CC BY
144
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Андреева Любовь Александровна
канд. юрид. наук, доцент РГГУ, г. Великий Новгород
E-mail: andreeva56@mail. ru
THE LEGISLATIVE PROCESS IN THE REPRESENTATIVE BODIES
OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Lybove A ndreeva
candidate of juridical sciences, associate professor of Russian State Humanitarian
University, Russia, Veliky Novgorod
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена проблемам организации законодательного процесса в представительных органах местного самоуправления, регламентации нормотворческого процесса, субъектов права законодательной инициативы, реформирования нормотворческого процесса в связи с изменениями в системе местного самоуправления.
ABSTRACT
The article is devoted to problems of organization of the legislative process in the representative bodies of local self-government, of the lawmaking process, the subjects of the right of legislative initiative, reforming the legislative process in connection with changes in the system of local self-government.
Ключевые слова: законодательство; местное самоуправление; система; субъекты правотворчества; полномочия; органы местного самоуправления.
Keywords: legislation; local self-government system; the subjects of law-making; authority; bodies of local self-government.
Местное самоуправление является один из важнейших институтов гражданского общества, поскольку оно представляет возможность гражданам непосредственно участвовать в жизни своего территориального коллектива,
контролировать деятельность выборных органов и в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня. Проблема формирования и развития данного института в России является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов, на которые нет ясного ответа до настоящего времени. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности. Местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми оно наделено для разрешения вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью.
Важным уровнем муниципального правового регулирования является местное нормотворчество. Среди избранных депутатов, многие избраны во вновь образованные муниципальные образования городских и сельских поселений, где придется организовывать работу с «нуля». Первым документом, определяющим порядок работы депутатов, будет регламент работы Совета депутатов либо Думы. Особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Устав муниципального образования представляет собой основной закон жизни городских и сельских поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения.
Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования, широко обсуждаемый на общественных слушаниях, должен приниматься представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме, собрании
(сходе) граждан. Устав муниципального образования является основой разработки других местных нормативно -правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о местных налогах, сборах, положения об администрации и отдельных ее отделах и управлениях, бюджет и иные акты, определяющие социально -экономическое развитие муниципального образования). Следует отметить, что виды нормативно -правовых актов местного самоуправления неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления. Депутаты, избранные в органы второго и последующих созывов, работают в условиях, когда в основном нормативная база создана, Устав муниципального образования зарегистрирован. Вместе с тем, пределов совершенствования нормотворческой деятельности не существует. Требуют постоянной корректировки регламенты Дум и Советов, в том числе регламентация партийных инициатив, права партии на выражение своих интересов в решениях местного сообщества, также в достаточной степени не разработаны механизмы работы депутатов в депутатской группе и правотворческая инициатива партии через фракционное представительство.
Органы местного самоуправления не имеют права издавать законы (это является прерогативой федерального и региональных парламентов). Однако представляется очевидным, что для реализации полномочий местного самоуправления необходимы нормативные акты. Органы местного самоуправления и местные должностные лица принимают правовые акты (нормативные) по соответствующим вопросам своей компетенции. Возможность издавать нормы является одним из наиболее непосредственных выражений
местного самоуправления или местной автономии. Местные образования имеют полномочия по вопросам местного значения, основным проявлением этого является их право принимать нормативные акты. Поэтому как таковые местные нормативные акты имеют под собой правовую основу.
Устав является основной местной правовой нормой, однако он также имеет и особый характер: он определенно относится скорее к сфере права местного образования на самоорганизацию, чем к праву на принятие нормативных актов. В отношении остальных местных норм существует несколько типов классификации. Наиболее простой различает собственно местные нормы, влияющие на социально -экономические аспекты жизни граждан (тарифы, местные налоги), и рефлексивные или внутренние местные нормы, т. е., нормы, влияющие на внутренние аспекты деятельности персонала (регламенты, положения).
В законодательстве в целом, так и региональное законодательство, устанавливают достаточно детализированные процедуры принятия местных решений, которые имеют общий и обязательный характер. В общем и целом, решения общего характера, принимаемые пленарным заседанием выборных лиц должны пройти несколько стадий — во-первых, предварительное одобрение проекта правовой нормы, которому предшествует информационный доклад комиссии. Проекты публикуются для рассмотрения заинтересованными сторонами, которые могут представлять свои предложения и протесты. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления). В таком случаем нормативный акт должен быть опубликован.
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с
законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта федерации. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
На первое место среди актов местного самоуправления по праву должен быть поставлен Устав муниципального образования. Обязательность принятия такого нормативного акта, как Устав муниципального образования непосредственно определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. Понятие устава муниципального образования в действующих федеральных законах не сформулировано, однако представляется бесспорным, что названный устав следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий преимущественную юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования. В случае их коллизии применению подлежат нормы Устава, ибо Устав — своего рода конституирующий акт, без которого местное самоуправление невозможно.
Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Определенную проблему представляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Население участвует в осуществлении местного самоуправления непосредственно и через своих представителей. Поэтому структура органов
местного самоуправления может определяться путем принятия решения на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления и закрепляться в Уставе муниципального образования. Содержательная часть вопроса об определении структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования.
Важной задачей, решение которой в значительной мере определяет организацию нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления, является разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, четкое определение компетенции должностных лиц местного самоуправления.
Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления. Решение — наиболее распространенный нормативный акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления. Оно обладает всеми признаками нормативности. Вопросы, регулируемые решениями, хотя и являются типичными, но вместе с тем отражают особенности их нормативного регулирования в отдельных муниципальных образованиях. После решений важное место среди актов местного самоуправления принадлежит постановлениям главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения.
Решения и другие нормативные акты органов местного самоуправления находятся в тесной связи друг с другом. Связь решения с другими нормативно -правовыми актами органов местного самоуправления очевидна. Они являются вторичными по отношению к Уставу муниципального образования и первичными по отношению к Регламенту представительного органа местного самоуправления, отдельным его Положениям. Наименования и содержание актов органов местного
самоуправления определяются с учетом их места в системе нормативных актов, а также их юридической силы.
Решение, как любой нормативный акт, характеризуется неперсонифицированностью адресата и сохраняет юридическую силу, независимо от своего исполнения. Оно всегда является результатом нормотворческой деятельности специально уполномоченного на то органа.
Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших. Большинство таких актов принимаются представительными, выборными органами местного самоуправления, сформированными на основе свободного волеизъявления избирателей. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание не легитимности представительного органа, а следовательно, и неправомерности принимаемых им решений, в том числе и нормативных правовых актов.
В процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления создаются разнообразные нормативные акты. Особое внимание следует уделить вопросам систематизации и кодификации нормативных актов местного самоуправления.
Нормативные акты представительного органа местного самоуправления принимаются непосредственно на его заседании путем голосования депутатов, а затем подписываются главой местного самоуправления.
Среди актов нормотворчества следует выделить акты, которые подтверждают установление, изменение либо отмену норм, содержащихся в иных актах. Подобные акты отличаются от актов индивидуального характера, ибо с их помощью устанавливаются новые, изменяются либо отменяются ранее действующие правовые нормы, они адресованы неопределенному кругу лиц, не исчерпываются однократным исполнением.
Обращаясь к классификации правовых актов по их юридической силе и их иерархии в системе местного самоуправления, на первое место необходимо поместить Устав, как учредительный документ муниципального образования, составляющий юридическую базу, платформу для развертывания правотворчества органов местного самоуправления. На территории муниципального образования он среди актов местного самоуправления обладает наибольшей юридической силой. Второе место занимают решения, принятые на местном референдуме, третье — решения представительных органов местного самоуправления, четвертое — постановления администраций, принимаемые во исполнение нормативных актов представительных органов. Все остальные акты местного самоуправления относятся к категории обычных.
Представительный орган муниципального образования принимает следующие правовые акты:
решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты);
• иные решения (ненормативные правовые акты) по вопросам, отнесенных к компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством (решения о назначении выборов, о согласовании изменения границ и т. п.);
• решения (ненормативные правовые акты) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (регламент представительного органа муниципального образования, положение о постоянных комиссиях, о рабочем аппарате представительного органа и т. п.).
Разработка муниципальных правовых актов осуществляется: местной администрацией;
постоянными комиссиями и аппаратом представительного органа муниципального образования;
• субъектами права правотворческой инициативы.
Основаниями для разработки муниципальных правовых актов могут быть:
• прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте;
• решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации);
обращения органов государственной власти (государственных органов), органов и должностных лиц местного самоуправления (в том числе других муниципальных образований), депутатов представительных органов, обращения жителей муниципального образования и иных лиц, а также организаций;
обстоятельства, вытекающие из договорных и иных обязательств муниципального образования и органов местного самоуправления;
необходимость решения текущих задач в рамках компетенции органов местного самоуправления.
Даже в том случае, если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа муниципального образования (в первую очередь это касается нормативных правовых актов), ответственность за своевременную разработку и внесение соответствующих проектов муниципальных правовых актов сохраняется за местной администрацией, ее структурными подразделениями и специалистами, ответственными за работу в различных сферах муниципального хозяйства.
Постоянные комиссии, образуемые из числа депутатов представительного органа, и аппарат представительного органа муниципального образования осуществляют разработку:
• проектов муниципальных правовых актов представительного органа муниципального образования (в том числе нормативных правовых актов);
• главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования) по вопросам деятельности представительного органа муниципального образования.
При этом разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с планами нормотворческой деятельности (планами работы), решениями представительного органа муниципальных образований, поручениями главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования), обращениями граждан, должностных лиц, организаций, депутатов и т. п.
В случае, если разработка проекта муниципального правового акта постоянными комиссиями или рабочим аппаратом представительного органа муниципального образования невозможна или затруднительна (например, по причине отсутствия соответствующих специалистов), целесообразно возложить разработку соответствующего муниципального правового акта на местную администрацию с последующим внесением на рассмотрение представительного органа муниципального образования.
Депутаты представительного органа муниципального образования, иные субъекты правотворческой инициативы определяют порядок разработки проектов муниципальных правовых актов самостоятельно.
Проекты муниципальных правовых актов вносятся на рассмотрение того органа (должностного лица) муниципального образования, к компетенции которого относится принятие соответствующего правового акта. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются правовыми актами органа местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ [2] проекты муниципальных правовых актов могут вноситься: депутатами представительного органа муниципального образования; главой муниципального образования; главой
местной администрации; органами территориального общественного самоуправления; инициативными группами граждан; иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. При этом целесообразно предусмотреть в уставе муниципального образования или иных муниципальных правовых актах возможность внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию (главы местной администрации) должностными лицами местной администрации (заместителями главы местной администрации, руководителями структурных подразделений и т. п.).
Проекты нормативных правовых актов и иных правовых актов представительного органа муниципального образования, разработанных местной администрацией, как правило, вносятся должностным лицом, ответственным за разработку проекта (заместителем главы местной администрации, руководителем структурного подразделения местной администрации, руководителем рабочей группы) на рассмотрение главы местной администрации (главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию).
Проекты муниципальных правовых актов, поступивших на рассмотрение представительного органа муниципального образования могут быть направлены председателем представительного органа (главой муниципального образования, возглавляющим представительный орган) на предварительное рассмотрение в соответствующую постоянную комиссию представительного органа муниципального образования, образованную в соответствии с его регламентом. По результатам предварительного рассмотрения постоянная комиссия может принять одно из следующих решений: одобрить проект и рекомендовать его к принятию; одобрить проект и рекомендовать его к принятию с учетом предлагаемых изменений и дополнений; не одобрить проект решения и рекомендовать его к отклонению. Кроме того, процедура предварительного
рассмотрения проекта муниципального правового акта должна предусматривать юридическую экспертизу проекта в юридическом подразделении местной администрации или аппарата представительного органа муниципального образования, а также экспертизу на коррупциогенность.
При предварительном рассмотрении проектов правовых актов, внесенных депутатами представительного органа муниципального образования, органами территориального общественного самоуправления или жителями муниципального образования в порядке правотворческой инициативы граждан инициаторам правотворческой инициативы должна быть предоставлена возможность принять участие в обсуждении проекта.
Проекты муниципальных правовых актов, внесенных с нарушением порядка их внесения (например, без приложения всех необходимых документов) могут быть возвращены инициатору для устранения недостатков при регистрации или по итогам предварительного рассмотрения.
Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) принимаются на заседании представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) в соответствии с регламентом указанного органа.
При этом регламентом представительного органа муниципального образования (иного коллегиального органа) может быть предусмотрено принятие проекта муниципального правового акта в двух чтениях. В первом чтении, как правило, проект принимается за основу, во втором чтении муниципальный правовой акт принимается в окончательной редакции. Между первым и вторым чтением в проект муниципального правового акта могут быть внесены необходимые поправки.
Процедура рассмотрения муниципального правового акта должна предусматривать возможность участия в рассмотрении инициаторов принятия
муниципального правового акта или их представителей, а также представителей главы муниципального образования и (или) местной администрации.
Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты) принимаются на заседании представительного органа муниципального образования большинством от установленной численности указанного представительного органа.
Решения представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) по иным вопросам могут приниматься большинством от числа присутствующих депутатов (членов коллегиального органа) при условии, что представительный орган муниципального образования (иной коллегиальный орган) сформирован в правомочном составе, а число присутствующих депутатов достаточно для признания заседания правомочным.
Таким образом, первым этапом законотворческого процесса является внесение проекта нормативного акта в представительный орган местного самоуправления — Думу (Совет). Разумеется, Дума (Совет) не должна, да и не может, рассматривать в качестве проектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Устав, Положение о Думе (Совете) и Регламент четко определили круг субъектов, которые наделяются правотворческой инициативой, то есть правом официального внесения проектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность представительного органа местного самоуправления обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.
Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от ряда субъектов правотворческой инициативы,
структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата, влияния граждан и политических партий на нормотворческий процесс.
Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, дальнейшее развитие финансовой состоятельной власти на местах требует совершенствования законодательства о местном самоуправлении, в том числе норм Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [2].
11.03.2014 г. в Государственную Думу РФ внесен проект федерального закона № 388095-6, которым вносятся изменения, как в построение структуры местного самоуправления, так и в определение переданных и собственных полномочий местного самоуправления [1].
Следующей проблемой представляется изменение в системе органов местного самоуправления, в частности, существующие пять видов муниципальных образований, пополнятся еще двумя: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом. Вместе с тем, выделение новых муниципальных образований неизбежно повлечет увеличения аппарата управления органов местного самоуправления, и наряду с сокращением депутатского корпуса (на уровне районов) приведет к увеличению численности работников органов исполнительной власти в системе местного самоуправления. Депутатский корпус будет работать на условиях делегирования отдельных депутатов в вышестоящие органы местного самоуправления, что в значительной степени изменит регламент нормотворческого процесса, а также его планирование. Таким образом, депутат будет представлять интересы не населения, а представлять интересы муниципального образования, делегировавшего его для работы в вышестоящий муниципалитет. Этим выстраивается вновь система подчиненности муниципалитетов. Однако, основная задача любого нормотворческого органа заключается в обязанности издавать качественные, своевременные, а главное — эффективные законы.
Список литературы:
1. Проект федерального закона № 388095-6 от 11.03.2014 г. /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.06.2014)
2. Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 21.06.2014).
