CC BY
75
'МШН1Ж Чеха В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»: статус 7 1 имени o.e. кутафина(мгюА) в системе правового регулирования финансирования образования
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»: СТАТУС В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация. Статья посвящена актуальной теме, связанной с правовым регулированием финансирования образования. В статье приводятся авторские определения терминов «отношения по финансированию образования», «система правового регулирования финансирования». Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» рассматривается как комплексный нормативный правовой акт, содержащий нормы, относящиеся к различным отраслям права, в том числе нормы, относящиеся к финансовому праву, включаемые в пограничные институты. Наиболее характерным примером такого рода института является правовое регулирование платных образовательных услуг. Функцию указанного закона в сфере регулирования отношений по финансированию образования предложено определить как адаптационную. Ключевые слова: бюджет, финансирование образования, пограничные институты, платные образовательные услуги, адаптация, комплексный нормативный правовой акт, источники финансового права, финансово-правовые нормы.
Вадим Витальевич ЧЕХА,
кандидат юридических наук, доцент, начальник Административного управления Россотрудничества [email protected] 119019, Россия, г. Москва, ул. Воздвиженка, д. 18/9
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.49.9.071-078
V. V. CHEKHA, PhD in Law, Associate Professor, Head of Administrative Department of Rossotrudnichestvo [email protected] 119019, Russia, Moscow, ul. Vozdvizhenka, d. 18/9 FEDERAL LAW "ON EDUCATION IN THE RUSSIAN FEDERATION": STATUS IN THE LEGAL FRAMEWORK FOR THE FINANCING OF EDUCATION Abstract. Article is devoted to the hot topic connected with legal regulation of financing of education. In article author's definitions of terms "the relations on financing of education", «the system of legal regulation of financing» are given. The federal law «About Education in the Russian Federation» is considered as the complex regulatory legal act containing the norms relating to various branches of the right including the norms relating to the financial right, included in boundary institutes. The most characteristic example of such institute is legal regulation of paid educational services. In the sphere of regulation of the relations it is offered to determine function of the specified law by financing of education as adaptation.
© В. В. Чеха, 2018
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Keywords: Budget, financing of education, boundary institutes, paid educational services, adaptation, complex regulatory legal act, sources of the financial right, financial precepts of law.
Общие положения
В настоящее время трудно переоценить значение сферы образования для развития России. Сегодняшний период развития российского образования тесно связан с принятием и реализацией Федерального закона 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1.
Данный Закон в ч. 3 ст. 4 относит к основным задачам правового регулирования отношений в сфере образования задачу создания финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Это обстоятельство подчеркивает важность правового регулирования отношений по финансированию образования.
Отношения по финансированию образования возможно определить как особый вид общественных отношений, основывающихся на взаимодействии между органами управления образованием различных видов и между данными органами управления образованием и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетных средств.
Указанные отношения регулируются множеством нормативных правовых актов, включая Конституцию РФ, которые в совокупности составляют систему правового регулирования финансирования образования.
Систему правового регулирования финансирования образования возможно представить как перечень взаимоувязанных источников права, содержащих финансово-правовые нормы, обеспечивающие правовое регулирование финансирования образования и отграниченных по содержанию от других финансово-правовых норм за счет цели правового регулирования — обеспечение конституционных прав граждан на получение доступного и бесплатного образования.
Специфика системы правового регулирования финансирования образования предполагает необходимость использования практически всего спектра источников бюджетного права. Источники регулирования финансирования образования могут дифференцироваться по различным основаниям, включая дифференциацию по критерию юридической силы, по предмету правового регулирования, по сфере действия, по видам регулируемых финансово-правовых отношений, по уровню правового регулирования, по содержанию регулируемых отношений.
Особенности системы регулирования финансирования образования позволяют выделить среди источников правового регулирования финансирования образования группу системообразующих нормативных правовых актов, содержащих основополагающие нормы, обеспечивающие регулирование взаимодействия между органами управления образованием различных видов и между данными
1 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 30.12.2012.
'МШН1Ж Чеха В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»: статус имени o.e. кугафина(мгюА) в системе правового регулирования финансирования образования
органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетных средств.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» регламентирует распределение полномочий между различными органами управлении образованием и содержит нормы, регламентирующие особенности финансового обеспечения деятельности образовательных организаций. Данное обстоятельство позволяет отнести указанный Закон к числу системообразующих нормативных правовых актов, занимающих центральное место в системе регулирования отношений по финансированию образования. Другой пример системообразующего комплексного нормативного правового акта в системе регулирования финансирования образования — Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2, регламентирующий финансово-правовой статус государственных и муниципальных бюджетных учреждений, к числу которых относится большая часть образовательных организаций в настоящее время.
До вступления в силу этого Федерального закона в России действовали два основных закона, регламентирующих сферу образования, в том числе в части ее финансирования, — Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3, Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»4.
В настоящее время Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» практически исчерпывающим образом регламентирует все вопросы, связанные с образованием, включая особенности финансирования.
Тем не менее отдельные вопросы, связанные с финансированием сферы образования могут регулироваться другими законами. Например, вопросы финансирования сферы высшего, послевузовского образования в связи с осуществлением научной, научно-технической, инновационной деятельности регулируются также Федеральным законом от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»5. В статье 15 этого Закона регламентируется финансовое обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности, в частности определены механизмы финансового обеспечения указанных видов деятельности в Российской Федерации, субъектах РФ.
Таким образом, и в настоящее время могут приниматься другие законы, регламентирующие отдельные вопросы финансирование сферы образования, не относящиеся к системообразующим.
Е
Ж
Т
I
□
П
3 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. А
4 Российская газета. 31.07.1992. № 172. Документ утратил силу с 01.09.2013 в связи с при- ^ нятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ. ^
5 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
СП
ПРОЦЕСС
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как комплексный нормативный правовой акт
По своему статусу и значению Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» коррелирует с БК РФ. Однако если БК РФ регламентирует бюджетные отношения — определенную сферу с установленными границами в рамках одной отрасли права, то Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» содержит множество норм, относящихся к различным отраслям права, включая финансовое. В этом проявляется его комплексность.
Н. И. Химичева отмечала, что «среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы и других отраслей права — конституционного, административного, гражданского и др.»6. А. Н. Козырин также отмечает, что «в отдельных случаях финансово-правовые нормы могут содержаться в источниках образовательного права»7. Н. А. Саттарова при исследовании межотраслевых связей финансового права отмечала, что «в силу объективных причин финансовое право теснейшим образом взаимодействует с правовыми инструментами, используемыми другими отраслями публичного и частного права»8.
Анализ Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» свидетельствует о том, что он включает в себя нормы, регламентирующие помимо финансовых также имущественные, трудовые отношения в сфере образования. Следовательно, в рамках комплексного правового явления, каковым следует считать правовое регулирование сферы образования, финансовое законодательство взаимодействует с образовательным законодательством.
В свое время С. В. Полениной была выдвинута концепция так называемых «пограничных» институтов, которые возникают вследствие тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей образуются зоны, регламентирующие единое, по существу, общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли9.
С. С. Алексеев также отметил формирование смешанных институтов, которые образуются на стыках отдельных правовых сфер, в точках их соприкосновения и отражают генетические и функциональные связи между правовыми институтами, отраслями10.
6 Химичева Н. И. Финансовое право. 6-е изд., с изм. и доп. М. : Норма, 2007. С. 39.
7 Козырин А. Н. Финансово-правовая проблематика регионального законодательства об образовании // Финансирование образования: организационно-правовые проблемы : сборник статей / под ред. А. Н. Козырина. М. : Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2002. С. 4.
8 Саттарова Н. А. Современные аспекты межотраслевых связей финансового права // Финансовое право. 2012. № 5. С. 11.
9 Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 5—12.
10 Алексеев А. А. Структура советского права. М. : Юрид. лит., 1975. С. 38.
f»* Чеха В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»: статус 7^5 имени o.e. кугафина(мгюА) в системе правового регулирования финансирования образования
Совершенно очевидно, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как раз представляет собой определенную стадию развития не одного, а множества «пограничных» институтов, включающих в том числе нормы финансового права.
Например, регулирование платных образовательных услуг неизбежно предполагает применение норм гражданского права, особенно в части их основы — договора. В то же время условия, порождающие возможность предоставления платных образовательных услуг, использования полученных от платных образовательных услуг средств, относятся к сфере, регулируемой финансовым правом.
Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15.08.2013 № 70611, в п. 3 предусматривают, что платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Средства, полученные исполнителями при оказании таких платных образовательных услуг, возвращаются лицам, оплатившим эти услуги.
В связи с этим нет оснований соглашаться с В. В. Кваниной в том, что указанные имущественные и неимущественные отношения, связанные с оказанием платных образовательных услуг, только гражданско-правовые12. Правовое регулирование предоставления платных образовательных услуг является примером, оправдывающим широкий подход к предмету финансового права с точки зрения наличия публичного интереса, связанного с финансовым обеспечением конституционных прав граждан на получение образования.
Другой пример такого рода: финансирование образовательных организаций в статусе бюджетных и автономных учреждений на основании государственного (муниципального) задания регламентируется бюджетным правом, но также неизбежно предполагает применение норм гражданского права в части определения правового статуса учредителя и учреждения.
Адаптационная функция Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
Ю. А. Крохина отмечала, что «в системе российского законодательства различные нормативные правовые акты не в одинаковой степени являются источниками финансового права... некоторые из них входят в круг финансово-правовых отношений в полном объеме, в то время как другие содержат только отдельные нормы, направленные на регулирование публичных финансовых отношений»13.
л
Т I
11 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 20.08.2013.
13
СП
Р
12 Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессиональ- ^
ного образования в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 38 °
Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник. М. : Инфра-М, 2011. С. 85. ПРОЦЕСС
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Именно к такого рода актам относится и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации».
Данный Закон, с одной стороны, комплексно регламентирует сферу образования, с другой — содержит финансово-правовые нормы, в частности ст. 99 и 100, регламентирующие особенности финансового обеспечения образовательных организаций, в том числе порядок установления нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования. Так, определение способов расчета нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования позволяет определять объемы бюджетных средств, выделяемых для финансирования государственных и муниципальных организаций.
В свою очередь, важнейшим элементом финансового механизма, обеспечивающего реализацию конституционных прав граждан на образование, выступает установление контрольных цифр приема на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Контрольные цифры приема определяют это количество мест в образовательной организации по соответствующему направлению (специальности), которое может быть профинансировано из соответствующего бюджета.
В связи с этим значение Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» для регулирования финансирования образования можно охарактеризовать словами С. В. Запольского, который указал, что финансами можно именовать только те отношения, которые возникли «под сенью закона», причем закона не финансового, а имеющего другую отраслевую принадлежность. Роль же финансового права состоит в «чистовой обработке финансовых отношений, в доведении их до оптимума»14.
Таким образом, очевидна роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в системе регулирования финансирования образования — устанавливать особенности финансирования сферы образования из бюджетов различных уровней, не урегулированные в БК РФ и в иных федеральных законах.
Подтверждением данного тезиса выступает также ч. 1 ст. 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно которой финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и с учетом особенностей, установленных указанным Федеральным законом.
Учитывая изложенное, полагаем, что следует не согласиться с выдвинутой в ряде работ точкой зрения о том, что «финансово-правовые нормы должны содержаться исключительно в актах финансового законодательства»15. В нынешней ситуации финансово-правовые нормы, содержащиеся в Федеральном законе
14 Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права : монография. М. : Изд-во РАП ; Эксмо, 2008. С. 12.
15 Варфоломеева Ю. А. Финансово-правовые институты в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.
f»* Чеха В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»: статус 7 7 имени o.e. кугафина(мгюА) в системе правового регулирования финансирования образования
«Об образовании в Российской Федерации», органично дополняют БК РФ и иные акты финансового законодательства.
Такую же роль играют и другие федеральные законы, регламентирующие ту или иную сферу. Можно назвать, например, Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»16, в ст. 30 которого регламентируется финансовое обеспечение социального обслуживания, а в ст. 31 — бесплатное предоставление социальных услуг на основе бюджетного финансирования.
Ярким примером является также Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»17, который в ст. 82, 83 достаточно подробно регламентирует финансовое обеспечение за счет бюджетных средств процесса оказания гражданам медицинской помощи и предоставления санаторно-курортного лечения.
Таким образом, место Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и других законов, регламентирующих те или иные «бюджетные» отрасли, состоит в том, что они регулируют особенности функционирования и развития соответствующей «бюджетной» отрасли. В связи с этим функцию Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в системе регулирования финансирования образования, исходя из содержания термина «адаптация», можно назвать адаптационной. Указанный термин определяется как «приспособление организма к изменяющимся внешним условиям»18.
Включение финансово-правовых норм в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обеспечивает адаптацию всей отрасли образования к процессу выделения, распределения и использования бюджетных средств, урегулированному БК РФ.
СП
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Алексеев А. А. Структура советского права. — М. : Юрид. лит., 1975. — 258 с.
2. Варфоломеева Ю. А. Финансово-правовые институты в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006. — 22 с.
3. Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2006. — 47 с.
4. Козырин А. Н. Финансово-правовая проблематика регионального законодательства об образовании // Финансирование образования: организацион- □
но-правовые проблемы : сборник статей / под ред. А. Н. Козырина. — М. : 1
□
6 СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007. П
7 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. ^ 22.11.2011. О
8 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80 000 слов и фразе- ^ ологических выражений / РАН ; Российский фонд культуры. М. : Азъ, 1994. С. 16. ПРОЦЕСС
>
78 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2002. — С. 4—23.
5. Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник. — М. : Норма ; Инфра-М, 2014. — 624 с.
6. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80 000 слов и фразеологических выражений / РАН ; Российский фонд культуры. — М. : Азъ, 1994. — 928 с.
7. Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. — 1999. — № 9. — С. 5—12.
8. Саттарова Н. А. Современные аспекты межотраслевых связей финансового права // Финансовое право. — 2012. — № 5. — С. 11—14.
9. Химичева Н. И. Финансовое право. — 6-е изд., с изм. и доп. — М. : Норма, 2007. — 784 с.
