Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных учреждений в проекте новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

___а» I-,ГТНШ. Шёл г

ВВ ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА

L-имени O.E. Кугафина (МПОА)

О*

и

Вита Александровна ЯГОВКИНА,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного регулирования экономики Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, старший консультант Института реформирования общественных финансов [email protected] 119571, Россия, г. Москва, просп. Вернадского, д. 84

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ПРОЕКТЕ НОВОЙ РЕДАКЦИИ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. В статье рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования деятельности и финансирования государственных и муниципальных учреждений по проекту новой редакции Бюджетного кодекса РФ.

Ключевые слова: субсидия, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные услуги (работы), государственное (муниципальное) задание, проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ.

DOI: 10.17803/2311-5998.2018.49.9.066-070

V. A. YAGOVKINA, PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State Regulation of Economics of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation; Senior Consultant of ANO "Institute for Public Finance Reform" [email protected] 119571, Russia, Moscow, prosp. Vernadskogo, d. 84 LEGAL REGULATION OF FINANCING OF STATE AND MUNICIPAL INSTITUTIONS IN THE DRAFT NEW EDITION OF BUDGET CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION Abstract. In the article some problems of legal regulation of activity and financing of state and municipal institutions under the draft of the new edition of the Budget Code of the Russian Federation are considered. Keywords: subsidy, state and municipal institutions, state and municipal services (work), state (municipal) task, draft new edition of the Budget Code of the Russian Federation.

© В. А. Яговкина, 2018

73

L-—^ Ii

'МШН1Ш Яговкина В. А

УНИВЕРСИТЕТА Правовое регулирование финансирования Q/

имени o.e. кугафина(мгюА) государственных и муниципальных учреждений.

Учеными и практиками уже некоторое время активно обсуждается1 представленный Министерством финансов РФ проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ2 (БК РФ). В рамках такого обсуждения практически не уделяется внимания изменениям законодательства, регламентирующего бюджетно-право-вой статус и финансирование государственных и муниципальных учреждений (в первую очередь — бюджетных и автономных). На наш взгляд, несмотря на значительные изменения норм БК РФ, некоторые проблемы в указанной сфере в проекте новой редакции решены не были.

Так, в проекте новой редакции БК РФ ст. 1, содержащая расшифровку основных понятий, используемых в данном нормативном акте, по-прежнему, как и в действующей ст. 6 БК РФ3, не разделяет понятий государственных (муниципальных) услуг и работ, которые оказываются государственными и муниципальными учреждениями, что затрудняет разграничение этих понятий в ежедневной практической деятельности самих учреждений и их учредителей.

В соответствии со ст. 1 проекта новой редакции БК РФ, которая, по нашему мнению, должна носить всеобъемлющий характер и закреплять все определения, используемые в новой редакции документа, государственные (муниципальные) услуги (работы) — это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в целях реализации полномочий публично-правового образования. Таким образом, из определения исчезает упоминание об органах государственной власти и местного самоуправления, а также о том, что данные услуги оказываются именно учреждениями. Кроме того, определение дается фактически само через себя («услуги... это услуги»). При этом в проекте устанавливается возможность предоставления государственных и муниципальных услуг негосударственными организациями и физическими лицами — субъектами малого бизнеса, в том числе на основании сертификата, но это относится только к социальной сфере.

Однако представляется, что следовало бы установить на законодательном уровне отличия государственных и муниципальных работ и услуг хотя бы по тем признакам, по которым их вынуждено было в практических целях в 2013 г. разграничить Министерство финансов РФ, пусть и в рекомендательной форме. Так, в своих Комплексных рекомендациях, принятых позже введения в БК РФ нового понятия «государственные (муниципальные) услуги (работы)», данный орган государственной власти отмечал, что если деятельность учреждения осуществляется в интересах конкретного потребителя — юридического или физического лица, то ее можно именовать услугой, если же получателем является общество в целом либо орган власти, то эта деятельность относится к категории работ. Кроме того, различия заключаются еще и в том, что для услуг, как правило, существует стандарт или разработаны унифицированные требования к их оказать

Т

1 См., например: Болтинова О. В. «Планирование» в проекте новой редакции Бюджетного

кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 3. Е

С. 28—34 ; Даннинг А. А. К вопросу о правовом режиме государственной информаци- П

онной системы в проекте новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации // ^

Финансовое право. 2017. № 12. С. 22—24. О

2 URL: https://www.minfin.rU/ru/perfomance/budget/bud_codex/# (дата обращения: 20.03.2018).

СП

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

ПРОЦЕСС

>

3

_ __tn^^b i / i i LJt/tJS'

BS ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ УНИВЕРСИТЕТА

L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)

нию, а также определена единица измерения объема (для работ она, по мнению Министерства финансов РФ, не обязательна). Поскольку услуга направлена на конкретного потребителя, то она типична и подлежит нормированию, тогда как стоимость работ, как правило, индивидуальна в каждом конкретном случае4.

Представляется, что сформулированные положения не могут подменить законодательное определение государственной (муниципальной) услуги и государственной (муниципальной) работы, и в новой редакции БК РФ указанные дефиниции следовало бы разграничить законодательно, воспользовавшись предложенными Министерством финансов РФ признаками этих понятий. Например, государственную (муниципальную) услугу можно было бы обозначить как унифицированную деятельность, оказываемую в целях реализации полномочий публично-правового образования в интересах конкретного потребителя, стоимость которой подлежит нормированию, а объем результата оказания которой может быть определен в единицах измерения. Государственной (муниципальной) работой можно было бы считать деятельность, выполняемую в целях реализации полномочий публично-правового образования в интересах общества в целом либо органа власти, стоимость результата которой индивидуальна в каждом конкретном случае.

Неясно, по какой причине Министерство финансов РФ обошло вниманием данный вопрос при подготовке новой редакции БК РФ и не использовало собственные методические наработки. Разумеется, предложенные в статье формулировки являются дискуссионными и требуют дальнейшего обсуждения.

Кроме того, бюджетные и автономные учреждения, которые в соответствии с действующим БК РФ с 2010 г. не обладают статусом получателя бюджетных средств (в проекте новой редакции БК РФ они именуются администраторами расходов бюджетов), в проекте новой редакции БК РФ не подпадают также и под определение получателя средств из бюджета. Последний термин призван был обобщить всех неучастников бюджетного процесса, получающих бюджетные средства, т.е. по формальным признакам указанные учреждения подпадали бы под это определение, но при формулировании дефиниции было сделано прямое исключение указанных юридических лиц из числа таковых получателей.

Статья 48 проекта новой редакции БК РФ закрепляет финансирование бюджетных и автономных учреждений (в случаях оказания соответствующих услуг — и казенных учреждений) в виде субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания и на иные цели, грантов и субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в числе договорных обязательств по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) и выполнению функций государственных (муниципальных) органов и казенных учреждений, в том числе при оказании государственных (муниципальных) услуг (выполнении работ) юридическим и (или) физическим лицам. Таким образом, авторы проекта

4 См. например: Комментарии (комплексные рекомендации) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 8 мая 2010 г № 83-ФЗ (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22 октября 2013г. № 12-08-06/44036) // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).

73

L-—^ ь

f»* Яговкина В. А.

УНИВЕРСИТЕТА Правовое регулирование финансирования имени o.e. кугафина(мгюА) государственных и муниципальных учреждений.

подчеркивают, что отношения между учредителем (публично-правовым образованием) и учреждением носят договорный характер.

Если относительно выделения бюджетных средств на осуществление капитальных вложений и даже грантов, которые обычно предоставляются на определенных условиях, это выглядит справедливым, то применительно к предоставлению субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания закрепление договорного характера этих отношений кажется несколько дискуссионным. Представляется, что это обусловлено в том числе отсутствием в новой редакции БК РФ определения государственного (муниципального) задания: ни в ст. 1, ни в ст. 51, посвященной непосредственно этому документу, дефиниции нет. Следует напомнить, что в действующей редакции БК РФ под таковым понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).

В проекте новой редакции БК РФ определение государственного (муниципального) задания фактически сводится к перечислению сведений, которые должны содержаться в этом документе, а именно:

— наименования, содержание, условия (формы) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

— показатели, характеризующие качество и (или) объем государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в качестве основных видов деятельности, учитывающих целевые индикаторы государственных (муниципальных) программ (при наличии);

— порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок досрочного прекращения выполнения государственного (муниципального) задания;

— требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания;

— категории юридических и (или) физических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

— порядок оказания соответствующих услуг;

— предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг юридическими или физическими лицами в случаях, если федеральными законами предусмотрено их оказание на платной основе (частично на платной основе), либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных федеральными законами (ст. 51 проекта новой редакции БК РФ). Представляется, что, предложенная формулировка указанной статьи проекта, описывающая содержание государственного (муниципального) задания

как документа, не отражает его свойств как договора, влекущего возникновение □

договорных обязательств по оказанию государственных (муниципальных) услуг Н

(выполнению работ) (даже с учетом особенностей, присущих финансово-пра- □

вовым договорам5). В этом случае наблюдается некоторый диссонанс между ^

фиксацией такого вида расходов как предоставление субсидий на финансовое ^

обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания в общей О

И

СП

См.: Еремин С. Г. Договор в финансовом праве. М. : Издатель И. В. Балабанов, 2008. ПРОЦЕСС

>

5

_ __«I I-,ул-.г

/О ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА

/-и мени O.E. Кугафина (МПОА)

структуре классификации расходов бюджета в числе договорных обязательств и описанием основного документа, закрепляющего их осуществление, — государственного (муниципального) задания.

Кроме того, ч. 1 ст. 51 проекта новой редакции БК РФ устнавливает, что государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетного (автономного) учреждения, казенного учреждения (оказывающего государственные (муниципальные) услуги), не упоминая при этом выполнение государственных (муниципальных) работ. Однако в дальнейшем тексте этой статьи речь идет уже о задании не только на оказание услуг, но и на выполнение работ. Представляется, что этот пробел еще раз подчеркивает необходимость более точного разграничения государственных (муниципальных) работ и услуг.

Таким образом, проект новой редакции БК РФ в части описания бюджетно-пра-вового статуса государственных и муниципальных (в первую очередь бюджетных и автономных) учреждений нуждается в дальнейшем обсуждении и доработке.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Болтинова О. В. «Планирование» в проекте новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. — 2018. — № 3. — С. 28—34.

2. Даннинг А. А. К вопросу о правовом режиме государственной информационной системы в проекте новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации // Финансовое право. — 2017. — № 12. — С. 22—24.

3. Еремин С. Г. Договор в финансовом праве. — М. : Издатель И. В. Балабанов, 2008. — 156 с.