CC BY
168
1УДК 37.01 ББК 65.497
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
В. В. Чеха
Аннотация. В статье раскрывается значение такого важнейшего источника финансового права, как Конституция России, для правового регулирования финансирования образования в России. В связи с этим в статье рассматривается роль для регулирования финансирования образования статьи 43 Конституции РФ, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплатность образования соответствующих видов. Также в статье обоснована и предложена для последующего использования классификация норм Конституции с точки зрения механизма регулирования финансирования образования.
Ключевые слова: Конституция России, образование, общедоступность и бесплатность образования, источник финансового права, финансирование образования.
THE CONSTITUTIONAL BASES OF EDUCATION FINANCING IN RUSSIA V. V. Chekha
Abstract. The article reveals the importance of such vital source of financial law as the Constitution of the Russian legal regulation of financing of education. In this regard the article considers the role of the item 43 of the Constitution of the Russian Federation for the regulation of financing of education according to which access to free education of appropriate types is guaranteed. The article offers and substantiates for the future use the classification of standards of the Constitution from the point of view of the mechanism of regulation of education financing.
Keywords: Constitution of Russia, education, general availability and free education, source of the financial right, education financing.
Конституция РФ занимает главенствующее положение в системе российского права. О. Е. Кутафин в свое время указывал на то, что «любая конституционная норма является действующей правовой нормой, а сама Конституция - такой частью законодательства, которая оказывает прямое регулирующее воздействие на общественные отношения» [1, с. 43].
Ведущая роль Конституции РФ в регулировании общественных отношений предопределяется в первую очередь ст. 15, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Т. В. Кашанина в связи с этим справедливо отмечает, что Конституция координирует текущее законодательство, обеспечивает его единство [2, с. 89].
При этом Конституция РФ рассматривается как важнейший источник финансового права. Так, например, Л. К. Воронова характеризует Конституцию как основной источник финансового права [3, с. 63]. Н. И. Химичева считала Конституцию главным источником финансового права [4, с. 39]. Е. А. Ровинский прямо относил Конституцию СССР к источникам финансового права [5, с. 37]. О. Н. Горбунова, Б. С. Кочетков считали, что юридические основы советского бюджетного права закрепляются именно в Конституции [6, с. 27].
В литературе также справедливо указывается на то, что «Конституция РФ служит базой для развития финансового законодательства в разных отраслях» [7, с. 20].
В связи с этим в литературе отмечается, что в науке финансового права существует две точки зрения по поводу значения Конституции РФ
для финансового права. Согласно первой точке зрения, Конституция РФ является источником финансового права, ее нормы непосредственно имеют финансово-правовую направленность, регулируют круг финансово-правовых вопросов; согласно второй точке зрения, Конституция РФ не признается источником финансового права, а содержащиеся в ней предписания, касающиеся финансово-правового регулирования, составляют основу, базу развития финансового законодательства [8, с. 40]. При этом ряд авторов, в том числе Н. И. Паукова, считает верным второй подход, предполагающий, что Конституция России является не источником, а основой, базой развития финансового законодательства в РФ [9, с. 164]. В применении к сфере образования данный вопрос имеет определенную специфику.
В свое время Е. А. Ровинский относил к источникам финансового права те статьи Конституции СССР, которые закрепляют систему народного образования, - статьи, обеспечивающие бесплатность всех видов образования [10, с. 29].
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая Верховным Советом СССР 07.10.1977 г., содержала две статьи, касающиеся образования:
• ст. 45, устанавливающая право граждан на образование. Согласно данной статье, право на образование обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования;
• ст. 25, согласно которой в СССР существует и совершенствуется единая система народного образования, которая обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан, служит коммунистическому воспитанию, духовному и физическому развитию молодежи, готовит ее к труду и общественной деятельности.
В диссертации Н. Ю. Пришвы данные нормы Конституции СССР 1977 г. были названы юридической базой для всего финансового законодательства в области народного образования [11, с. 18].
В науке конституционного права существует множество подходов к дифференциации норм действующей Конституции РФ [12, с. 1113]. Так, например, Б. С. Эбзеев разделил нормы Конституции РФ на непосредственно действующие и действующие опосредованно. Конституционные нормы действуют непосредственно во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан и других субъектов. Эти нормы действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы именно конституционными средствами и их достаточно для разрешения возникшей жизненной ситуации [13, с. 25].
В связи с изложенным среди всех норм Конституции возможно выделить нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования. Данные нормы непосредственно регулируют общественные отношения в сфере образования, в том числе в части его финансирования. Именно поэтому Конституцию РФ следует считать источником регулирования финансирования образования.
Следует учесть, что за рубежом конституции также рассматриваются именно как источники финансового права, которые стоят на первом месте среди других источников финансового права, и при этом в них устанавливаются исходные начала и принципы бюджетной деятельности, определяются полномочия субъектов финансового права [14, с. 162].
В настоящее время к числу важнейших с точки зрения регулирования финансирования образования норм следует отнести ст. 43 Конституции РФ. Данная статья предусматривает право каждого на образование и одновременно в части, касающейся регулирования бесплатности образования, выступает источником финансового права.
Согласно ст. 43 Конституции РФ, гарантируются общедоступность и бесплатность следующих видов образования:
• дошкольного образования;
• основного общего образования;
• среднего профессионального образования.
При этом полагаем, что необходимым условием общедоступности и бесплатности выступает получение данного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Также каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование.
Ключевые слова в ст. 43 Конституции РФ -бесплатность и общедоступность образования соответствующих видов. В 1999 г. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам сформулировал в своем Замечании общего порядка № 13 основополагающие характеристики права на образование, к числу которых относятся: наличие, доступность, приемлемость и адаптированность.
При этом доступность характеризуется тремя взаимосвязанными чертами:
• отсутствие дискриминации: образование должно быть доступно для всех, в особенности для наиболее уязвимых групп, де-юре и де-факто, без какой-либо дискриминации;
• физическая доступность: необходимо обеспечить безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современной технологии (например, к одной из программ заочного обучения);
• экономическая доступность: образование должно быть доступно для всех. Если начальное образование должно быть «бесплатным для всех», то государствам-участникам надлежит постепенно проводить в жизнь принцип бесплатного среднего и высшего образования [цит. по: 15].
Очевидно, что определяющей выступает экономическая доступность образования, при наличии которой возможно предполагать достижение физической доступности и отсутствие дискриминации. Связь между доступностью образования и бесплатностью отмечалась представителями науки конституционного права [16, с. 18]. Также многие специалисты по образовательному законодательству отмечали взаимосвязь между ст. 43 Конституции РФ и государственной политикой в сфере финансово-
го обеспечения бюджетным финансированием образования [17, с. 190].
Связь между бюджетными расходами на образование и гарантиями права на образование, закрепленными в ст. 43 Конституции РФ, отмечалась также представителями науки финансового права, в частности Р. А. Тория [18, с. 9].
Таким образом, экономическая доступность предполагает безвозмездность получения образования. Безвозмездность может выражаться как в виде указания на бесплатность получения определенных видов образования, как это имеет место в Конституции России, так и в виде указания на определенные группы обучающихся, имеющих право на бесплатное образование.
В связи с этим можно сделать вывод о том, что ст. 43 Конституции РФ, по сути, устанавливает расходные обязательства в виде указания на бесплатность соответствующих видов образования.
Б. С. Эбзеев отмечал, что конституционное регулирование прав и обязанностей человека носит обобщенный характер. Оно устанавливает отправные начала отраслевого регулирования соответствующих отношений, что, однако, не ставит под сомнение ни непосредственно действующего характера конституционных норм о правах и обязанностях граждан, ни субъективной природы самих прав и обязанностей [13, с. 18].
Вышеизложенное свидетельствует также о том, что нормы ст. 43 Конституции РФ в части прав на образование развиваются в иных нормативных правовых актах, в частности в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Учитывая данное обстоятельство, следует отметить, что чч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ, по сути, относятся к бюджетному законодательству и при этом непосредственно регулируют финансирование образования.
В свое время П. М. Годме разработал классификацию государственных расходов, в том числе по финансовым признакам. По его мнению, государственные расходы могут разделяться на осуществляемые безвозвратно и расходы, осуществляемые временно, предполагающие возвратность. По его мнению, именно безвозвратные расходы представляют собой общую форму операций по распределению го-
сударственных денежных средств [19, с. 77]. По сути, нормы чч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ по своему содержанию направлены на обеспечение безвозвратного распределения государственных расходов.
К числу норм, направленных на непосредственное регулирование процесса финансирования образования, следует отнести также подпункт «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, который включает образование в число предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Данный подпункт ч. 1 ст. 72 прямо упоминает образование в качестве объекта регулирования, возлагая ответственность за его финансирование как на Российскую Федерацию, так и на субъекты РФ.
Термин «образование» содержится также в подпункте «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования. Следовательно, Правительство РФ наделено Конституцией РФ полномочием по проведению государственной политики в сфере образования, в том числе в части обеспечения его финансирования.
Вышеуказанные нормы, закрепленные в статьях 43, 72, 114 Конституции РФ, направлены на непосредственное регулирование финансирования образования за счет бюджетов.
Другую группу норм Конституции, имеющую существенное значение для регулирования финансирования образования, следует охарактеризовать как нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования. В рамках данной группы норм возможно выделить несколько подгрупп.
Нормы, включаемые нами в первую подгруппу норм Конституции РФ в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, возможно условно поименовать социальными нормами.
В литературе была высказана позиция, что к регулированию вопросов образования непосредственно относятся статьи Конституции РФ, имеющие значение норм-принципов. Данные нормы-принципы не регулируют отношения, но помогают в этом другим нормам через системные связи права. К числу таковых норм относят, в частности, ст. 2 Конституции РФ, соглас-
но которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью [20, с. 469].
В связи с этим социальные нормы Конституции РФ посредством системных связей обеспечивают реализацию права на образование, по сути рассматривая это право как способ реализации государственной политики в социальной сфере. Именно поэтому право на образование относят в литературе к социальным правам [21, с. 240].
В литературе указывается, что право на образование (в отличие, например, от права на жизнь, здоровье, свободу) может быть признано за человеком при наличии соответствующего экономического потенциала государства, который позволял бы создавать систему образовательных организаций [22, с. 9]. В связи с этим к категории обеспечивающих также возможно отнести нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти.
В этом смысле характерным примером является Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П по делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» [23].
Данное постановление касается дошкольного образования, однако отмеченные в нем закономерности отражают ситуацию, характерную для всей системы российского образования. Согласно данному постановлению, обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности.
Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, и в связи с этим -распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований являются нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статей 7, 71 (пункты «в», «з»), 75 (ч. 3), 114 (пункт «а» ч. 1) и 132 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности, ее статьями 43 (ч. 2) и 38 (ч. 1).
Также согласно данному решению Конституционного Суда, важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (ст. 43, ч. 1 и 2, Конституции РФ) на основе конституционного принципа юридического равенства.
Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.
Таким образом, указанное Постановление Конституционного Суда выделяет нормы Конституции РФ, регулирующие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленные на финансовое обеспечение реализации права на образование.
Следует также обратить внимание на то, что в данном постановлении Конституционный Суд, в частности, указал, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей - многоплановую роль публичной власти в этой сфере.
Названная конституционная обязанность государства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства в качестве гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).
Таким образом, к нормам Конституции РФ, которые обеспечивают реализацию права на образование, в части, касающейся финансово-бюджетных вопросов, возможно отнести ч. 1 ст. 7, согласно которой Российская Федерация представляет собой социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данная норма Конституции РФ, по мнению Н. И. Химичевой, имеет существенное значение именно для развития финансового права [24, с. 18].
Необходимо отметить, что использование в сфере правотворчества категорий «обеспечение достойной жизни», «свободное развитие человека» существенно затруднено вследствие их крайнего субъективизма.
Тем не менее наличие данных категорий в тексте Конституции позволяет использовать их в качестве ориентира при нормативном обеспечении финансировании образования. Безусловно, при любом подходе «обеспечение достойной жизни», «свободное развитие человека» должны являться целью для любого нормативного правового акта, регламентирующего сферу образования.
Также отдельно следует выделить чч. 1, 2 ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» категория «дети» включает в себя лиц до достижения возраста 18 лет (совершеннолетия).
Данные лица, как правило, всегда выступают в качестве субъектов, имеющих право на
бесплатное образование соответствующего вида на основании ст. 43 Конституции РФ. Следовательно, возникает опосредованная взаимосвязь между нормой Конституции, декларирующей необходимость защиты детства со стороны государства, и финансированием образования. Защита детства требует обеспечения возможности предоставления образования и создания условий для его получения, что, естественно, предполагает необходимость соответствующего финансового обеспечения.
Роль чч. 1, 2 ст. 38 Конституции РФ аналогична роли ч. 1 ст. 7 - данные нормы могут выступать в качестве ориентира для нормативного обеспечения финансировании образования.
Также среди обеспечивающих возможно выделить и другие нормы, например, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данная норма исключает любое дифференцированное отношение, обусловленное названными в Конституции качествами обучающихся, например, при регулировании финансирования сферы образования.
Безусловно, к числу обеспечивающих также следует отнести норму ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Данная норма Конституции выступает основой для того, чтобы негосударственные субъекты - физические и юридические лица - могли удовлетворять потребности граждан в получении образования посредством организации деятельности негосударственных образовательных организаций, предоставляющих платные образовательные услуги [подробнее об этом см.: 25, с. 20-21].
В связи с этим нельзя не отметить некоего противоречия между ч. 1 ст. 34 Конституции в
приложении ее к сфере образования и чч. 2, 3 ст. 43 Конституции РФ, гарантирующими общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и бесплатность получения на конкурсной основе высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
Вместе с тем негосударственные образовательные организации также вправе участвовать и активно участвуют в обеспечении конституционных прав граждан на бесплатное образование посредством получения субсидии из бюджета соответствующего уровня. Также государственные образовательные организации вправе предоставлять платные образовательные услуги в установленном порядке. Данное обстоятельство свидетельствует о неоправданности позиции, согласно которой само по себе наличие платного образования противоречит ст. 43 Конституции РФ.
Также отмеченное в литературе «доминирование платного образования» [2, с. 165] само по себе не свидетельствует о противоречии между ст. 43 Конституции РФ и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».
Вопрос о применении к высшему образованию заключается в обеспечении возможности для каждого потенциального обучающегося, обладающего необходимым уровнем, пройти конкурс и получить высшее образование. Данное обстоятельство предполагает необходимость совершенствования в первую очередь конкурсных процедур поступления в организации высшего образования. Такого рода совершенствование должно предполагать возможность обучения за счет бюджетных средств самых достойных и подготовленных к получению высшего образования граждан.
Вторую подгруппу норм Конституции, выделяемую нами в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, составляют нормы, регламентирующие статус бюджетов различных уровней. К их числу относятся нормы ст. 71, согласно которой федеральный бюджет относится к ведению Российской Федерации.
Также ст. 106 Конституции РФ предполагает, что федеральные законы по вопросам феде-
рального бюджета подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Часть 1 ст. 114 Конституции РФ устанавливает норму, согласно которой Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.
В свою очередь, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ содержит норму о самостоятельности органов местного самоуправления в части, касающейся формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.
Ю. А. Крохина дифференцирует принципы бюджетного права по источнику нормативного закрепления, установленные Конституцией и бюджетным законодательством РФ. Среди принципов бюджетного права, установленных Конституцией РФ, Ю. А. Крохина выделяет федерализм (ст. 1), равноправие субъектов в сфере бюджетной деятельности (ст. 5), реализацию совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности органов местного самоуправления (пункт «н» ч. 1 ст. 72), самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130-132), участие граждан Российской Федерации в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), законность (ст. 1, 2, 15, 17), плановость (пункт «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132), гласность (например, ч. 3 ст. 15) [26, с. 66].
Важно отметить, что ст. 2 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) не упоминает Конституцию в числе актов бюджетного законодательства. Более того, если в Гражданском кодексе РФ, Трудовом кодексе РФ, Семейном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Гражданском процессуальном кодексе РФ ссылка на нормы Конституции в разных вариантах предваряет указание на нормы законодательства, относящееся к соответствующей отрасли, в БК РФ отсутствует также и такого рода ссылка на Конституцию РФ.
Однако Конституция РФ указана в ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в числе нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере образования, а следовательно, и
вопросы финансирования образования в той их части, которая затрагивается вышеуказанным законом.
А. Н. Козырин, Т. Н. Трошкина выдвинули позицию, согласно которой верховное положение Конституции РФ в системе источников образовательного права и требование соответствия Конституции РФ норм всех иных источников образовательного права представляются очевидными. В то же время это особое место Конституции РФ не является основанием для отнесения ее к актам законодательства об образовании (а именно такой вывод может быть сделан по смыслу нормы, содержащейся в п. 1 ст. 4 Закона об образовании 2012 г.). Формулировка п. 1 ст. 4 в ее настоящем виде может быть отнесена к юридико-техническим недочетам нового закона об образовании [27, с. 13].
Тем не менее, исходя из вышесказанного, очевидно, что Конституция РФ сама по себе является источником для регулирования отношений по финансированию образования.
По мнению Н. И. Химичевой, конституционное законодательство в целом, в особенности нормы, закрепляющие основы политической и экономической системы, национально-государственного и административно-территориального устройства, основы разграничения компетенции между государственными органами, имеет основополагающее значение для финансового права и его составной части -бюджетного права, определяет общую перспективу и задачи финансово-правого регулирования. Помимо того, в нем содержится большое число специальных положений по вопросам финансов, особенно государственного бюджета [28, с. 8]. Таким образом, Конституция РФ выполняет важнейшую функцию для регулирования финансирования образования за счет бюджетов различных уровней.
При проведении анализа роли Конституции РФ в регулировании финансовых отношений и при сравнении Конституции РФ с конституциями зарубежных стран М. В. Карасева прямо указывала на то, что «современные конституционные ориентиры недостаточны для осуществления Российским государством финансовой деятельности» [29, с. 30].
При этом действительно разделы и статьи, прямо регламентирующие исходные начала и
принципы бюджетной деятельности, полномочия субъектов бюджетного процесса, содержатся в конституциях Германии, Франции, США, Канады, Японии и других стран [30, с. 13-14].
В связи с этим необходимо отметить, что в литературе выдвигалось заслуживающее с точки зрения сегодняшних реалий предложение о целесообразности включения в Конституцию РФ норм, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс, так как во многих зарубежных конституциях этим вопросам посвящена отдельная глава [31, с. 64]. Критика Конституции РФ с точки зрения отсутствия в ней норм, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс, и формулирование предложений по внесению соответствующих изменений являются весьма распространенным явлением в науке финансового права [32, с. 22].
В качестве характерного примера возможно также привести Бюджетный кодекс Республики Беларусь, в котором в ст. 3, регламентирующей статус бюджетного законодательства республики, указано, в частности, что бюджетное законодательство основывается на Конституции Республики Беларусь [33, с. 9].
Вышеизложенное свидетельствует как минимум о двух обстоятельствах:
• Конституция РФ безусловно относится к источникам бюджетного права и при этом по факту содержит нормы, регламентирующие основы бюджетного законодательства и основы финансирования той или иной важной для реализации прав граждан отрасли;
• отсутствие в БК РФ упоминания Конституции РФ не соответствует международной практике и не отражает фактической роли Конституции в сфере правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства.
Выводы
1. Ведущая роль Конституции РФ в регулировании отношений по финансированию образования предопределяется в первую очередь ст. 15, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
2. С точки зрения влияния на финансирование образования среди норм Конституции РФ возможно выделить направленные на не-
посредственное регулирование финансирования образования. Другую группу норм Конституции, имеющую существенное значение для регулирования финансирования образования, следует охарактеризовать как нормы,
опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования.
При этом вторую группу норм Конституции возможно разделить на две подгруппы. Первую подгруппу норм Конституции РФ возможно условно поименовать социальными нормами. Данные нормы Конституции РФ посредством системных связей обеспечивают реализацию права на образование, по сути рассматривая это право как способ реализации государственной политики в социальной сфере. Вторую подгруппу норм Конституции, выделяемую нами в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, составляют нормы Конституции, регламентирующие статус бюджетов различных уровней.
3. К числу норм, непосредственно регулирующих вопросы финансирования образования, относится ст. 43 Конституции РФ. Данная статья, будучи непосредственно действующей, устанавливает право на образование, регламентирует общедоступность и бесплатность образования определенных уровней. Данная статья занимает самую верхнюю позицию в условной пирамиде норм, направленных на регулирование бюджетного финансирования образования, и по сути регулирует организующую функцию органов государственной власти и местного самоуправления в части распределения и использования денежных средств, устанавливая расходные обязательства указанных органов.
4. Конституция РФ, безусловно, относится к источникам бюджетного права и при этом по факту содержит нормы, регламентирующие основы бюджетного законодательства и основы финансирования той или иной важной для реализации прав отрасли. Отсутствие в БК РФ упоминания Конституции РФ не соответствует международной практике и не отражает фактической роли Конституции в сфере правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства.
Исследование отношений по финансированию образования позволяет также сделать вы-
вод о целесообразности включения Конституции РФ в БК РФ как акта, на основе которого производится регулирование бюджетных правоотношений. Наиболее целесообразным видится указание на Конституцию в ч. 2 ст. 1 БК РФ.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 2.
- М.: Проспект, 2011. - 352 с.
2. Кашанина Т. В. Структура права: моногр. -М.: Проспект, 2014. - 584 с.
3. Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право. - М.: Юрид. лит., 1987. -470 с.
4. Химичева Н. И. Финансовое право. 6-е изд., с изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 784 с.
5. Финансовое право. - М.: Юрид. лит., 1971.
- 392 с.
6. Горбунова О. Н., Кочетков Б. С. Конституционные основы советского бюджетного права // Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период: сб. науч. тр. ВЮЗИ. - М., 1981. -С.19-28.
7. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. - М.: Проспект, 2011. - 576 с.
8. Паукова Н. И. Источники финансового права: моногр. - Курск: Изд-во РОСИ, 2009. -152 с.
9. Паукова Н. И. Особое место Конституции РФ в системе источников финансового права // Международный научный журнал «Символ науки». - 2015. - № 3. - С. 163-164.
10. Советское финансовое право / под. ред. Е. А. Ровинского. - 3-е изд. - М.: Юрид. лит., 1978.
- 344 с.
11. Пришва Н. Ю. Правовые основы финансирования расходов на народное образование: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Харьков, 1986. - 23 с.
12. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. - М.: Проспект, 2016. - 592 с.
13. Эбзеев Б. С. Конституционные проблемы прав и обязанностей человека в советском обществе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.
- Свердловск, 1989. - 34 с.
14. Рыжкова Е. А. Понятие и источники финансового права зарубежных государств // Актуальные вопросы административного и фи-
нансового права: сб. науч. тр. Вып. 4. Московский гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, кафедра административного и финансового права. - М.: МГИМО-Университет, 2006. - 184 с.
15. Ковалев А. А. Международная защита прав человека: учеб. пособие. - М.: Статут, 2013. - 591 с.
16. Никитина И. Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2005. - 29 с.
17. Артемьева И. В., Трошкина Т. Н. Лекции по образовательному праву: учеб. пособие. -М.: Федеральный центр образовательного законодательства, 2012. - 224 с.
18. Тория Р. А. Правовое регулирование расходов на высшее образование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 23 с.
19. Годме П. М. Финансовое право. - М.: Прогресс, 1978. - 429 с.
20. Пирогова Е. С. Систематизация законодательства об образовании в Российской Федерации в современных условиях // Систематизация законодательства как способ его развития / отв. ред. В. А. Сивицкий. - М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2010. - 535 с.
21. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. - М.: Проспект, 2016. - 592 с.
22. Волохова Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации: моногр. - М.: Готика, 2004. - 240 с.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П по делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации...» // Российская газета. - Федеральный выпуск № 4074 (24.05.2006).
24. Химичева Н. И. Принципы современного российского финансового права как основы бюджетно-правового регулирования // Очерки бюджетно-правовой науки современности: моногр. / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой и Н. П. Кучерявенко. - М. - Харьков: Право, 2012. - 512 с.
25. Чеха В. В. Образовательный бизнес в России. Платные образовательные услуги: вопросы организации и предоставления. - М.: Русское слово - учебник, 2013. - 128 с.
26. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник. - М.: Юрайт, 2011. - 460 с.
27. Козырин А. Н., Трошкина Т. Н. Правовое регулирование отношений в сфере образования: науч.-практ. комментарий ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Ежегодник российского образовательного законодательства. - 2013.
- Т. 8. - С. 7-25.
28. Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, 1980.
- 38 с.
29. Карасева М. В. Финансовое правоотношение. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1997. - 304 с.
30. Отдельные финансово-правовые институты зарубежных стран: учеб. пособие / отв. ред. В. А. Белов. - М.: РУДН, 2009. - 426 с.
31. Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. -М., 1999. - 381 с.
32. Пешкова Х. В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014.
- 176 с.
33. Бюджетный кодекс Республики Беларусь, 16 июля 2008 года № 412-З: Принят палатой представителей 17 июня 2008 г.: одобрен Советом Республики 28 июня 2008 г. - Минск: Амалфея, 2013. - 232 с.
REFERENCES
1. Kutafin O. E. Izbrannye trudy: in 7 vol. Vol. 2. Moscow: Prospekt, 2011. 352 p.
2. Kashanina T. V. Struktura prava: monogr. Moscow: Prospekt, 2014. 584 p.
3. Voronova L. K., Martyanov I. V. Sovetskoe finansovoe pravo. Moscow: Yurid. lit., 1987. 470 p.
4. Khimicheva N. I. Finansovoe pravo. 6-e izd., s izm. i dop. Moscow: Norma, 2007. 784 p.
5. Finansovoe pravo. Moscow: Yurid. lit., 1971. 392 p.
6. Gorbunova O. N., Kochetkov B. S. Konstitutsi-onnye osnovy sovetskogo byudzhetnogo prava.
In: Problemy sovershenstvovaniya sovetskoy fmansovoy sistemy v sovremennyy period: sb. nauch. tr. VYuZI. Moscow, 1981, pp. 19-28.
7. Gracheva E. Yu. (Ed.) Finansovoe pravo: uchebnik. Moscow: Prospekt, 2011. 576 p.
8. Paukova N. I. Istochniki finansovogo prava: monogr. Kursk: Izd-vo ROSI, 2009. 152 p.
9. Paukova N. I. Osoboe mesto Konstitutsii RF v sisteme istochnikov finansovogo prava. Mezhdunarodnyy nauchnyy zhurnal „Simvol nauki". 2015, No. 3, pp. 163-164.
10. Rovinsky E. A. (Ed.) Sovetskoe finansovoe pravo. Moscow: Yurid. lit., 1978. 344 p.
11. Prishva N. Yu. Pravovye osnovy finansirovani-ya raskhodov na narodnoe obrazovanie. Extended abstract of PhD dissertation (Jurisprudence). Kharkov, 1986. 23 p.
12. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Konstitutsionnoe pravo Rossii: uchebnik. Moscow: Prospekt, 2016. 592 p.
13. Ebzeev B. S. Konstitutsionnye problemy prav i obyazannostey cheloveka v sovetskom ob-shchestve. Extended abstract of ScD dissertation (Jurisprudence). Sverdlovsk, 1989. 34 p.
14. Ryzhkova E. A. Ponyatie i istochniki finansovo-go prava zarubezhnykh gosudarstv. In: Aktu-alnye voprosy administrativnogo i finansovogo prava: sb. nauch. tr. Iss. 4. Moskovskiy gos. in-t mezhdunar. otnosheniy (un-t) MID Rossii, kafedra administrativnogo i finansovogo prava. Moscow: MGIMO-Universitet, 2006. 184 p.
15. Kovalev A. A. Mezhdunarodnaya zashchita prav cheloveka: ucheb. posobie. Moscow: Statut, 2013. 591 p.
16. Nikitina I. F. Konstitutsionno-pravovye osnovy vysshego professionalnogo obrazovaniya v Rossii. Extended abstract of PhD dissertation (Jurisprudence). Ekaterinburg, 2005. 29 p.
17. Artemyeva I. V., Troshkina T. N. Lektsii po obrazovatelnomu pravu: ucheb. posobie. Moscow: Federalnyy tsentr obrazovatelnogo zakonodatelstva, 2012. 224 p.
18. Toriya R. A. Pravovoe regulirovanie raskhodov na vysshee obrazovanie. Extended abstract of PhD dissertation (Jurisprudence). Moscow, 1998.23 p.
19. Gaudemet P. M. Finansovoe pravo. Moscow: Progress, 1978. 429 p. (in Russian)
20. Pirogova E. S. Sistematizatsiya zakonodatelstva ob obrazovanii v Rossiyskoy Federatsii v
sovremennykh usloviyakh. In: Sivitskiy V. A. (Ed.) Sistematizatsiya zakonodatelstva kak sposob ego razvitiya. Moscow: ID GU-VShE, 2010.535 p.
21. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Konstitutsionnoe pravo Rossii: uchebnik. Moscow: Prospekt, 2016. 592 p.
22. Volokhova E. D. Zakonodatelnoe obespechenie prava na obrazovanie v Rossiyskoy Federatsii: monogr. Moscow: Gotika, 2004. 240 p.
23. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 15.05.2006 No. 5-P po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniy statyi 153 Federalnogo zakona ot 22.08.2004 No. 122-FZ "O vnesenii izmeneniy v zakonodatelnye akty Rossiyskoy Federatsii i priznanii utrativshimi silu nekotorykh zakonodatelnykh aktov Rossiyskoy Federatsii..." Rossiyskaya gazeta. Federalnyy vypusk № 4074 (24.05.2006).
24. Khimicheva N. I. Printsipy sovremennogo ros-siyskogo finansovogo prava kak osnovy byud-zhetno-pravovogo regulirovaniya. In: Gracheva E. Yu., Kucheryavenko N. P. (Eds.) Ocherki byudzhetno-pravovoy nauki sovremennosti: monogr. Moscow - Kharkov: Pravo, 2012. 512 p.
25. Chekha V. V. Obrazovatelnyy biznes v Rossii. Platnye obrazovatelnye uslugi: voprosy organi-zatsii i predostavleniya. Moscow: Russkoe slovo - uchebnik, 2013. 128 p.
26. Krokhina Yu. A. Byudzhetnoe pravo Rossii: uchebnik. M.: Yurayt, 2011. 460 p.
27. Kozyrin A. N., Troshkina T. N. Pravovoe regulirovanie otnosheniy v sfere obrazovaniya: nauch.-prakt. kommentariy st. 4 Federalnogo zakona "Ob obrazovanii v Rossiyskoy Federatsii". Ezhegodnik rossiyskogo obrazovatel-nogo zakonodatelstva. 2013, Vol. 8, pp. 7-25.
28. Khimicheva N. I. Subyekty sovetskogo byud-zhetnogo prava. Extended abstract of ScD dissertation (Jurisprudence). Moscow: MGU im. M. V. Lomonosov, 1980. 38 p.
29. Karaseva M. V. Finansovoe pravootnoshenie. Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. un-ta, 1997. 304 p.
30. Belov V. A. (Ed.) Otdelnye finansovo-pravovye instituty zarubezhnykh stran: ucheb. posobie. Moscow: RUDN, 2009. 426 p.
31. Tikhomirov Yu. A., Kotelevskaya I. V. Pravovye akty: ucheb.-prakt. i sprav. posobie. Moscow, 1999. 381 p.
32. Peshkova Kh. V. Byudzhetnoe ustroystvo gosu-darstva (rossiyskaya pravovaya kontseptsiya). Extended abstract of ScD dissertation (Jurisprudence). Moscow, 2014. 176 p.
33. Byudzhetnyy kodeks Respubliki Belarus, 16 iyulya 2008 goda No. 412-Z: Prinyat palatoy predstaviteley 17.06.2008: odobren Sovetom Res-publiki 28.06.2008. Minsk: Amalfeya, 2013. 232 p.
Чеха Вадим Витальевич, профессор кафедры управления образовательными системами МПГУ, начальник управления правового и кадрового обеспечения Россотрудничества, кандидат юридических наук e-mail: tschecha77@list.ru
Chekha Vadim V., Professor, Management of Educational Systems Department, Moscow State University of Education, Head of legal and personnel support of the Federal Agency Rossotrudnichestvo, PhD in Jurisprudence e-mail: tschecha77@list.ru
