CC BY
135
ПРОБЛЕМЫ СНГ
Смирнова Е.С.* ГРАЖДАНСТВО В СНГ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПОПЫТКИ РЕШЕНИЯ
Проблемы двойного гражданства
Возможность двойного гражданства по определению является крайне актуальной проблемой для населения раздробившегося государства, в котором были широко распространены межнациональные браки, родственные и социально-профессиональные связи среди населения всех его частей.
Двойное гражданство (бипатризм) есть такой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства. Это явление существует объективно, независимо от отношения к нему того или иного государства.
Среди причин, способствующих появлению двойного гражданства, отмечают такие, как: территориальные изменения, миграция населения и расхождения законодательств государств о порядке приобретения и утраты гражданства4.
Большинство конституций стран СНГ не признают двойного гражданства. Однако законодательство ряда государств—участников Содружества допускают двойное гражданство в соответствии с национальным законодательством и международным договором2).
Как подчеркивает А.В.Мицкевич, двойное гражданство не признается за гражданами своего государства, но может быть им предоставлено при наличии международного договора (законы о гражданстве Казахстана — часть 2 ст.3, Молдовы — ст.6, России — ст.3).
Закон Беларуси устанавливает такое же правило, но в обратной форме: гражданин утрачивает гражданство вследствие приобретения другого гражданства, если иное не предусмотрено международным договором (ст.20)3).
Законами Грузии (ст.1), Киргизии (ст.5) и Узбекистана (статья 10) для граждан страны двойное гражданство не допускается. Лишь Закон о гражданстве Туркменистана признает возможность двойного гражданства без всяких условий (ст.9).
Нормы международного права допускают двойное гражданство лишь в виде исключения или по международному договору, предусмотрено также прямое запрещение, если при этом не возникает состояние безгражданства.
Рекомендации в отношении проблемы множественного гражданства ex lege в силу закона Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. содержатся в статье 14: "а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению; b) в случаях, когда другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак". Перечень оснований, в силу которых допускается двойное гражданство, ех lege незначителен. Ст.15 Европейской конвенции дополняет два предыдущих пункта, предоставляя другие возможные случаи множественного гражданства, и рекомендует государствам определять в своем внутреннем законодательстве следующие основания: "а) сохраняют ли или утрачивают его гражданство граждане, приобретающие
* Смирнова Елена Станиславовна — кандидат юридических наук.
Публикация представляет собой главу из книги Е.С.Смирновой "Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта". — М., 1999.
1) См.: Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. - М., 1986. — С.18.
2)
См.: Конституционное право зарубежных стран. / Под ред.: Баглай М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. — М., 1999. — С.380.
3)
Мицкевич А.В. Комментарий законодательства государств — участников СНГ о гражданстве. — М.,1996. — С.12.
или имеющие гражданство другого государства; Ь) является ли условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрата"4).
По мнению А.В.Мицкевича, запрещение двойного гражданства может создавать трудности, особенно в условиях распада единого прежде государства. "Поэтому признание двойного гражданства, хотя бы и при определенных условиях, выглядит более демократично, чем полный отказ от него"5). Тем не менее, на сегодняшний день признание многогражданства — исключение из правила, хотя можно предполагать, что все более тесная взаимосвязь между государствами и снятие угрозы военных конфликтов приведут к расширению этой практики6).
Мнение зарубежных ученых по данному вопросу применительно к странам бывшего Союза ССР было высказано на Дагомысском совещании. В частности, в выступлении г-жи М.Киллерби (Совет Европы), было отмечено, что в Западной Европе в настоящее время проявляется тенденция к двойному гражданству. Государства могли бы использовать эту проблему в качестве средства для достижения политических целей и распространения своего влияния за пределы национальных границ.
Немало мнений относительно проблемы двойного гражданства содержится в материалах международной научно-практической конференции по проблемам гражданства, состоявшейся в Москве 23-24 февраля 1995 г.
В своем докладе, названном "Двойное гражданство: панацея или ловушка?" А.И.Ковлер высказал критическое отношение к содержанию статьи 62 Конституции России 1993 г., ориентирующей на использование двойного гражданства, прежде всего в рамках СНГ: "Посулы двойного гражданства соотечественникам за рубежом являются очередным мифологизированным политическим лозунгом, разменной монетой в геополитической игре, либо просто результатом государственной и политической безответственности". Существование таких документов, как Единый Европейский Акт 1986 г. и Маастрихтский договор 1992 г. (дискуссия происходила до принятия Европейской конвенции 1997 г. по гражданству), по мнению автора, вряд ли можно рассматривать, как восстановление классического двойного гражданства, речь идет о выравнивании правового статуса граждан государств-членов Европейского Союза. В этом он видит прецедент для решения в будущем вопроса об установлении общего гражданства стран СНГ при условии сближения правовых и экономических систем7).
Н.А.Ушаков также высказывает ряд критических замечаний в отношении института двойного гражданства: "Конституция Российской Федерации 1993 г. возвела возможность двойного гражданства применительно к иностранному государству для граждан Российской Федерации в ранг конституционной нормы, да еще в главе 2 Конституции "Права и свободы человека и гражданина". Ничего подобного ни одна другая конституция государств мира, очевидно не знает"8). С последним нельзя согласиться. Англия, Ирландия, Испания, Франция, Канада разрешают своим гражданам иметь двойное гражданство9).
Заинтересованность в заключении многостороннего договора по вопросу гражданства проявляют следующие категории лиц:
— граждане государств — бывших республик Союза, постоянно проживающие на территории этих государств и желающие приобрести российское гражданство;
— граждане Российской Федерации, желающие приобрести гражданство иных государств;
— граждане иностранных государств, выходцы из России, имеющие российские корни;
— лица, не определившиеся с гражданством, проживающие в России, странах ближнего зарубежья, считающие себя гражданами СССР, желающие сохранить свою связь
4) Европейская конвенция о гражданстве. - Страсбург., 1997. - С.8.
5)
Мицкевич А.В. Комментарий законодательства государств — участников СНГ о гражданстве. — М.,1996. — С.26.
6) Материалы семинара по вопросам гражданства. - Дагомыс, 1995. — С.38.
7)
См.: Ковлер А.И. Двойное гражданство // Актуальные проблемы гражданства. — М., 1995. — С.116.
8) См.: Ушаков Н.А. О нецелесообразности допущения в РФ двойного гражданства. // Актуальные проблемы гражданства. — М., 1995. — С.127.
9)
См. подробнее: Громушкин П.Г. Законодательные акты о гражданстве. Т.1. - М., 1993.
с различными государствами — республиками бывшего СССР, имеющие близких родственников в этих государствах.
Урегулирование проблемы путем заключения международных договоров привело бы к улучшению социальной обстановки в странах СНГ и Балтии, а также способствовало бы интеграции соотечественников в государствах проживания. Альтернативами двойному гражданству могут послужить:
— ограничение возможности продления двойного гражданства через определенное время и для следующих поколений (Канада, Голландия);
— "спящее" гражданство (Испания, Аргентина);
— право на проживание или право на возвращение гражданства (Германия, Израиль);
— уравнивание в правах иных лиц, постоянно проживающих на территории государств, со своими гражданами (в Швеции, например, иностранцам дается разрешение на 3-летнее проживание и представлено право избирать и быть избранным на местных выборах).
В России позиция непризнания двойного гражданства, характерная для СССР, с 1991 г. меняется на допущение двойного гражданства, но лишь на определенных условиях (часть 1-2, ст.62 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.):
"I. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации "10).
Но, между тем, возможность приобретения гражданства другого государства допустима не только в соответствии с Федеральным законом или международным договором. По причине того, что каждое государство, в силу своего суверенитета, имеет право регулировать приобретение и утрату своего гражданства, возникают коллизии законов о гражданстве. Тем самым возникают прецеденты двойного гражданства. Примером может служить Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства. Оно свидетельствует о неразработанности некоторых положений — в отношении воинской службы, защиты и покровительства сторон, гражданином которых является лицо; защиты прав такого лица в третьих странах.
Хотя на майском 1998 г. саммите стран СНГ был заключен договор между Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном и Российской Федерацией о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, государства стран СНГ и Балтии по-разному относятся к многогражданству. Только Туркменистан в своем внутреннем законодательстве признает двойное гражданство, т.е. принадлежность человека наряду с гражданством Республики Туркменистан к гражданству другого государства (ст.9 Закона о гражданстве). В Таджикистане принадлежность граждан Таджикистана к гражданству рассматривается как исключение предусмотренное межгосударственными договорами. Таджикистан и Россия признают за своими гражданами право приобрести, не утрачивая гражданства одной страны, гражданство другой.
В остальных государствах российское гражданство как второе либо не признается (Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Украина), либо имеется прямой запрет гражданам государств иметь второе, в частности, российское гражданство (Армения, Беларусь, Грузия, Латвия Литва, Молдова, Эстония). Более того, получившие российское гражданство жители утрачивают гражданство этих государств и приобретают статус иностранцев.
Так, Азербайджан в Законе о гражданстве не признает за азербайджанским гражданином гражданства другого государства. Закон о гражданстве Казахстана (ст.3) не признает принадлежности к гражданству другого государства, за исключением случаев, предусмотренных международным договором. Отклоняется ходатайство о приобретении гражданства Казахстана, если лицо состоит в гражданстве другого государства и с этим
10) Конституция Российской Федерации. — М., 1993. — С.6.208.
государством отсутствует международное соглашение. Закон о гражданстве Казахстана предоставляет возможность иметь казахское гражданство казахам, вынужденно покинувшим территорию республики. За ними признается право иметь казахское гражданство наряду с гражданством государств проживания, если это не противоречит законам этих государств (часть 3 ст.3).
Гражданин Кыргызстана в соответствии с Законом о гражданстве Кыргызстана не может быть гражданином другого государства (статья 5). Ходатайство о приобретении кыргызского гражданства рассматривается при условии отказа от гражданства другого государства (статья 21).
Узбекский гражданин не может быть гражданином другого государства (ст.17). Ст.10 Закона в исключительных случаях позволяет соотечественникам — гражданам иностранного государства по их просьбе и по заключению специальной депутатской комиссии, решением Президента, иметь гражданство Узбекистана, если они или их родители, дед или бабушка в свое время вынуждены были покинуть родину в связи с существующим в то время режимом. Отказ от иностранного гражданства является необходимым условием для ходатайства о приобретении гражданства (ст.17). Кроме того, в ст.33 отмечается: "лицо, состоящее в гражданстве иностранного государства, обязано представить документ, свидетельствующий об отношении этого государства к намерению гражданина изменить гражданство".
Ходатайство о приеме в гражданство Украины рассматривается при наличии отказа от иностранного гражданства. Закон о гражданстве Украины не признает принадлежность к гражданству другого государства гражданина Украины.
Закон о гражданстве Армении запрещает армянскому гражданину иметь гражданство другого государства при отсутствии международного договора (ст.1). Ст.25 закона лишает гражданства Армении лицо, приобретшее гражданство другого государства с нарушением законодательства о гражданстве Армении.
Ст.13 закона о гражданстве Республики Беларусь допускает прием в белорусское гражданство при отсутствии у лица гражданства другого государства. В ст.20 отмечается, что лицо утрачивает белорусское гражданство "вследствие приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Беларусь". Утрату белорусского гражданства регистрирует Министерство внутренних дел Республики.
Закон о гражданстве Молдовы не предоставляет своим гражданам гражданство другого государства, за исключением случаев,
предусмотренных межгосударственными договорами. Специальным решением Президента иностранным гражданам предоставляется молдавское гражданство (ст.6). При рассмотрении ходатайства о приеме в гражданство Молдовы необходим отказ от другого гражданства (ст. 15, 20). Решением Президента лицо лишается молдавского гражданства, если оно приобрело гражданство государства, с которым у Молдовы нет Договора о предоставлении двойного гражданства, и не отказалось от иностранного гражданства в течение шести месяцев (ст.23).
Закон о гражданстве Грузии не допускает двойного гражданства (ст.9). При приобретении гражданства другого государства лицо утрачивает гражданство Грузии (ст.32). Министерство юстиции принимает решения об утрате гражданства.
Латвийский закон о гражданстве также не допускает двойного гражданства (ст.9). При приобретении гражданства другого государства, если лицо не отказалось от латвийского гражданства, Рижский окружной суд принимает решение о лишении лица гражданства Латвии (ст.24).
Литовский закон о гражданстве не допускает двойного гражданства, за исключением кратковременного нахождения в состоянии двойного гражданства до тех пор, пока не будет оформлен выход из гражданства другого государства (ст.12.5). Президент Республики может в порядке исключения предоставить литовское гражданство иностранцам, имеющим заслуги перед Литвой (ст.16). Решение об утрате литовского гражданства со дня приобретения гражданства другого государства выносит министр внутренних дел республики (ст.29).
Эстонский гражданин не может иметь гражданства другого государства (ст.1). Необходимость отказа от одного из гражданств (эстонского или иного) предусматривается ст.3 для лиц, имеющих двойное гражданство по достижении ими 18 лет.
В целом отношение стран СНГ к наличию у их граждан российского гражданства во многом определяется общим уровнем взаимоотношений с Россией.
Правовые формы взаимодействия стран СНГ в области гражданства
Наряду с международными соглашениями о правах человека, уже вошедшими в международную практику, для стран СНГ имеют особое значение и региональные нормы, вытекающие из договоров и решений, принимаемых самими государствами СНГ. Таким документом является рекомендательный законодательный акт "О согласованных принципах регулирования гражданства", одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГИ).
Реальностью сегодняшнего дня являются три уровня интеграции членов СНГ: общий для всех членов Содружества, более интегрированный между Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном и Россией и наиболее высокий уровень сближения между Беларусью и Россией12). Интеграция, затрагивающая вопросы гражданства, на сегодняшний день охватывает все три уровня. Соглашения и договоры, заключенные между государствами, входящими в Содружество, наглядно подтверждают этот процесс. Именно такие соглашения или акты, носящие рекомендательный характер, учитывают специфические особенности стран СНГ и интересы граждан этих государств.
1. Двусторонние договоры Российской Федерации со странами СНГ по вопросам гражданства и связанными с ними аспектами.
Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. отличается краткостью изложения и емкостью содержания.
Ст.1 предоставляет для своих граждан право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Пункт 2 названной статьи определяет условия для приобретения второго гражданства — волеизъявление и соблюдение установленных правил, определенных государством приобретения гражданства. Гражданство детей, родители которых имеют гражданство двух сторон, по достижении ими 18-летнего возраста может быть определено выбором родителей, выраженном в письменной форме. Приобретение гражданства детей следует за гражданством родителей. Дети в возрасте от 14 до 18 лет могут изменить свое гражданство, сделав об этом письменное заявление.
Учитывая содержание пункта 1 ст.3 (право ребенка на двугражданство от рождения), пункт 2 ст.3 предоставляет лицу, достигшему 18-летия, право на сохранение гражданства Российской Федерации и Туркменистана или отказаться от одного из них. Данное положение полностью совпадает с рекомендацией пункта "а" ст.14 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., где одним из случаев множественного гражданства ex lege является предоставление гражданства детям по рождению13).
Основанием для прекращения гражданства не может служить профессиональная и иная деятельность (статья 4). Напрашивается естественный вопрос, какая "иная" деятельность допустима? По аналогии с внутренними законодательством о гражданстве остается предположить, что это может быть "состояние на службе в силовых структурах" обеих стран. Безусловно, желательна большая конкретизация подобных положений.
При определении объема прав и свобод граждан предпочтение отдается стране проживания. Социальное обеспечение (ст.5) подразумевает заключение дополнительных соглашений. Россия и Туркмения могут оказать покровительство и защиту лицу, имеющему гражданство двух государств, как по просьбе самого лица, так и стороны, на территории которой это лицо проживает. Дополнением к вышеназванному Соглашению может служить Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского в России от 18 мая 1995 г.
11 Межпарламентская Ассамблея государств Информационный бюллетень. — 1993. — №2. — С.20-21.
12)
См.: Головко А.А. Проблемы интеграции государственно-правового механизма в Союзе Беларуси и России // Вестник Межпарламентской Ассамблеи СНГ. — С.-Петербург, 1998. — С.85.
13) Здесь и далее для ссылок на договора и соглашения РФ и стран СНГ по вопросам гражданства и положения меньшинств использован "бюллетень международных договоров".
Лицам, принадлежащим к национальному меньшинству, гарантируются гражданские, политические, социальные, экономи-ческие и другие свободы сторонами Договора в соответствии с нормами международного права (ст.2). За национальными меньшинствами закрепляются широкие права в общественной и культурной жизни (ст.4), на пользование родным языком (ст.6), поддержание связей с гражданами и организациями другой стороны (ст.5), право исповедовать свою религию (ст.7). Вопросы финансирования земляческих общественных организаций "за счет добровольных взносов и от государств местонахождения" регламентированы ст.9.
Взаимоотношения между Российской Федерацией и Туркменистаном ярко выражены в Договоре между Российской федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, проживающих на территории Российской Федерации, который был подписан в Москве 18 мая 1995 года. Ратификация его состоялась 25 ноября 1996 года.
Таким образом, нормативно-правовая база, относящаяся к проблеме гражданства Российской Федерации и Туркменистана, соответствует целям Содружества, закрепленным в статье 2 Устава СНГ о содействии гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве ,что соответствует положению статьи 19 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.
Началом сотрудничества России с Таджикистаном в вопросах гражданства явилось заключенное 10 октября 1992 г. Соглашение между Россией и Таджикистаном об урегулировании процессов переселения и защите прав переселенцев. Подписанный в период усиления миграционных процессов в Россию документ предоставлял защиту прав лицам, добровольно покидающим государство своего постоянного проживания и переезжающим на постоянное место жительства на территорию другого государства (ст.2).
Соглашение запрещает прямое или косвенное принуждение к переселению, осуществление переселения возможно только на основе свободного волеизъявления (ст.1). Имущественные, финансовые и другие гарантии переселенцам закрепляются в ст.7, 8, 10, 11. Предусмотрена также защита переселенцев и членов их семей от насилия, угроз и запугивания, что является важной правовой гарантией при решении проблемы. Регламентация переселенческой квоты предоставляется каждой из сторон самостоятельно. Право переселиться без учета квот допустимо, но в этом случае не осуществляется защита данным Соглашением.
Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства был заключен
7 сентября 1995 года. Он позволяет гражданам каждой из сторон приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны, при условии соблюдения Конституции и законов, уважения традиций и обычаев стороны проживания (ст.1). Законом, регулирующим условия и порядок приобретения гражданства другой стороны, является закон о гражданстве приобретаемой стороны, при наличии свободного волеизъявления (ст.2).Подобные требования являются минимальными и общепринятыми при решении вопросов двойного гражданства.
В договоре отмечается необходимость осуществления для лиц, имеющих двойное гражданство, прав и обязанностей стороны постоянного проживания (ст.3). Социальное обеспечение, образование и медицинское обслуживание лиц с двойным гражданством производится стороной постоянного проживания. В некоторой степени названное положение перекликается с содержанием Европейской конвенции по социальной и медицинской помощи 1953 г., Европейской конвенции об установлении общих правил обращения с гражданами одного государства-члена на территории других государств — членов 1955 г., Европейского кодекса о социальной защите 1990 г. Воинскую обязанность лицо обязано выполнить только в отношении одной стороны, с которой оно имеет "эффективную связь», что соответствует рекомендации Конвенции 1963 г.. Прохождение воинской службы по контракту предусмотрено в Вооруженных Силах любой из сторон (пункт 4 ст.3). Нормы Европейской конвенции о любой из сторон (пункт 4 ст.3). Нормы Европейской конвенции о гражданстве, закрепленные в ст.21, предоставляют аналогичную возможность для лиц, имеющих гражданство нескольких государств.
Гражданство детей следует гражданству родителей при наличии письменного соглашения. Ребенок, родители которого имеют оба гражданства, получает двойное гражданство при рождении, после 18 лет он имеет право выбора гражданства или может
остаться бипатридом (ст.4). В данном случае норма оптации, в результате которой лицо утрачивает одно из гражданств, дополняется возможностью сохранения двойного гражданства.
Право на сохранение двойного гражданства по достижении 18-летнего возраста дополняется правом на отказ от гражданства одной из сторон (пункт 2 ст.4). Данное положение "служит дополнительной возможностью для граждан избежать многогражданства в будущем. Процессуальная сторона выхода из гражданства осуществляется в соответствии с законом той страны, гражданство которой утрачивается (ст.5).
Бипатриды имеют право защиты обеих Сторон (ст.6). В отношении ограничений в правах, на этих лиц не распространяется режим иностранцев, а также не налагаются дополнительные обязанности (ст.7). Предоставление равных прав в данном случае
послужит скорейшей адаптации лиц при перемене места жительства, а также создаст большую правовую защищенность при пребывании
за рубежом.
Переходя к анализу договоров между Россией и Казахстаном, следует отметить, что в силу исторической особенности на территории Казахстана постоянно проживало около 1/3 русскоязычного населения. Это послужило одной из причин того, что интеграционный процесс двух государств получил свое развитие в более ранний период и происходил наиболее последовательно. Одним из факторов сближения двух стран, прочности их отношений являются этнические русские, проживающие в Казахстане, и казахи, проживающие в России. Процесс унификации законодательств о гражданстве России и Казахстана можно назвать самым действенным и последовательным среди стран СНГ.
Волеизъявление двух государств в отношении гражданства, нашло свое выражение в Меморандуме об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Казахстана, и граждан Казахстана, постоянно проживающих на территории России, от 28 марта 1994 г.
Сторонами было выражено желание решать проблемы гражданства посредством:
— приобретения гражданства в упрощенном порядке гражданами любого из двух;
— обеспечения равенства в правах и обязанностях граждан двух государств;
— предоставления гражданам государств права работать на предприятиях России и Казахстана;
— предоставления возможности проходить службу по контракту в Вооруженных Силах названных государств;
— предоставления широких прав в пользовании и распоряжении собственностью.
В данном случае позитивной новацией является право на прохождение воинской службы в обоих государствах. Названное положение перекликается с рекомендацией Европейской конвенции о гражданстве 1997 года, но появление такой нормы должно повлечь более детальное урегулирование вопроса путем заключения договора или соглашения.
Следующим в хронологическом порядке является Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, подписанном 20 января 1995 года.
Предоставление гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке предоставляется гражданам, прибывающим на постоянное место жительства при наличии у них родственников-граждан сторон. Вторым условием является состояние заявителя в прошлом в гражданстве РСФСР или Казахской ССР и одновременно в гражданстве СССР (ст.1). Свободное волеизъявление является основой для приобретения и выхода из гражданства одной из сторон.
В отличие от договоров и соглашений по проблемам гражданства России со странами СНГ, анализируемое Соглашение содержит в ст.2 подробную процессуальную регламентацию приобретения и выхода из гражданства одной из сторон, что является позитивной новацией при заключении подобного рода договоров и соглашений.
Ст.3 предоставляет право лицам, не определившимся с гражданством до времени заключения Соглашения, избрать гражданство в течение года со дня вступления в его силу. Можно сделать вывод о том, что в данном Соглашении содержится также право оптации.
Право на гражданство детей решается сторонами в соответствии с общепринятыми нормами международного права и направлено на избежание безгражданства. В соответствии со ст.4 Соглашения гражданство детей следует гражданству родителей. При различном гражданстве родителей, при изменении ими гражданства гражданство детей изменяется по соглашению родителей, выраженному в письменной форме. При различном проживании родителей за ребенком сохраняется гражданство того из них, на воспитании которого находится ребенок. Все вопросы предоставления гражданства несовершеннолетнему разрешены таким образом, чтобы избежать безгражданства. При этом учитываются такие международные конвенции как Конвенция о правах ребенка 1957 г., Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.
20 января 1995 г. в Москве был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории России.
Требованием к гражданам, постоянно проживающим на территории другой стороны, является уважение Конституции и законодательства, а также традиций и обычаев страны проживания (ст.3). Пункт 2 статьи 4 содержит ограничения, относящиеся к их служебной деятельности. Этой категории лиц нельзя занимать должности:
— на дипломатической службе, в органах безопасности и внутренних дел стороны проживания;
— в центральных органах исполнительной власти;
— прокурора, судьи;
— глав администраций и их заместителей.
Предусмотрены также ограничения в правах избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в представительные органы власти. Ограничена эта категория лиц в праве на участие в референдуме.
В данном случае перечень изъятий повторяет обычные ограничения, распространяющиеся на иностранцев и лиц без гражданства, проживающих в государстве, что соответствует общепринятым нормам международного права, в частности, Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст.20), которая предусматривает аналогичные ограничения. Вместе с тем, свидетельствуя о масштабной разработанности положений подобного рода, названный Договор исключает из активной политической и административной деятельности значительную часть населения обоих государств.
С целью выравнивания социальных и трудовых прав предусмотрены признание документов об образовании, выданных гражданину другой стороной, а также возможность поступления в высшие учебные заведения страны проживания. Отдельным Соглашением предполагается регулировать порядок прохождения воинской службы (статья 8). В дальнейшем планируется развитие двусторонней правовой базы в отношении этой категории граждан (ст.14), что является задачей настоящего времени.
Ратификация Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, состоялась 13 июня 1996 г.
В Декларации между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о вечной дружбе и сотрудничестве, ориентированной в XXI столетие, подписанной 6 июля 1998 г., отмечается, что граждане обеих республик, проживающие на территориях обоих государств, "являются одним из факторов сближения двух стран, прочности российско-казахстанских отношений".
Взаимоотношения между Россией и Кыргызстаном по вопросам гражданства регулируются Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой, который был подписан 10 июня 1992 г. В нем предусматривалось широкое сотрудничество двух стран в различных экономических и социальных сферах с целью достижения благоприятных жизненных условий для граждан обоих государств. Договор послужил основанием для подписания 28 марта 1996 г. Соглашения между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой об упрощенном порядке
приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Кыргызскую Республику, и гражданами Кыргызской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, или выхода из прежнего гражданства.
Соглашение, во многом аналогичное соглашению с Казахстаном, предоставляет гражданам право приобрести гражданство в упрощенном (регистрационном) порядке при наличии следующих условий:
а) состояние в прошлом в гражданстве РСФСР или Киргизской ССР и одновременно в гражданстве СССР на 15 декабря 1990 г. и проживание в настоящее время;
б) наличие родственников по прямой линии, постоянно проживающих в государстве приобретаемого гражданства.
Предусмотрено также право выхода в упрощенном порядке в случае их переселения на территорию другой стороны.
В ст.2 Соглашения регламентируется порядок подачи заявлений о приобретении или выходе из гражданства. Установлен
3-месячный срок для рассмотрения заявления о приобретении гражданства, что является достаточно кратким сроком при решении подобных дел.
При рассмотрении вопросов гражданства несовершеннолетних в Соглашении соблюдаются требования Конвенции о правах ребенка, Международного пакта о гражданских и политических правах
(ст.24). Так, в соответствии со ст.3, гражданство детей соответственно изменяется при изменении гражданства родителей. При различном гражданстве родителей гражданство детей изменяется по письменному соглашению родителей. Гражданство детей, чьи родители лишены родительских прав, "не зависит от волеизъявления последних".
Интерес представляет также Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики "О регулировании процессов переселения и прав переселенцев от 16 ноября 1996 года ". Оно рассматривает проблему граждан под углом зрения миграционного процесса. Права и защита предоставляются лицам, желающим изменить место проживания. Соглашение направлено на предоставление широких прав лицам, желающим переселиться как в Россию, так и в Республику Кыргызстан.
Решение вопросов гражданства Армении и России свидетельствует о неоднозначности этого процесса. Достаточным подтверждением этого факта является подписание 29 августа 1997 г. в Москве трех Договоров Российской Федерации с Республикой Арменией:
— Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Арменией;
— Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Республикой Арменией;
— Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
Все договоры в большей или меньшей степени содержат в себе положения, затрагивающие статус граждан обоих государств.
В ст.8 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи предусмотрено обеспечение гражданам сторон прав и свобод личности, гарантируется недопущение любой формы дискриминации по национальному признаку или признаку пола, языка, религии, политическим убеждениям в соответствии с общепринятыми нормами международного права. Стороны обеспечивают гражданам свободу передвижения, право проживать, получать работу, приобретать недвижимость. Все перечисленное свидетельствует о предоставлении лицам значительных гражданских прав и соответствует принципу недискриминации, отраженному в ст.2 Всеобщей декларации прав человека.
Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Республикой Армения в статье 8 содержит положение о постоянных жителях, проживающих на территории другой стороны. Отмечается, что каждая сторона "будет обеспечивать гражданам... другой стороны права и свободы личности, не допускать любые формы дискриминации... Будут обеспечены свобода передвижения этих граждан и их право проживать, получать работу, приобретать недвижимость в обоих государствах в соответствии с законодательством каждой из сторон".
Стремление государств расширить сферу совместного сотрудничества в области прав человека нашло дальнейшее подтверждение в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
При разработке названного Договора стороны приняли во внимание положение Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанной в Минске 22 января 1993 г.14).
Договором дается определение таких правовых категорий как "постоянный житель", "сторона проживания" (ст.1). В соответствии со ст.2 предусматривается выдача документа, удостоверяющего статус постоянного жителя или проставление отметки в документах лица.
Требования к постоянным жителям заключается в соблюдении Конституции и законов, в уважении традиций и обычаев стороны проживания, т.е. предусмотрены обычные в подобных случаях условия. Права и свободы, которыми пользуется постоянный житель, не отличаются от прав и свобод граждан стороны проживания, они определены в ст.4. В этой же статье содержатся ограничения в отношении таких прав, как избирать и быть избранным в органы государственной власти, в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; занимать должности, требующие наличия гражданства. Пункт 3 ст.4 по вопросу собственности и пользования землей относится к законодательству стороны проживания. Наличие данного положения свидетельствует о стремлении разработать более детально права граждан в случае проживания на территории другого государства и является единственным среди договоров стран СНГ по исследуемой проблеме.
Предусмотрено уравнение постоянных жителей с гражданами стороны проживания в сфере образования.
Относительно приватизации предусмотрено участие постоянных жителей наравне с гражданами стороны проживания (ст.7), что также является новым правовым положением в подобных договорах стран СНГ.
Имеются определенные предпосылки для развития двусторонних российско-молдавских договоренностей. Об этом свидетельствуют состоявшиеся 25-30 июня 1999 г. в Москве консультации, где по инициативе российской делегации был рассмотрен круг проблем, касающихся урегулирования вопросов двойного гражданства между двумя государствами. В связи с тем, что в законодательстве Молдовы отсутствует правовая база относительно двойного гражданства, предполагается продолжение совместной работы в данном направлении, руководствуясь при этом принципами Европейской конвенции о гражданстве.
Гражданство Союза Беларуси и России
Новой формулой взаимоотношения Российской Федерации и Беларуси стал подписанный 2 апреля 1997 г. Договор о Союзе Беларуси и России. Договор предусматривает закрепление основных полномочий органов Союза его Уставом, который после всенародного обсуждения в обоих государствах был подписан в ходе встречи Президентов России и Беларуси в Москве 23 мая 1997 г.
Среди целей Договора предусматриваются такие, как сближение национальных правовых систем и формирование правовой системы Союза (ст.2). Предусмотрена возможность присоединения к Договору других государств, являющихся субъектами международного права, разделяющих цели и принципы Союза и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Договора и Устава (ст.7).
Уставом Союза Беларуси и России предусматривается, что он является фундаментальным документом в деле сплочения и развития интеграции государств-участников Союза. Одним из важнейших правовых элементов Устава Союза является получение гражданами государств-участников Союза одновременно гражданства Союза (глава IV).
Наличие у гражданина одного из двух государств гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства
14) См.: Международное публичное право. Сборник документов - М., 1996. — С.505.
соответствующего государства-участника Союза. Союз Беларуси и России не является самостоятельным государством, хотя и наделен отдельными его признаками, среди которых — единое гражданство15). Помимо прав и обязанностей в отношении соответствующего государства граждане Союза выполняют также права и несут обязанности, связанные с их гражданством Союза Беларуси и России.
Данное положение перекликается с нормами, закреплёнными в Едином Европейском Акте (1986), а также присутствующим в Договоре о создании Европейского Союза (Маастрихтский Договор) от
7 февраля 1992 г. В частности, в ст.8 отмечается: "Каждое лицо, обладающее гражданством любого государства-члена, является гражданином Союза"16).
Уставом Союза Беларуси и России закреплены следующие права, предоставляемые гражданам.
— Свобода передвижения и проживания как в пределах России, так и Беларуси, при соблюдении законов этих государств (пункт "а" ст.18). Аналогичное право предоставляет своим гражданам Европейский Союз в ст.8-а Маастрихтского Договора: "Каждый гражданин Союза имеет право свободно передвигаться и проживать в пределах государств-членов с учетом ограничений и условий, предусмотренных настоящим Договором".
— Право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства-участника Союза, гражданином которого это лицо является, со стороны дипломатических учреждений одного государства-участника Союза на тех же условиях, что и гражданина этого государства (пункт "б" ст.18). Настоящее положение закреплено в статье 8-с Маастрихтского Договора: "Каждый гражданин Союза на территории третьей страны, в которой государство-член, гражданином которого он является, не предоставлено, имеет право на защиту его со стороны дипломатических и консульских служб любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства".
Кроме перечисленных прав Устав Союза Беларуси и России предоставляет гражданам Союза, постоянно проживающим в другом государстве Союза, право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
Европейский Союз в Маастрихтском Договоре определяет также право каждого гражданина Союза, проживающего в государстве—члене голосовать и выставлять свою кандидатуру на муниципальных выборах в государстве-члене на тех же условиях, что и граждане этого государства (пункт 1 ст.8-в). Анализируя содержание глав Устава Союза Беларуси и России, а также Договора о создании Европейского Союза, можно сделать вывод об идентичности предоставляемых прав и свобод обоими Союзами для своих граждан. Важной вехой в процессе упрочения Союза двух государств является подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан.
Позитивное значение российско-белорусского объединения видится как модель конструктивного, неколлизионного переноса передовых стандартов и норм Европы в области защиты прав человека и основных свобод на другие государства.
Многосторонние договоры в рамках СНГ
Переходя от двусторонних к многосторонним договорам, относящимся к вопросам гражданства стран СНГ, следует вспомнить Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 26 марта 1996 г.
В ст.13 Договора гражданам этих четырех государств "предоставляется правовой статус, установленный их национальным законодательством, двусторонними и многосторонними договорами, обеспечивается упрощенный порядок приобретения
15) См. Головко А.А. Проблемы интеграции государственно-правового механизма в Союзе Беларуси и России // Вестник Межпарламентской Ассамблеи СНГ. —
С.-Петербург, 1998. — С.87
16)
Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. — М., 1994. —
С.147.
гражданства гражданами Сторон". Последнее положение этой статьи получило своё дальнейшее развитие в многостороннем Договоре о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, заключенном 28 апреля 1998 г. между Республикой Беларусь. Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией17). В Договоре отмечается стремление предоставить гражданам одной стороны, постоянно проживающим на территории другой стороны, правовой статус, максимально приближенный к правовому статусу граждан этой другой стороны. Предусмотрена выдача соответствующего документа, удостоверяющего статус постоянного жителя, или проставление в документах, удостоверяющих личность гражданина, отметки о соответствии этому статусу (ст.2). Предусматривается сохранение правовой связи в области гражданства. Постоянный житель обязан соблюдать законы и другие нормативно-правовые акты стороны проживания (ст.3). Ему предоставляются те же права, что и гражданам стороны проживания, за исключением изъятий, установленных настоящим Договором и Конституциями сторон. Следовательно, правовое положение названной категории лиц во многом граничит с положением иностранцев — объем ограничений, согласно Договору, не равноценен установленному для иностранцев в Стороне проживания.
Ограничения распространяются на выполнение воинской обязанности в стороне проживания. Предусмотрены также следующие ограничения: а) избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в выборные государственные органы Стороны проживания; б) участвовать в референдумах, проводимых стороной проживания; в) занимать должности в органах представительной, законодательной, исполнительной и судебной власти стороны проживания, а также те должности, назначение на которые предусматривает наличие гражданства стороны проживания (ст.4). Подобные ограничения допускаются Европейской конвенцией о гражданстве 1997 г., где в пункте 2 ст.20 отмечается, что государство может не принимать названную категорию граждан "на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти".
Рассматриваются условия участия названной категории граждан в приватизации государственной собственности на территории стороны проживания (ст.7). Предусматривается право на поступление в учебные заведения, поступление на работу в стороне проживания (ст.6). Это может свидетельствовать о желании сторон предоставить широкие права своим гражданам и о большей разработанности проблемы по сравнению с нормами европейского права.
Вопрос гражданства несовершеннолетних рассматривается в соответствии с общепринятыми правилами и нормами международного права. В частности. Конвенция о правах ребенка 1989 года в ст. ст.6, 7, 8 закрепляет за ребенком право на гражданство, как один из "элементов своей индивидуальности".
Анализируя данный многосторонний договор можно сказать, что он служит существенным вкладом в систему договоров, направленных на предоставление значительных прав гражданам, проживающим на территории государств друг друга. Договор является позитивной новацией среди норм европейского права.
При большей разработанности всех перечисленных положений, а также при выполнении на практике обязательств, взятых на себя сторонами, система права на гражданство стран СНГ безусловно была бы уникальным интегративным явлением в мировой практике.
17)
) Российская газета. — 1998. — 5 мая.
