CC BY
774
УДК 34.037
С. М. Иншаков
доктор юридических наук, профессор кафедры международного и конституционного права юридического факультета МГЛУ, профессор; e-maiL: [email protected]
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Статья посвящена исследованию проблематики конституционного обеспечения национальной безопасности. На основе сравнительного анализа конституций различных государств рассматриваются некоторые направления повышения уровня безопасности личности, общества и государства.
Ключевые слова: конституция; национальная безопасность; уровни безопасности; сферы безопасности.
S. M. Inshakov
Doctor of Law (Dr.habiL), Professor, Department of International and Constitutional Law, Law Faculty, MSLU; e-mail: [email protected]
CONSTITUTIONAL BASES FOR ENSURING NATIONAL SECURITY
The article is devoted to the constitutional issues of national security. On the basis of comparative anaLysis of Constitutions of various countries some directions of increase of security level of individuals, societies and states are discussed.
Key words: constitution; national security; security level; security sphere.
Конституция - главный нормативный правовой акт страны. В ней закрепляются базовые положения, которые при своем развитии формируют нормативные механизмы регулирования правоотношений в различных сферах социальной жизни. Не является исключением и сфера национальной безопасности. Основой системы норм, регламентирующих деятельность по обеспечению национальной безопасности в нашей стране, является Конституция Российской Федерации.
Правовой анализ показывает, несмотря на то, что термин «безопасность» используется всего несколько раз, практически все статьи Основного закона прямо или косвенно имеют отношение к обеспечению национальной безопасности.
Термин «безопасность» в Конституции Российской Федерации употребляется восемь раз в семи статьях. В ст. 55 речь идет
о безопасности государства, в ст. 56 - о безопасности граждан, в п. б ст. 72 говорится об общественной безопасности, а в п. «д» той же статьи - об экологической безопасности, в ст. 74 используется понятие «обеспечение безопасности людей». Слова о безопасности государства включены в клятву Президента нашей страны (ст. 82). В ст. 83 указано, что Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. В ст. 114 говорится о том, что Правительство нашей страны осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности [Конституция (Основной закон) Российской Федерации].
Кроме термина «безопасность» во многих статьях Конституции используются близкие по значению понятия и словосочетания: право на жизнь; право на свободу и личную неприкосновенность; государственная защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение обороны; защита конституционного строя; чрезвычайное положение; военное положение; вопросы войны и мира; осуществление мер по борьбе с катастрофами; меры по охране суверенитета Российской Федерации; обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации; защита государственной границы; военная доктрина Российской Федерации; угрозы агрессии против Российской Федерации; обвинение Президента Российской Федерации в государственной измене; отрешение Президента Российской Федерации от должности; охрана общественного порядка.
Контент-анализ свидетельствует, что вопросам безопасности в нашей Конституции уделено значительное внимание. Углубленный анализ показывает, что в Основном законе страны решены фундаментальные проблемы правового обеспечения национальной безопасности: безопасности человека; безопасности общества; безопасности государства.
Конституционное обеспечение безопасности человека
Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993 г. по результатам всенародного голосования. В части, касающейся правовой регламентации вопросов обеспечения безопасности человека, ее по праву можно отнести к одной из лучших конституций мира. Само понятие «безопасность человека» является вполне корректным, в то время как в федеральных законах (например, «О безопасности»
или Уголовном кодексе РФ) используется не совсем точный термин «безопасность личности».
К элементам безопасности человека относятся, во-первых, жизнь, возможность физического существования; во-вторых, нормальное существование и функционирование, исключающее страдание, дисфункции, несвободу; в-третьих, развитие, образ жизни, позволяющий ребенку сформироваться как человеку и в течение жизни реализовы-вать человеческую сущность, задатки и способности. Анализ конституционных основ обеспечения безопасности человека позволяет наполнить эту схему конкретным содержанием.
В ракурсе первого аспекта безопасности Конституция Российской Федерации гарантирует человеку жизнь и личную неприкосновенность.
В ракурсе второго аспекта: достойную жизнь; свободу, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; право на жилище; право на охрану здоровья; право на информацию об обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей; право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии; честь; доброе имя; право на пользование родным языком; неприкосновенность жилища; неприкосновенность частной жизни; право частной собственности; право на труд, отвечающий требованиям безопасности; право на вознаграждение за труд; право на заботу и защиту (применительно к патронируемым субъектам: детям, престарелым, больным, нетрудоспособным, малоимущим, женщинам, имеющим детей).
В ракурсе третьего аспекта: свободное развитие; свободу мысли и слова; право на свободное использование своих способностей; право на образование (гарантии общедоступности и бесплатности); свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества; право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям; право участвовать в общественной и государственной жизни; право на отдых; право создать семью и реализовать себя как отца или мать; неприкосновенность семейных тайн; свободу вероисповедания1
1 Используемый в Конституции термин «свобода совести» вряд ли можно признать корректным, поскольку он не вполне определен и вызывает ассоциации с понятием бессовестности, внутренней вседозволенности.
(право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой); право на замену военной службы альтернативной гражданской службой, если убеждениям или вероисповеданию человека противоречит несение военной службы.
Конституционное обеспечение общественной безопасности
Термин «общественная безопасность» вполне конституционный. В ст. 72 Конституции нашей страны говорится о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы обеспечения общественной безопасности. Интересен контекст этой статьи - в п. б ст. 72 перечислен следующий комплекс вопросов: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон». Тот факт, что общественная безопасность объединена в комплекс с режимом пограничных зон, существенно снижает уровень представления этого вопроса в Конституции. По своей значимости она вполне заслуживала бы самостоятельной главы. Ведь принципиальная схема правового государства такова: общество осознает, открывает высшее право - фиксирует его в качестве законов посредством представительного законодательного органа - формируется позитивное право (отраженное в законах в меру человеческих способностей и политического режима высшее право, идея права) - этому праву подчиняется все в стране (государство и его руководители в первую очередь) - судебная власть пресекает и предупреждает факты нарушения норм права. Так что задекларировав Россию в качестве правового государства (ст. 1 Конституции), вполне корректно было бы закрепить и приоритет гражданского общества и служебную роль государства. До таких высот нашей Конституции подняться не удалось. Более того, по смыслу п. б ст. 72 общественная безопасность рассматривается не как отсутствие подавления общества государством (приоритет гражданского общества над исполнительной властью). Общественная безопасность в этой статье рассматривается как отсутствие массовых беспорядков, низкий уровень преступности. В таком контексте не общество открывает право как высшую справедливость и подчиняет этому праву правительство, а правительство навязывает обществу свои формулировки законов. Подобный подход породил весьма негативную социальную
практику, которую В. В. Путин подверг достаточно жесткой критике. Мышление нашего национального лидера В. В. Путина в значительной мере социологично. Он допускает возможность существования неправовых законов, более того, видит в этом одну из причин российских трагедий. В своем выступлении в ходе встречи с членами семей погибших моряков подводной лодки «Курск» В. В. Путин весьма эмоционально осудил практику неправового законотворчества: «Телевидение? Значит, врет. Значит, врет. Значит, врет. Там есть на телевидении люди, которые сегодня орут больше всех и которые в течение десяти лет разрушали ту самую армию и флот, на которых сегодня гибнут люди. Вот сегодня они в первых рядах защитников этой армии. Тоже с целью дискредитации и окончательного развала армии и флота! За несколько лет они денег наворовали и теперь покупают всех и вся! Законы такие сделали!» (Встреча с родными. Стенограмма встречи Президента с родственниками моряков, оставленных на «Курске» // Аналитический еженедельник «Коммерсантъ Власть». -29.08.2000. - № 34(385)).
Есть немало оснований полагать, что упрощенный подход конституционного видения общественной безопасности не был правовым упущением, ошибкой или пробелом. Дело в том, что за несколько месяцев до принятия данной Конституции (в сентябре 1993 г.) в отношении высшего должностного лица Б. Н. Ельцина парламентом страны была запущена процедура импичмента, и Конституционный суд дал следующее заключение: «Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 г. не соответствует части второй статьи 1, части второй статьи 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 121-8, статьям 165-1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121-10 или 121-6 Конституции Российской Федерации» [Судебная власть в России 2003, с. 236]. Де-юре Б. Н. Ельцин был отрешен от должности, его место занял вице-президент А. В. Руцкой. Однако де-факто Б. Н. Ельцин отказался сдать свою должность, по его приказу 3 октября 1993 г. здание парламента было расстреляно из
танков. Заступивший на должность Президента Российской Федерации А. В. Руцкой был арестован. Б. Н. Ельцин сохранил полномочия Президента. Под его патронажем была подготовлена новая Конституция, которая и была принята 12 декабря 1993 г. по результатам всенародного голосования. События октября 1993 г. являют собой яркий пример того, как государство подминает под себя общество, практически лишая его субъектности. Новая Конституция не только не усилила гарантий общественной безопасности, но практически низвела смысл этого понятия до общественного спокойствия. После октября 1993 г. достоинство нашего общества было цинично надломлено, и нам всем предстоит значительная работа по утверждению в общественном сознании корректного представления о сущности общественной безопасности, закреплению его в праве и созданию эффективного механизма обеспечения общественной безопасности в том смысле, в каком она предполагается концепцией правового государства.
Несмотря на то, что конституционное обеспечение общественной безопасности далеко от идеала, определенный уровень ее она вполне обеспечивает.
В Конституции Российской Федерации рассматриваются следующие формы социальности: мировое сообщество (преамбула, ст. 63); многонациональный народ Российской Федерации (преамбула, ст. 3 и др.); человеческая раса (ст. 19, 29); этническая нация, носительница национального языка (ст. 19, 26, 29); коренные малочисленные народы (ст. 69); малочисленные этнические общности (ст. 72); население городского или сельского поселения, осуществляющее местное самоуправление (глава 8); общественное объединение (партия, профессиональный союз, иная общественная организация) - ст. 30, 36; временное общественное объединение (собрание, митинг, демонстрация, шествие) - ст. 31; семья (ст. 38).
Всем этим человеческим общностям Конституция нашей страны в той или иной мере гарантирует безопасность, способность нормально функционировать и развиваться. Государство в нашей стране патронирует социум и обеспечивает его безопасность. Главным способом этого обеспечения является конституционный строй, который позволяет обществу оказывать влияние на государство и государственную практику посредством референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (например, демонстраций, митингов, шествий), через
федеральные и региональные выборные органы власти, а также реализуя гарантированные государством: право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32); право быть избранным в органы государственной власти (ст. 32); право участвовать в отправлении правосудия (ст. 32); доступ к государственной службе (ст. 32).
Президент Российской Федерации при вступлении в должность клянется верно служить народу (ст. 82), как глава государства он выступает гарантом общественной безопасности.
К числу направлений совершенствования конституционного обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации можно отнести: развитие комплекса социальных обязанностей человека; формирование и развитие механизмов непосредственного народовластия; развитие правового статуса и повышение уровня социальной значимости представительных органов.
В развитии отечественного конституционного процесса весьма продуктивным представляется компаративистский подход - изучение и учет конституционной практики различных государств. Например, ст. 4 Конституции Итальянской Республики устанавливает: «Каждый гражданин в соответствии со своими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятельность или выполнять функции, способствующие материальному или духовному прогрессу общества» [Конституция Итальянской Республики]. Ст. 14 Конституции Федеративной Республики Германия в целях обеспечения общественной безопасности вводит следующий конфискационный принцип: «Отчуждение собственности допускается только в целях общего блага» [Конституция Федеративной Республики Германия]. Ст. 53 Конституции Китайской Народной Республики декларирует обязанность граждан соблюдать общественный порядок и общественную мораль [Конституция Китайской Народной Республики].
Ст. 71 Конституции Итальянской Республики устанавливает такую форму непосредственного народовластия: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч избирателей предложения, составленного в форме постатейного проекта» [Конституция Итальянской Республики].
Ст. 14 Конституции Федеративной Республики Германия наделяет представительный орган народа правом формировать органы
расследования событий, имеющих особый общественный резонанс: «Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов обязан учредить следственный комитет, который собирает требуемые доказательства в открытых заседаниях. Они могут быть и закрытыми. В ходе следственных действий соответственно применяются предписания уголовно-процессуального закона» [Конституция Федеративной Республики Германия].
Реализация в отечественном законодательстве позитивного зарубежного законотворческого опыта - перспективное направление повышения уровня правового обеспечения общественной безопасности в нашей стране.
Конституционное обеспечение государственной безопасности
В преамбуле Основного закона Российской Федерации указано, что Конституция принимается, исходя из ответственности за Родину перед нынешним и будущим поколением. Не удивительно, что вопросам государственной безопасности в этом нормативном правовом акте уделено значительное внимание1. Из 136 статей нашей Конституции проблемы государственной безопасности прямо или косвенно затрагиваются в 84 статьях2. В клятве Президента Российской Федерации это прямо отражено - он клянется защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства (ст. 82). Президент утверждает военную доктрину, формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами нашей страны, назначает и освобождает высшее командование. В его руках находится ядерный чемоданчик - главный инструмент обеспечения безопасности. Он принимает решения о введении военного или чрезвычайного положения на всей территории России или в отдельных регионах страны.
К числу главных составляющих государственной безопасности в Конституции Российской Федерации отнесены: суверенитет России; независимость страны; государственная целостность.
1 Интересно, что в преамбуле Конституции США в качестве одной из целей учреждения конституции является совместная оборона страны.
2 Для сравнения: проблемы безопасности человека затрагиваются в 65 статьях Конституции Российской Федерации, а проблемы общественной безопасности - в 79 статьях.
Осуществление мер по обеспечению государственной безопасности Конституция возлагает на Правительство Российской Федерации (ст. 114).
Конституция Российской Федерации установив весьма обширные права и свободы человека и гражданина, не обременила наших сограждан избытком обязанностей. Этак конституционная диспропорция имеет глубокий смысл - она ориентирует наш народ на построение свободного общества. Однако правовая диалектика такова, что прав без обязанностей не бывает. А свободы достоин только тот, кто готов многим пожертвовать ради нее. Федеральное законодательство эту диспропорцию устраняет на основе конституционного принципа приоритета безопасности - права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения безопасности государства (ст. 55). В этом ракурсе Федеральное Собрание Российской Федерации, будучи законодательным органом нашей страны, играет весьма значимую роль в законодательном обеспечении государственной безопасности.
Федеральное Собрание в соответствии с принципом разделения властей Конституцией Российской Федерации наделяется правом выступать барьером неконституционных действий в сфере обеспечения национальной безопасности со стороны как Правительства страны, так и Президента России. Эти полномочия корректно классифицировать на две категории:
- право не утвердить фундаментальные решения высших должностных лиц;
- право поставить вопрос о служебном несоответствии высших должностных лиц.
В части, касающейся первой составляющей (права не утвердить фундаментальные решения высших должностных лиц), полномочия Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Президента нашей страны таковы:
- Совет Федерации имеет право не утвердить указ Президента Российской Федерации о введении военного положения;
- Совет Федерации имеет право не утвердить указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
- Совет Федерации имеет право не разрешить Президенту страны использовать Вооруженные Силы за пределами территории Российской Федерации;
- Совет Федерации имеет право не назначить или не отстранить от должности Генерального прокурора Российской Федерации (отклонить соответствующее представление Президента страны);
- Государственная Дума имеет право отказать Президенту страны в согласии на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
- Государственная Дума имеет право отказать Президенту страны в согласии на назначение или освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (отклонить соответствующее представление Президента страны);
- Государственная Дума и Совет Федерации имеют возможность преодолеть президентское вето, наложенное на тот или иной федеральный закон.
Государственная Дума и Совет Федерации принимают федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Данные законы создают весьма значимые рамки для деятельности Президента и Правительства страны.
Президенту и Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Однако Федеральное Собрание России имеет право отклонить их законопроекты (не проголосовать за их принятие).
В части, касающейся второй составляющей (право поставить вопрос о служебном несоответствии высших должностных лиц) полномочия Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Президента нашей страны таковы:
- Государственная Дума имеет право выдвинуть обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности;
- отрешение Президента Российской Федерации от должности относится к ведению Совета Федерации;
- решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации относится к ведению Государственной Думы. В соответствии со ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может выразить недоверие Правительству страны.
Государственная безопасность - фундаментальная предпосылка нормальной жизни людей в стране. Государство выступает гарантом безопасности человека и общества. Конституция нашей страны устанавливает обоюдный характер ответственности: государство не только гарантирует индивидуальную и общественную безопасность, но и опирается на обязанности граждан, выполнение которых является фундаментом обеспечения государственной безопасности. К числу установленных Конституцией гражданских обязанностей относятся:
- всеобщая воинская обязанность («защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации»);
- налоговые обязанности («каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»);
- экологические обязанности («каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»);
- развивающие обязанности («основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования») - участвовать в эффективной деятельности по обеспечению государственной безопасности могут лишь подготовленные и грамотные граждане.
Конституция Российской Федерации, наделяя человека и гражданина весьма широким спектром прав и свобод, достаточно экономично использует право наделять граждан обязанностями. Для сравнения: в Конституции Китайской Народной Республики на граждан возлагается 16 различных обязанностей, в числе которых защита безопасности, чести и интересов Родины; защита Родины и сопротивление агрессии; охрана единства страны и единства всех ее народов; защита государственной собственности; соблюдение дисциплины; обязанность хранить государственную тайну [Конституция Итальянской Республики].
Ст. 12 Конституции Федеративной Республики Германия устанавливает гражданскую обязанность: «Если в период состояния обороны потребность гражданских санитарных медицинских служб и стационарных военных госпиталей в гражданском персонале не может быть обеспечена на добровольной основе, то женщины в возрасте от 18 до 55 лет законом или на основе закона могут быть призваны на службу подобного рода» [Конституция Федеративной Республики Германия].
Рассмотренные здесь конституционные основы обеспечения национальной безопасности получают развитие в иных нормативных правовых актах: конституционных федеральных законах Российской Федерации, федеральных законах Российской Федерации и др.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М. : Юрид. лит., 2014. Конституция Китайской Народной Республики. URL : http://worldconstitutions. ru/?p=31
Конституция Итальянской Республики. URL : http://worldconstitutions.ru/?p= 148
Конституция Федеративной Республики Германия. URL : http://worldcon stitutions.ru/?p=155
Судебная власть в России. История. Документы : в 6 т. / О. Е. Кутафин, В. М. Лебедев, Г. Ю. Семигин. М. : Мысль, 2003. Т. 6 : Российская Федерация. 2003. 893 с.
