CC BY
19
тз
L-—^ i,
•МШН1Ж А И _
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые особенности взаимоотношении государства имени o.e. куг-афина(мгюА) и местного управления в области финансов.
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВ В СТРАНАХ СОВРЕМЕННОГО МИРА
Аннотация. В статье рассматриваются взаимоотношения центральных и местных властей в области финансов в странах современного мира. Отмечается дуалистический характер финансовой базы местных органов, складывающейся как из их собственных доходов, так и из поступлений из государственного бюджета. Анализируя основные источники доходов местных властей, автор подчеркивает, что доходы местных органов обычно недостаточны для покрытия их расходов. Часть местных расходов поэтому финансируется за счет субсидий со стороны вышестоящих властей. В итоге создается ситуация, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, сколько от размера получаемых из центра субсидий. В данном контексте весьма значимыми представляются конституционные нормы, регулирующие муниципальные финансы и несколько ограничивающие использование государством финансового рычага давления на местные органы.
Ключевые слова: местные органы власти, муниципальные финансы, налоги, займы, бюджетный дефицит, субсидии, дотации, субвенции, демократическое управление, социальная политика.
Александр Игоревич ЧЕРКАСОВ,
кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН aligorch@yandex.ru 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.45.5.071-077
A. I. CHERKASOV, PhD in Law, Associate Professor, Leading Research Fellow, Department of Comparative Law of the Institute of State and Law RAS aligorch@yandex.ru 119019, Russia, Moscow, ul. Znamenka, d. 10 CERTAIN FEATURES OF FINANCIAL RELATIONS BETWEEN THE STATE AND LOCAL GOVERNMENT IN THE COUNTRIES OF THE MODERN WORLD Abstract. The article deals with financial relations between central and local authorities in the countries of the modern world. It's argued that local authorities' financial basis has the dualist character and consists of their own revenues as well as of receipts from the state budget. Analyzing local authorities' main sources of income the author points out that the revenues of local authorities aren't usually enough to cover their expenses. That is why a part of local expenses is being financed by subsidies from higher authorities. In
ЕО
ЕО >ЦМ
И>Н
взр
□ >>
ШЦЦ
ЫИИ
СИСТЕМ
>
© А. И. Черкасов, 2018
72
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
this situation local authorities' success depends not so much on themselves as on the amount of subsidies received from the center. In this context constitutional norms regulating municipal finances and slightly limiting the use of financial lever by the state seem to be of paramount importance. Keywords: Local authorities, municipal finances, taxes, loans, budget deficit, subsidies, grants, subventions, democratic governance, social politics.
Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов и поступлений из государственного бюджета. Подобный ее дуалистический характер отражает, с одной стороны, элементы самоуправления в деятельности местных властей и их определенное обособление в системе управления обществом и государством, а с другой — включенность местных органов в процесс государственного управления, в решение задач, имеющих общенациональное значение.
Основным источником доходов местных властей являются налоги и различные сборы с населения. Наибольшее значение среди налоговых поступлений имеют поимущественный налог, и в первую очередь налог на недвижимость. Если в одних странах (Австралия, Великобритания, Канада) поимущественный налог в целом доминирует в местной налоговой системе, то в других (Бельгия, Дания, Норвегия, Швеция) он сочетается с различными видами подоходных и косвенных налогов (зачастую составляющих большую часть налоговых поступлений). К последним, в частности, относятся подоходный налог с населения, налог на покупки, табачные изделия, напитки, развлечения, дарение и наследство и т.д.
Так, в Голландии муниципальные власти вправе взимать семь основных налогов — на недвижимость, собак, рекламу, коммутаторы, туристов, строительные площадки, доходы, полученные с капитала1. В Австрии и Греции в пользу местных властей идет акциз на пиво. В Венгрии основным местным налогом является налог на предпринимательскую деятельность, составляющий 84 % всех налоговых поступлений и 42 % доходов муниципальных властей2.
В ФРГ 90 % поступлений от собственных местных доходов общин приходится на долю промыслового и поземельного налогов. Промысловым налогом (в распределении которого участвуют также федерация и земли) облагаются доход и капитал промышленных предприятий, а также сумма выплаченной заработной платы. Поземельный налог накладывается на сельскохозяйственные и лесные предприятия и на земельные участки3.
Немалое значение для муниципальных финансов могут иметь и компенсации за услуги, оказываемые местными органами. К ним, в частности, относятся платежи за канализацию, уборку мусора, парковку, выдачу лицензий, паспортов
1 См.: ДанкерсД. С. М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах // Государство и право. 1993. № 1. С. 97.
2 См.: Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010. P. 120.
3 См.: Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. С. 46.
тз
L-—^ i,
•МШН1Ж А И _ -у«
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые особенности взаимоотношении государства имени o.e. кугафина(мгюА) и местного управления в области финансов...
и водительских документов, благоустройство улиц, пользование спортивными и оздоровительными сооружениями, учреждениями культуры, общественным транспортом, плата за нотариальные, ритуальные и иные услуги. Часть неналоговых поступлений составляют также штрафы, налагаемые местными властями за нарушение правил торговли, загрязнение окружающей среды и т.п.
Центральными властями, как правило, строго регулируется размещение и привлечение займов со стороны местных властей. Например, в Испании, Люксембурге и Португалии займы местных властей возможны лишь с разрешения Министерства финансов, Австрии и ФРГ — властей земель и т.п. Подчас такие разрешения требуются для займов выше установленного предела, в то время как в отношении меньших сумм применяется разрешительный порядок.
Возможность заимствования может быть поставлена государством в зависимость от состояния местных финансов. Так, в Финляндии проводится предварительная аудиторская проверка потенциальных заемщиков. В ФРГ займы местных властей за рубежом разрешаются лишь при внесении гарантийного депозита в Федеральный банк. В Португалии «стороннее заимствование в виде средне- и долгосрочных займов не может кумулятивно превышать 25 % суммы получаемых грантов и 20 % собственных инвестиционных расходов коммун»4.
В европейских странах принимаются меры, чтобы такие заимствования носили не «проедаемый» (т.е. под текущие расходы), а инвестиционный характер и поэтому имели форму либо облигационных займов, либо проектного финансирования.
Доходы муниципальных органов обычно недостаточны для покрытия их расходов. Часть местных расходов поэтому финансируется за счет субсидий (грантов) со стороны вышестоящих властей. Так, в США в настоящее время штатами покрывается около 35 % всех расходов местных органов (в 1902 г. эта цифра составляла 6 %, а в 1930-м —10 %)5. В Нидерландах вышестоящие власти субсидируют 72 % расходов местных органов, в Великобритании — 48 %, а в ФРГ — 30 % (в восточной части Германии — 60 %)6.
В Японии местные власти за счет своих доходов традиционно были способны покрыть лишь треть расходов. Не случайно здесь получило распространение утверждение о том, что местные органы «пользуются самоуправлением на 1/3»7.
Во Франции за счет субсидий покрывается 29,8 % расходов местных властей (59,9 % расходов покрывается за счет муниципальных доходов8, а 10,3 % — посредством займов)9. В Дании местные доходы покрывают 80 % местных расхо- ^ дов. За счет местных налогов покрывается 54 % расходов (остальное — за счет Н ^ платы за услуги, оказываемые муниципальными властями), при этом местные тР власти самостоятельно устанавливают ставки местных налогов (с учетом, правда,
>т
4 Баранова К. К. Указ. соч. С. 84. щ-И —
5 См.: Vogel R. K. Multilevel Governance in the United States // Spheres of Governance: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht.
Montreal, 2007. P. 263. p И Г
6 См.: Changing Government Relations in Europe. P. 99, 106, 156, 232. ШШр
7 Цунео И. Современное право Японии. М., 1981. С. 94. ШЦЦ
8 В небольших сельских коммунах эта цифра, правда, несколько ниже и не превышает 50 %. Х И И
9 См.: Changing Government Relations in Europe. P. 76.
СИСТЕМ
>
__tn^^b I / I I IJI/Êlf
74 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
рекомендаций Министерства финансов)10. Доля правительственных субсидий в финансировании расходов местных властей в последние десятилетия, таким образом, снизилась более чем в два раза, поскольку еще в 1980-е — начале 1990-х гг. она составляла 43 %11.
Достаточно благополучно ситуация выглядит также в Швеции и Швейцарии, где местные доходы покрывают 87 % местных расходов12. Аналогичным образом обстоят дела и в Австралии, где вышестоящими властями субсидируется лишь 13 % муниципальных расходов13.
Обычно различают два вида субсидий: общего и специального назначения. Субсидии общего назначения называются дотациями (а также генеральными грантами либо «блок-субсидиями»). Они предназначаются преимущественно для покрытия дефицитов местных бюджетов и иных расходов общего характера, определяемых самими местными органами. Критерии и механизмы распределения дотаций весьма сложны, а порой и сознательно запутаны, что оставляет простор для свободы действий центральных властей. Так, в европейских странах дотации «могут рассчитываться в зависимости от численности населения территорий-бенефициаров, его плотности, доли в нем учащихся, престарелых, уровней развития соответствующих регионов и отдельных отраслей, состояния местных финансов, окупаемости отдельных проектов, местной налоговой базы и пр.»14.
Во Франции, например, общая дотация местным властям выплачивается за счет средств, поступающих в виде налога на добавленную стоимость, и состоит из нескольких частей, исчисляемых по различным методикам. Так, базовая дотация (приблизительно 40 % от общей) рассчитывается с учетом численности населения соответствующего территориального коллектива. Уравнительная дотация (37,5 % от общей) исчисляется с учетом разницы в социально-экономическом развитии различных территорий. Она, в свою очередь, делится на две части: первая (30 %) исчисляется в зависимости от налогового потенциала территории, а вторая (7,5 %) — от налогооблагаемого дохода на человека. При определении компенсационной дотации (22,5 % от общей) учитывается количество детей, которые должны быть охвачены обязательным начальным образованием, протяженность путей сообщения, величина и состояние жилого фонда и т.п.15
В Португалии 10 % объема таких грантов делится поровну между всеми коммунами, а оставшаяся часть распределяется с учетом различных критериев: численности населения (45 %), величины территории (10 %), собираемых в коммуне
10 См.: Changing Government Relations in Europe. P. 55.
11 См.: Blom-Hansen J. Avoiding the «Joint-Decision Trap»: Lessons from Intergovernmental Relations in Scandinavia // European Journal of Political Research. Dordrecht. 1999. Vol. 35. № 1. P. 51.
12 См.: Changing Government Relations in Europe. P. 203, 216.
13 См.: Brown D. M. Federal — Municipal Relations in Australia // Spheres of Governanœ: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007. P. 105.
14 Иванов И. Д. Европа регионов. М., 1998. С. 81.
15 См.: Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996. С. 145.
73
L-—^ Ii
ЕСТНИК черкВСОВ а. и
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые особенности взаимоотношении государства имени o.e. кугафина(мгюА) и местного управления в области финансов.
прямых налогов (10 %), числа местных отелей и баз отдыха, а также отдельных показателей развития16.
В ФРГ дотации местным властям осуществляются согласно специально разработанным формулам распределения. Если финансовые возможности общины недостаточны для покрытия ее финансовых потребностей, то разница компенсируется за счет земельных дотаций. Коэффициент финансовых потребностей общины определяется такими показателями, как численность ее населения (умножаемая на коэффициент, соответствующий рангу общины), численность учеников школ (умножаемая на коэффициент, соответствующий типу школы), а также числом безработных (умножаемого на размер земельного пособия по безработице)17.
Второй вид субсидий называется субвенциями (а также целевыми грантами). Они направляются на покрытие расходов, одобренных центральным правительством и дающих определенный общенациональный эффект. Субвенции зачастую являются «средством, а не целью», поскольку их предоставление обусловливается «проводимой министерством политикой, направленной на обеспечение соответствующих служб или деятельности»18.
В европейских странах субвенции обычно идут на социальную политику, охрану окружающей среды, развитие образования, науки, здравоохранения, инфраструктуры, городского хозяйства и т.п. Причем в каждой стране есть свои особенности использования отдельных целевых грантов. Так, в Финляндии они идут в отдаленные и труднодоступные районы, в ФРГ — на развитие восточных земель, в Португалии — на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, в Великобритании — на модернизацию местной полиции и выполнение иных государственных программ на разовой основе19.
Предоставление местным органам субсидий играет немаловажную роль в функционировании государственного механизма, в значительной степени устанавливая пределы самостоятельности местного управления и обеспечивая большую управляемость последнего со стороны государства. Кроме того, посредством субсидий происходит перераспределение общенационального дохода, некоторое выравнивание условий предоставления услуг населению в различных территориальных подразделениях.
Вместе с тем постоянное государственное субсидирование местных органов имеет и свои отрицательные черты, поскольку оно «снижает заинтересованность в полной мобилизации доходов бюджета, ставит бюджет муниципалитета в за- ^
висимость от исполнения вышестоящего бюджета, своевременности и полноты Н^
перечисления средств»20. Сопровождаемые же детализированными предписа- тР
ниями центральных властей субвенции зачастую подрывают самостоятельность местного управления, «неоправданно стесняют необходимую свободу местных Ррт
властей при определении их собственной политики»21. Ш-Е^
> О ЕЕ
иНИ
16 См.: Иванов И. Д. Указ. соч. С. 82. прТ
17 См.: Баранова К. К. Указ. соч. С. 78. РИт
18 ДанкерсД. С. М. Указ. соч. С. 93. ОРР
19 См.: Иванов И. Д. Указ. соч. С. 80—81. ШЦЦ
20 Никифорова Н. В. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994. С. 26. ХИИ
21 Данкерс Д. С. М. Указ. соч. С. 93.
СИСТЕМ
>
_ __«I I-,ул-.г
76 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Отмечается также, что субвенции являются, в принципе, чуждым рыночной экономике финансовым инструментом, посредством которого происходит вмешательство в рыночный процесс с не всегда предсказуемыми последствиями. Связанные с реализацией того или иного проекта субвенции зачастую требуют встречного финансирования со стороны принимающей стороны, что порой побуждает муниципальные власти финансировать определенные объекты, которые впоследствии могут оказаться ненужными или нерентабельными. Так, в ФРГ в 1960-е гг. в связи с возможностью получения финансирования начался бум на строительство общественных бассейнов. В итоге в одном небольшом городе могло быть построено сразу несколько бассейнов. Государство, однако, финансировало лишь строительство, но не эксплуатацию. Неудивительно, что впоследствии, в условиях финансового кризиса, многие бассейны стали закрываться в связи с высокими эксплуатационными расходами22.
В странах современного мира зачастую наблюдается противоречие между щедрой конституционно-правовой риторикой о местной автономии и демократическом управлении, порождающей немалые ожидания со стороны населения, и скудностью реальных ресурсов местных властей, далеко не всегда способных удовлетворить эти ожидания. Создается, таким образом, ситуация, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, столько от размера получаемых от центра субсидий.
Растет число так называемых «необеспеченных мандатов», когда делегирование новых функций на места «не сопровождается предоставлением региональным и местным властям дополнительной финансовой (доходной) базы, необходимой для их выполнения»23. Подобная ситуация «перенапрягает финансы регионов и местных властей, заставляет их залезать в долги или же терять свой престиж перед населением ввиду снижения доступности и качества оказываемых государственных услуг»24.
С учетом вышесказанного весьма значимыми представляются конституционные нормы, регулирующие муниципальные финансы и несколько ограничивающие (пусть лишь на уровне общих принципов) использование государством финансового рычага давления на местные органы.
Соответствующие нормы достаточно подробно прописаны в Основном законе ФРГ 1949 г., а также в конституциях отдельных земель. Так, п. 5 ст. 137 Конституции земли Гессен возлагает на государство обязанность «обеспечивать общинам и их объединениям получение денежных средств, необходимых для выполнения ими собственных или возложенных на них задач, на основе сбалансирования финансовых затрат и иных повинностей», а также «предоставлять в распоряжение общин в интересах их независимой публичной деятельности источники доходов, которыми они распоряжаются на началах собственной ответственности»25.
Муниципальным финансам уделяется внимание и в Конституции Испании 1978 г., ст. 142 которой устанавливает, что «местные бюджеты должны распола-
22 См.: Баранова К. К. Указ. соч. С. 202.
23 Иванов И. Д. Указ. соч. С. 70.
24 Иванов И. Д. Указ. соч. С. 70.
25 Конституция земли Гессен // ФРГ: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
"Т^ЕСТНИК
/LD УНИВЕРСИТЕТА
/-Ф имени О. E, Кутафина (МГЮА)
Черкасов А. И.
Некоторые особенности взаимоотношений государства и местного управления в области финансов.
77
гать достаточными средствами для выполнения функций, возлагаемых законом на соответствующие представительные органы самоуправления, и формируются в основном из местных налогов, а также из отчислений из налогов, устанавливаемых государством и автономными сообществами»26. Конечно, не следует переоценивать значение подобных норм. Они часто носят декларативный характер и не всегда реализуются на практике. В то же время они фиксируют определенный конституционный принцип, что в конечном итоге не может не создавать определенных препятствий на пути возможного произвола государства по отношению к местным органам в области финансов.
1. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2000. — 235 с.
2. Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. — М., 1996. — 152 с.
3. Данкерс Д. С. М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах // Государство и право. — 1993. — № 1. — С. 92—97.
4. Иванов И. Д. Европа регионов. — М., 1998. — 191 с.
5. Никифорова Н. В. Финансовая база местных органов власти западных стран. — М., 1994. 79 с.
6. Цунео И. Современное право Японии. — М., 1981. — 269 с.
7. Blom-Hansen J. Avoiding the «Joint-Decision Trap»: Lessons from Intergovernmental Relations in Scandinavia // European Journal of Political Research, Dordrecht. — 1999. — Vol. 35. — № 1. — Р. 35—67.
8. Brown D. M. Federal — Municipal Relations in Australia // Spheres of Governanсe: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / еd. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. — Montreal, 2007. — Р. 97—124.
9. Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. — L., 2010. — 284 p.
10. Vogel R. K. Multilevel Governance in the United States // Spheres of Governance: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / еd. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. — Montreal, 2007. — P. 257—293.
БИБЛИОГРАФИЯ
26 Конституция Испании // Конституции государств Европы : в 3 т. М., 2001.
СИСТЕМ
