюджетные ассигнования, материальные и нематериальные активы, иные объекты бюджетных и налоговых отношений. Законодательство Российской Федерации об образовании
должно предусматривать формы учета и процедуры устранения нарушений конституционных прав граждан на получение образования, а также общие требования к качеству и эффективности образовательной деятельности.
Государственные и муниципальные образовательные учреждения обеспечивают исполнение государственного заказа на предоставление образовательных услуг. Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг в области образования разрабатывает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивают регулирование образовательных правоотношений на основе единых принципов и подходов, установленных на всей территории Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает общий объем государственных гарантий в части обеспечения прав граждан на получение образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Обеспечение государственных гарантий реализуется посредством формирования и исполнения государственного заказа на образование. Государственный заказ содержит контрольные цифры приема учащихся (обучаемых) на всех уровнях образования, объем бюджетных затрат на реализацию образовательного процесса и все иные показатели используемых публичных ресурсов.
Государственный (муниципальный) заказ формируют, исходя из государственных (муниципальных) нужд. Под государственными нуждами понимают обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности государства в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций. Понятие «государственные нужды» объединяет понятия «федеральные нужды» и «нужды субъектов Российской Федерации».
Под муниципальными нуждами понимают обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований за счет средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации.
Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяют в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
В ведении Российской Федерации в области образования находятся основы федеральной политики, включая установление федеральных государственных образовательных стандартов, определение общих аттестационных и квалификационных требований, разработка федеральных образовательных программ и типовых положений для образовательных учреждений, установление системы государственной регистрации, формы и вида государственных документов об образовании. Федеральные законы и нормативные правовые акты устанавливают виды документов государственного образца об образовании, правовой статус лиц, уполномоченных на выдачу указанных документов, а также порядок их государственной регистрации.
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Единая государственная политика Российской Федерации в области образования представляет собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам исполнения комплекс мероприятий, обеспечивающих унифицированное по идеологическим подходам и систематизированное по способам решение проблем.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Под общими вопросами образования понимают устанавливаемые для всех субъектов Российской Федерации унифицированные требования к учебному процессу, к порядку функционирования государственных и муниципальных образовательных учреждений, к методам отчета и контроля, а также к источникам и способам поддержки и обеспечения образовательной деятельности.
Государственную образовательную политику на территории Российской Федерации в области образования федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органов власти муниципальных образований осуществляют в соответствии со своими правомочиями.
Основные положения государственной национальной образовательной политики Российской Федерации уполномоченные ор-
ганы власти формируют и осуществляют в интересах населения страны, региона и муниципальных образований, с учетом нужд потребителей образовательных услуг, в том числе потенциальных, сообразуясь с экономическими и иными национальными ресурсами.
Государственная национальная образовательная политика России базируется на следующих принципах:
- приоритет прав и интересов граждан России в получении образования на всех уровнях государственного и муниципального управления;
- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, свобода и плюрализм в образовании;
- гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;
- защита и развитие на базе образования национальных культур, культурных традиций;
- обеспечение государственных гарантий конституционных прав граждан на получение образования;
- соответствие уровня и качества образования потребностям государства и государственным нуждам, а также экономическим и социальным интересам субъекта Российской Федерации.
Составными элементами региональной образовательной политики субъекта Российской Федерации являются программные и иные мероприятия муниципальных образований в области образования, науки и культуры.
Нормативные правовые акты муниципальных образований, программные и иные мероприятия муниципальных образований не могут противоречить нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации или концептуальным положениям региональной политики субъекта Российской Федерации, включая вопросы образования, науки и культуры.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры.
Государственная воспитательная политика в образовательной системе субъекта Российской Федерации обеспечивается работой учреждений всех типов, деятельность которых направлена на становление нравственной, социально активной, творческой личности.
Практика воспитания следует гуманистическим принципам и традициям национальной культуры, основывается на опыте рос-
сийского образования, воспитательных возможностях учебного процесса и разнообразной внеучебной деятельности детей; на использовании групповых, коллективных и массовых форм работы, предполагает развитие ученического самоуправления, детско-юношеских объединений самодеятельного типа.
Уполномоченные органы государственной власти обеспечивают организацию службы психолого-педагогической поддержки в системе образования в субъекте Российской Федерации, формируют сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи.
Уполномоченные органы государственной власти обеспечивают разработку психолого-педагогических программ социальной адаптации и образования детей, требующих особых условий воспитания и развития (одаренные дети, дети с трудностями в физическом и психическом развитии, дети-сироты, дети «группы риска»).
За исторически небольшой промежуток времени, менее ста лет, в России несколько раз радикально менялись представления о форме государственного руководства страной, экономикой и системой образования. Двадцатый век Россия начинала при монархической форме правления, после свержения монархии последовал довольно длительный период однопартийного общества и государства: девяностые годы принято считать началом очередных демократических преобразований.
Россия прошла через разные формы государственного устройства: при монархическом строе она была унитарным государством, при советской власти Россия была провозглашена федерацией в январе 1918 г. В 1922 г. возник Союз ССР, который в 1991 г. был упразднен. На территории когда-то единого государства возникло полтора десятка новых государств - самостоятельных субъектов международного права.
Для каждого времени были характерны свои особенности. Радикальные события, происходившие в стране, непременно отражались в ее основных законах. До сих пор в федеральных законах можно встретить переплетение различных политических взглядов и разных юридических подходов. Правовая система Российской Федерации не завершила своего становления.
При формировании идеологии и политики отношения к индивиду в стране долго доминировало отношение к человеку как к «винтику» государственной машины.
Настала пора реализации заложенного в нынешней Конституции Российской Федерации принципа приоритета личных прав и
интересов граждан. Именно в этом направлении происходит реформа системы образования, когда удовлетворение интересов потребителей образовательных услуг становится не только целью и результатом работы системы образования, но и служит критерием эффективности.
Мы еще не в полной мере использовали правовой потенциал, заложенный в нашей Конституции для модернизации и совершенствования правоотношений в области образования. Комитету Государственной думы по образованию предстоит большая работа в этом направлении.
Примечания
1 СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
2 Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 1936. 6 дек.
