CC BY
21
Конституционные основы организации правотворческой деятельности местного
самоуправления
Constitutional foundations of the organization and law-making activities of local self-
government
Минакова Дарья Михайловна
студент ЮРИУ РАНХиГС Россия, Ростов-на-Дону [email protected]
Minakova Darya Mikhailovna
Student YURIU RANEPA Russia, Rostov-on-Don [email protected]
Научный руковдитель: Баранов П.П.
д.юр.наук , профессор ЮРИУ РАНХиГС Россия, Ростов-на-Дону
Scientific supervisor: P.P. Baranov
, Doctor of Legal Sciences, Professor YURIU RANEPA Russia, Rostov-on-Don
Аннотация.
В последнее время нарастает интерес среди правоведов и учёных по отношении к местному самоуправлению. Этот интерес, безусловно, обоснован стремлением более эффективно осуществлять деятельность органами местного самоуправления. Следовательно, эта самая эффективность определяется тем, что заложено в правовых основах организации правотворческой деятельности органов местного самоуправления, являющейся главной ячейкой управления муниципальным образованием.
Annotation.
Recently, there has been a growing interest among lawyers and scientists in relation to local self-government. This interest is certainly justified by the desire to carry out the activities of local self-government bodies more effectively. Consequently, this very efficiency is determined by what is laid down in the legal foundations of the organization of lawmaking activities of local self-government bodies, which is the main cell of municipal education management.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальное образование, правовые основы, исполнительно-распорядительный орган, местная администрация, деятельность местной администрации, структура органов местного самоуправления.
Key words: local self-government bodies, municipal formation, legal framework, executive and administrative body, local administration, activities of local administration, structure of local self-government bodies.
На современном этапе развития общественных отношений всё чаще осознается необходимость функционирования такого органа, который способен выражать и обеспечивать интересы народа посредством обособленной от государства системой власти, разрешая вопросы, возникающие на местном уровне. Очевидно, что в данном случае на помощь удовлетворения общественных потребностей приходит местное самоуправление, как и любые другие органы имеющее правовые основы своей организации и деятельности, которые и необходимо изучить для более полноценного понимания сущности и предназначения органов местного самоуправления.
Важно понимать, что любая деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий и осуществлению своих функций предполагает сопутствующую ей нормотворческую деятельность
в пределах компетенции на уровне муниципального образования. Сама эта нормотворческая деятельность очень системно затрагивает многие сферы общественной жизни, регулируя вопросы, касающиеся властно-правовых, территориальных, финансово-экономических, социальных, культурных аспектов. Именно так разрешаются задачи, стоящие перед органами местного самоуправления.
Поскольку была затронута нормотворческая деятельность, следует расширить рамки её понимания, указав основные аспекты. Во-первых, согласно статье 130 Конституции РФ, осуществление самостоятельного разрешения населением стоящих перед ним задач является главнейшей задачей местного самоуправления. Эта статья как бы корреспондирует к статье 3, выражающей одну из основ конституционного строя РФ, заключающуюся в осуществлении народом своей власти не только через органы государственной власти, но и посредством органов местного самоуправления или же непосредственно. Объективно данные нормы закрепляют основу организации органов местного самоуправления, во всех смыслах независящую от системы органов государственной власти.[1] Во-вторых, в качестве субъектов органов местного самоуправления, то есть лиц, непосредственно осуществляющих управление муниципальным образованием, принято считать не только население, но и представительные органы местного самоуправления, а также должностные лица, которые осуществляют свою деятельность в пределах структурного элемента местного самоуправления муниципального образования. В-третьих, сущность нормотворческой деятельности населения состоит в участии в референдумах, различного рода выборах, а также личных обращениях в органы местного самоуправления - это те самые основные проявления народной инициативы в пределах реализации своих прав по отношении к органам местного самоуправления. И, наконец, в-четвертых, перечень конкретных функций, исполняемых посредством нормотворческой деятельности, может выражаться в следующих действиях: функционал в отношении местного бюджета - то есть, его формирование, утверждение и исполнение; функционал в отношении муниципальной собственности - то есть, пользование, владение и распоряжение ею; функционал в отношении установления местных налогов и сборов; реализация функций, непосредственным образом связанных с принятием мер, способствующих охране общественного правопорядка, противодействию коррупции, обеспечению мер здравоохранения, реализации образования - то есть, весь социально-экономический и духовно-культурный спектр функций.
Так, можно сказать, что осуществление всего спектра полномочий органов местного самоуправления при отсутствии их включения в систему органов государственной власти, очень тесно связывает население не только с органами местного самоуправления, осуществляющими функции поддержания и обеспечения общественных интересов наряду с самим обществом в пределах муниципального образования, но и с государством. Эта взаимосвязь прослеживается в обеспечении народом тех потребностей и реализации тех интересов, которые очень сложно удовлетворить при прямом взаимодействии с государством, нежели через некого «посредника» в лице органов местного самоуправления. Поэтому можно сказать, что правотворческая деятельность в пределах муниципального образования имеет две формы: народное волеизъявление и правотворческая деятельность органов местного самоуправления. Именно это отражает микромодель взаимодействия гражданина и государства.
Само собой, именно правотворческая деятельность органов местного самоуправления определяется посредством делегирования полномочий, которые могут быть возложены органами государственной власти. Это в иной раз подтверждает стремление государства посредством органов местного самоуправления удовлетворять и реализовывать права и свободы граждан. И, поскольку была затронута проблема делегации, то следует определить формы её реализации, их несколько: это могут быть как государственная санкция на принятие решений в тех или иных вопросах, строго оговоренных, так и принятие нормативно-правовых актов с опорой на
рекомендации, данные государством, или же это может быть нормотворчество, связанное с изданием нормы, которая изначально была реализована органами государственной власти. [2]
Безусловно, следует разграничивать нормативно-правовые акты по видовому признаку, который и определяет набор функций, реализуемый посредством их реализации. Поэтому, несомненно, важно выделить правовые акты, обладающие закреплением тех или иных норм права, а также акты правоприменительные, которые по своей сущности уже входят в прерогативу органов местного самоуправления, как акты, требующие государственно-властного определения наличия либо же отсутствия у субъектов правоотношений прав и обязанностей, регулируемых конкретной нормой права. Очевидно, что эти два вида схожи в том, что они общеобязательны, должны быть исполнены, носят правовой характер, изданы компетентными органами в рамках деятельности органов местного самоуправления.
Если же обратиться к прямому нормативно-правовому акту, регулирующему процесс исполнения правовых актов в пределах муниципального образования, то следует коснуться Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». [3] Именно в нём, в рамках статьи 45 раскрывается сущность распространения норм на всевозможные правовые субъекты, начиная гражданами и заканчивая органами местного самоуправления, нормативный акт предполагает его распространение на неопределённый законодательно круг лиц, чего нельзя сказать о правоприменительном, который как бы конкретизирует ту группу лиц, на которую акт направлен. Можно сказать, что общеобязательность здесь предполагает пассивное закрепление перечня всех, кто попадает под эту норму. Соответственно, общеобязательность в пределах муниципального образования носит более масштабный характер, если рассматривать его в пропорции к пределам государства. Причём нормативно-правовые акты, которые субъекты права обязаны соблюдать, могут быть выражены как в форме народного волеизъявления, так и в форме постановлений и положений органов местного самоуправления, с чем, несомненно, в дальнейшем также следует разобраться.
Далее, немаловажным аспектом изучения квинтэссенции правотворческой деятельности является анализ пути создания правовой нормы в пределах муниципального образования. Конечно, здесь мы также опираемся на ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», из которого выделить следующие пункты: во-первых, за органами местного самоуправления, как и должностными лицами в их пределах, закрепляется правотворческая инициатива; во-вторых, такие аспекты правотворчества как: наименование акта, полномочия по изданию акта, а также порядок его принятия определяются уставом муниципального образования; в-третьих, актом, обладающим высшей юридической силой на территории муниципального образования является акт народного волеизъявления, выражаемый решением референдума, и такой акт попросту не может быть отклонён, он должен быть принят компетентным органом. Но не только решение референдума является возможностью граждан поучаствовать в правотворческом процессе органов местного самоуправления. Существует и ещё один способ - правотворческая инициатива граждан, выраженная прямым обращением граждан к органам местного самоуправления с предоставленным ими проектом нормативно-правового акта, затрагивающего общественные интересы в области разрешения вопросов местного значения. И в иной раз на компетентные органы местного самоуправления накладывается обязанность по их рассмотрению и публикации результатов этого самого рассмотрения. [5]
Очевидно, что правовая система, складывающаяся в пределах муниципального образования, предполагает три формы действия нормативно-правового акта, как это и положено: действие во времени, пространстве и по кругу лиц. Последняя форма, как было отмечено выше, сопровождается термином общеобязательность, который здесь конкретно определяет круг лиц, попадающий под норму - то есть, все лица, а не только те, на которые распространяется норма права, ибо в данном случае она распространяется на всех.
Последний аспект, который хотелось бы рассмотреть - это структура правовых актов местного самоуправления, которую следует определить посредством проведения наиболее необходимой классификации НПА. Критерием такой классификации будет вышеупомянутая юридическая сила самого акта. Итак, проведение данной классификации порождает определённую иерархию, которую можно представить следующим образом: правовые акты, принятые на основе народного референдума; устав муниципального образования; нормативные акты представительного органа; правовые акты главы муниципального образования; акты иных органов местного самоуправления.
Становится ясно, что некоторые нормативно-правовые акты так и не были проанализированы. Так, устав муниципального образования отражает основные черты и особенности конкретного муниципального образования, закрепляя, например, согласно статье 44 ФЗ, наименование муниципального образования, вопросы местного значения, формы участия населения в правотворчестве, структуру органов местного самоуправления, полномочия органов, ответственность и иные характеризующие муниципальное образование черты. Фактически, он является основополагающим нормативным актом конкретного муниципального образования, а принятие его происходит посредством осуществления своих полномочий представительным органом.
Но, как становится известно, из статьи 43 ФЗ, структурными органами местного самоуправления могут приниматься постановления и распоряжения. Ввиду чего необходимо разобраться и с их различием, а также сферой применения. Так, распоряжение представляет из себя некий нормативно-правовой акт, который предназначен для определения структурного порядка деятельности органа, комплекс прав и обязанностей, присущих данному органу, вопросы, связанные с реализацией деятельности данного органа - то есть, учреждение, формирование, порядок взаимодействия с другим структурным органом местного самоуправления и даже гражданским обществом. Распоряжение может содержать даже структуру, определяющую функционал, задачи, ответственность, принципы, связанные с деятельностью учреждаемого органа. Постановление же является коллегиальным актом, а значит, наиболее серьезным по своей форме и содержанию, а также предназначению. Об этом можно судить даже из его содержания: оно содержит как вводную часть, именуемую преамбулой, так и часть исполнительно-распорядительного характера, иначе называемую нормативной. Серьёзность данного нормативно-правового акта выражается и в юридико-технических средствах его подготовки и принятия: обязательно указание органа его принявшего, наименование самого документа, место издания, номер, заголовок, текст, а также приложения в качестве заключительных положений. Основной текст, то есть текст нормативный должен содержать в себе распорядительный перечень мероприятий, необходимых к проведению в пределах муниципального образования, что очень ярко отражает сущность властеотношений.
Таким образом, подводя итог, следует сказать, что основы организации правотворческой деятельности, рассмотренные в данной статье, могут быть определены как наиболее эффективные в рамках их применения на территории муниципального образования. Это связано с тем, что правотворческая деятельность органов муниципального образования можно считать выражением воли народа, который так важен для каждого гражданина своей страны, поэтому имеющаяся структура правовых актов и их иерархия аргументирует правильность функционирования и организации правотворчества в рамках муниципального образования, что и отражает наибольшую стабильность и эффективность среди всех возможных уровней управления государством, даже несмотря на то, что фактически органы местного самоуправления в органы государственной власти не входят.
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-
ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, N 31, ст. 4398.
2. Кабышев С.В. Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: научно-методическое пособие. - М.,
2000.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
4. Керимов Д.А. Законодательная техника: научно-методическое и учебное пособие. - М., 2022.
5. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону,
1998.
6. Малиненко Э.В. К вопросу о конституциях и уставах субъектов Российской Федерации в условиях цифровизации/ Малиненко Э.В.//В сборнике: Пробелы в праве в условиях цифровизации. Сборник научных трудов. Коллектив авторов, ООО «Инфотропик Медиа». Москва, 2022. С. 298-303.
7. Малиненко, Э.В. К вопросу о национальной безопасности в условиях цифровой реальности /Э.В. Малиненко//В сборнике: Власть и элита в эпоху цифровой трансформации: новые вызовы и угрозы,траекторы социально-политического развития современного общества. Материалы Четвертого Всероссийского элитологического конгресса с международным участием. Ростов-на-Дону, 2022.С.333-334.
