CC BY
39
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
К. Д. САЗОН,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист России А.С. Прудников
Аннотация. Анализируется конституционное законодательство, выявляются общие черты и отличительные признаки правового закрепления права убежища в текстах конституций в государствах-участниках СНГ. Ключевые слова: государство, конституция, убежище, лицо, ищущее убежище, право убежища.
THE CONSTITUTIONAL BASES OF GRANTING THE SHELTER IN CIS COUNTRIES
K.D. SAZON,
graduated in a military academy of chair of the constitutional and municipal law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. In article the constitutional legislation is analyzed, common features and distinctive signs of legal fixing of a right of sanctuary in texts of constitutions in the participating states of the CIS come to light. Keywords: state, government, constitution, asylum, refuge, asylum-seeker, refuge law.
Бывшие государства СССР, подписав и ратифицировав Соглашение от 8 декабря 1991 г. «О создании Содружества Независимых Государств» (далее — Соглашение), а также Протокол от 21 декабря 1991 г. к указанному Соглашению, не только высказали стремление развивать свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, общепризнанных принципов и норм международного права, но и взяли на себя обязательство соблюдать общепризнанные международные нормы о правах человека и народов [1]. В связи с этим в ст. 7 указанного Соглашения были определены сферы совместной деятельности государств — участников, включавшие не только согласованную координацию внешнеполитической деятельности государств и сотрудничество в различных областях, но и совместное решение вопросов миграционной политики.
Одним из документов, принятым в рамках СНГ и направленным на регулирование общественных отношений в сфере миграции, было Соглашение от 24 сентября 1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Подписывая Соглашение, государства констатировали критическую ситуацию,
сложившуюся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на территории бывшего Союза ССР, осознавали свою ответственность за судьбы испытывающих тяготы и лишения людей, а также признавали необходимость оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам [2]. Таким образом, подписание данного документа потребовало от государств — участников создания национального законодательства, соответствующего региональным и международным стандартам предоставления убежища.
Формирование национальной системы законодательства в любых сферах жизнедеятельности человека и общества начинается с закрепления правовых основ регулирования данных общественных отношений в Конституции государства. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть особенности конституционных основ предоставления убежища в государствах — участниках СНГ.
Изучение юридической и специальной литературы показало, что в период существования Советского Союза Основной закон страны содержал нормы, направленные на регулирование отношений в сфере предоставления убежища. Например, Конституции СССР 1936 г. в ст. 129 закрепляла, что СССР
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
предоставляет право убежища иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся, или научную деятельность, или национально-освободительную борьбу [3]. В свою очередь, ст. 38 Основного закона СССР 1977 г. устанавливала возможность предоставления права убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность [4]. Таким образом, при последующем установлении конституционных основ предоставления убежища государства СНГ могли опираться на имевшийся советский опыт конституционного регулирования данного института.
Следует отметить, что конституционные тексты государств — участников СНГ содержат нормы, касающиеся предоставления убежища. Так, Конституции Азербайджана [5], Беларуси [6], Казахстана [7], Молдовы [8], Российской Федерации [9], Таджикистана [10], Туркменистана [11] и Украины [12] закрепляют возможность предоставления государством убежища различным категориям лиц. Кроме того, в Конституциях всех государствах-участниках СНГ, за исключением Кыргызской Республики [13], закрепляется полномочие Президента страны по решению вопроса о предоставлении убежища. Одной из общих особенностей правовой регламентации предоставления убежища в странах СНГ, как правило, является закрепление государства в качестве субъекта, предоставляющего убежище лицу посредством реализации Президентом страны своих конституционных полномочий.
Однако, стоит обратить внимание на некоторые отличия в подходах конституционного регулирования предоставления убежища в указанных государствах.
Одним из отличий является использование разных понятий, составляющих основу конституционного регулирования института убежища. Так Конституции Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Туркменистана и Украины употребляет понятие «убежище», в то время как в конституциях Азербайджанской Республики, Республики Армения [14], Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан [15] используется понятие «политическое убежище». Следует отметить, что в тех конституциях, где употребляется термин «политическое убежище», как
правило, не определяются основания преследования лица, которому это убежище может быть предоставлено. Законодатель останавливается лишь на указании того, что политическое убежище предоставляется в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 70 Конституции Азербайджанской Республики; ст. 63 Конституции РФ; ст. 8 Конституции Туркменистана.). Исключение составляет Конституция Таджикистана, где в ст. 16 указывается, что «Таджикистан может предоставить политическое убежище иностранным гражданам, ставшим жертвами нарушений прав человека» [10]. В то же время, в ряде конституций, использующих понятие «убежище», в некоторых случаях имеется указание на конкретные причины, послужившие основанием предоставления убежища. Так ст. 12 Конституции Республики Беларусь в качестве таких оснований называет «политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность лица» [6]. Статья 19 Кыргызской Республики к основаниям преследования лица относит «политические мотивы, а также мотивы нарушения прав и свобод человека» [13].
Анализ конституционных положений позволяет нам также говорить о различии подходов в определении места правовых норм об убежище в системе норм Основного закона.
В большинстве Конституций рассматриваемых государств нормы, касающиеся убежища, определения категорий лиц и оснований, по которым оно может быть предоставлено, располагаются в главах, посвященных правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. Например, ст. 70 Конституции Азербайджана, где говорится о предоставлении политического убежища, располагается в разд. II «Основные права, свободы и обязанности» гл. 3 «Основные права и свободы человека и гражданина». Статья 19 Кыргызской Конституции, закрепляющей возможность предоставления Республикой убежища, находится в гл. 1 «Основные права и свободы» разд. II «Права и свободы человека и гражданина». В Конституции Молдовы ст. 19 «Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства», которая закрепляет за иностранцами право убежища, содержится в гл. 1 «Общие положения» разд. II «Основные права, свободы и обязанности». Аналогичным образом законодатель располагает нормы, касающиеся предоставления убежи-
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ща в Основных законах Таджикистана и Украины. Так, ст. 16 Конституции Таджикистана находится в гл. 2 «Права, свободы, основные обязанности человека и гражданина», а ст. 26 Конституции Украины в разд. II «Права, свободы и обязанности человека и гражданина». Данные примеры свидетельствуют о том, что возможность предоставления лицу права получить и пользоваться убежищем в стране, рассматриваются как элементы его правового статуса, наряду с правами, свободами и обязанностями.
Совсем иной подход закреплен в Основных законах Республики Беларусь и Туркменистана, где нормы, закрепляющие возможность государства предоставлять убежище лицам, его ищущим, располагаются в разделах, определяющих основы конституционного строя страны. Так, ст. 12 Конституции Республики Беларусь и ст. 8 Конституции Туркменистана находятся, соответственно, в разд. I «Основы конституционного строя» и «Основы конституционного строя Туркменистана». Следует отметить, что в теории конституционного права под основами конституционного строя понимаются «наиболее важные принципы и нормы Конституции, предопределяющие характер и содержание государственного и общественного строя» и, по этой причине, «обладающие большей юридической силой даже по отношению к нормам других статей Конституции» [16]. Таким образом, можно сделать вывод, что отнесение конституционных норм, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища к нормам-принципам основ конституционного строя, призвано отметить их особый характер и правовую охрану, а также подчеркнуть первоочередную роль государства в регулировании данных правовых отношений.
Подытоживая вышесказанное, необходимо указать еще одну особенность конституционного закрепления института убежища. Большинство рассмотренных нами Конституций (Армения, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина) закрепляют возможность предоставлениягосударством убежища определенным категориям лиц. В данном случае, по нашему мнению, конституционная норма отражает содержание права убежища, как права суверенного государства предоставить защиту и покровительство лицу от юрисдикции другого государства на своей территории. В то же время, Конституции других государств
(Республика Азербайджан, Республика Беларусь, Республика Молдова) закрепляют за государством возможность предоставления лицу права убежища. В данном случае, на наш взгляд, речь идет о предоставлении возможности укрыться на территории государства в случае преследования по основаниям, предусмотренным в Конституции и актах отраслевого законодательства. Таким образом, анализ конституционных положений позволяет нам в качестве субъекта права убежища выделять государство, предоставляющее убежище, и лицо, которому, в соответствии с нормами Конституции, предоставлена возможность просить и пользоваться убежищем.
В связи с этим определенный интерес вызывают подходы в определении категорий лиц, которым может быть предоставлено убежище. Проведенный анализ норм конституций, устанавливающих категории лиц, которым может быть предоставлено убежище, позволяет нам дифференцировать государства на отдельные группы по этому признаку. К государствам первой группы можно отнести те страны, где убежище может быть предоставлено иностранным гражданам и лицам без гражданства. Так, Конституции Кыргызской Республики, Российской Федерации, Туркменистана и Украины в качестве таких субъектов называют иностранных граждан и лиц без гражданства. В Конституции Молдовы в диспозиции ст. 19 говорится о возможности предоставления права убежища, но при этом не называются конкретные субъекты данного права. Вместе с тем, название этой статьи «Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства» дают возможность называть иностранных граждан и лиц без гражданства субъектами, которым в Молдове может быть предоставлено убежище. В свою очередь, Конституция Азербайджанской Республики в ст. 70 при определении субъектов права убежища вместо понятия «иностранный гражданин» использует понятие «иностранец», называя также в качестве второго субъекта данного права лиц без гражданства. На наш взгляд, использование понятия «иностранец» отражает национальные особенности законодательства и не выходит за рамки предложенного подхода, что дает нам возможность отнести Азербайджан к вышеуказанным государствам, где убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Кроме того, вызывают интерес положения ст. 12 Конституции Республики Беларусь, которая устанав-
- -Jt. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
-G/Hi^jflb'
ливает, что «Республика Беларусь может предоставить право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения и национальную принадлежность», что свидетельствует о широком подходе законодателя в определении круга субъектов, которым может быть предоставлено убежище в стране, и является основанием для отнесения Республики Беларусь к странам первой группы.
Таким образом, данные страны могут быть объединены в отдельную группу государств по признаку предоставления убежище не только иностранным гражданам, но и лицам без гражданства.
В отличие от первой группы стран Республика Таджикистан может быть отнесена ко второй группе стран, где убежище предоставляется только иностранным гражданам, так как в соответствии со ст. 16 Конституции «Таджикистан может предоставить политическое убежище иностранным гражданам, ставшим жертвами нарушения прав человека».
К третьей группе стран можно отнести Республику Армения, Республику Казахстан и Республику Узбекистан, где в Основном законе отсутствуют положения, определяющие лиц, которым может быть предоставлено убежище. Конституции указанных стран ограничиваются лишь указанием конституционного полномочия Президента по решению вопросов предоставления убежища.
Подводя итог, можно сказать, что в соответствии с принятыми на себя международным обязательствам, большинство государств СНГ закрепили суверенное право государства предоставлять убежище лицам, его ищущим. Основной закон в подавляющем большинстве государств (кроме Кыргызстана) рассмотрение вопросов предоставления убежища относит к конституционным полномочиям Президента. При этом в качестве оснований предоставления убежища лицу, как правило, выступает преследование за политические, религиозные убеждения, национальную принадлежность, а в некоторых случаях — по причине нарушения прав человека.
Таким образом, закрепление государствами — участниками Содружества Независимых Государств на конституционном уровне правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере предоставления убежища, установило действительную возможность лица, в случае необходимости, искать и просить убежища в представленных государствах. На наш взгляд, это является одной из гарантий личной без-
опасности лица, ищущего убежище, и свидетельством приверженности стран Содружества идеалам правового государства.
Литература
1. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (вместе с Протоколом к Соглашению о создании СНГ, подписанному 8 декабря 1991 г. в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной) / Содружество. Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ. Вып. 1. 1992. С. 6—8, 11.
2. Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам / Бюллетень международных договоров. 1995. № 5.
3. Конституция СССР 1936 г. / Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.
4. Конституция СССР 1977 г. / Свод законов СССР. Т. 3. 1990. С. 14.
5. Конституция Республики Азербайджан / официальный сайт Президента республики Азербайджан. URL://http://ru.president.az/azerbaijan/constitution.
6. Конституция Республики Беларусь / официальный интернет-портал Президента Республики Беларусь. URL://http://www.president.gov.by.
7. Конституция Республики Казахстан / Конституционный Совет Республики Казахстан (официальный сайт). URL://http://www.constcouncil.kz/rus.
8. Конституция Республики Молдова / официальный сайт Президента Республики Молдова. URL://-http://www.presedinte.md/const.
9. Конституция РФ // РГ. 2009. № 7.
10. Конституция Республики Таджикистан / официальный сайт Президента Республики Таджикистан. URL://http ://www.prezident.tj/rus/konstitutsiya.
11. Конституция Туркменистана. URL://http://www.-turkmenistan.gov.tm.
12. Конституция Украины. URL://http://portal.-rada.gov.ua/rada.
13. Конституция Кыргызской Республики. URL://-http ://www.gov.kg.
14. Конституция Республики Армения / официальный сайт Парламента Республики Армения. URL://-http ://www.p arliament. am/p arliament.
15. Конституция Республики Узбекистан. URL://-http://fmc.uz/legisl.php?id=konst.
16. ВасилевичГ.А. Конституционное право Республики Беларусь: учебник. Мн., 2010. С. 137.
