CC BY
108
Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти Российской Федерации как фактор обеспечения ее конституционной безопасности
С.А. Димитрова А.Н. Бабай
В статье рассматриваются актуальные вопросы применения норм института конституционной ответственности органов государственной власти РФ и их должностных лиц в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Глубокому научному анализу подвергаются проблемы обеспечения конституционной безопасности Российского государства, установления взаимного контроля и ответственности органов государственной власти, вносятся предложения по совершенствованию механизма правовой охраны Конституции РФ.
The article deals with the most important questions of how legal norms of the institute of constitutional responsibility concerning rights and freedoms of a person and a citizen are applied by the organs of state power of RF and officials. The authors analyze the problems of ensuring constitutional security of Russia, organizing mutual control and responsibility of governmental bodies, improving legal protection of the RF Constitution.
r .«
C.A. Димитрова
О;
'дним из основных условии естественного и гармоничного развития человека и общества является стабильное развитие государства, предполагающее множество взаимосвязанных факторов, важнейшим из которых является его безопасность. Проблемы обеспечения конституционной безопасности являются важнейшими пробле-
А.Н. Бабай
мами, стоящими перед любым современным государством, так как их решение связано с решением различных, но взаимосвязанных задач в политической, экономической, социальной, правовой, идеологической сферах развития общества. Формирование в Российской Федерации демократического правового государства, основной обязанностью ко-
Димитрова Светлана Александровна - старший преподаватель Петропавловск-Камчатского ФЗО ДВЮИ МВД РФ, соискатель
Бабай Андрей Николаевич - заслуженный юрист РФ, канд. юрид. наук, доцент, начальник Дальневосточного института повышения квалификации Федеральной службы РФ по контролю над оборотом наркотиков, полковник полиции
торого является соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, предполагает состояние защищенности конституционного строя государства, его суверенитета, территориальной целостности, прав и свобод граждан, стабильности системы государственной власти, в целом, и ее отдельных институтов. Но обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации было бы невозможным без применения норм института конституционной ответственности органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц, так как юридическая ответственность является важнейшим институтом любой правовой системы, одним из сущностных признаков права, необходимым элементом механизма его действия1. В этой связи институт конституционной ответственности играет важнейшую роль в механизме обеспечения безопасности государства, так как позволяет привлекать к ответственности соответствующие органы государственной власти и их должностных лиц за совершенные конституционные правонарушения. Как справедливо отмечает Н.М. Колосова, именно институт конституционной ответственности занимает особое место в правовом механизме защиты Конституции2.
По своей сути, конституционная ответственность наступает, прежде всего, за ненадлежащее исполнение ее субъектами своих конституционных обязанностей. Ее санкции выражаются в наступлении ка-ких-либо неблагоприятных последствий материального или организационного характера для лиц, не выполняющих эти обязанности.
В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Президент Российской Федерации (в соответствии с Конституцией Российской Федерации) занимает особое место в системе органов государственной власти. Юридически Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, фактически являясь четвертой ветвью власти. Важнейшей особенностью его правового статуса является то,
что (в соответствии со ст. 80 Конституции) он является гарантом Основного Закона и в этом своем качестве должен принимать любые допускаемые Конституцией меры для обеспечения безопасности граждан, общества, государства. Но в условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры, а это означает, что глава государства является одним из субъектов конституционно-правовой ответственности и может быть к ней привлечен в случае совершения им конституционных правонарушений3.
В соответствии с п. 1 ст. 93 Конституции Российской Федерации Президент России может быть отрешен от должности только на основании выдвинутого Государственной думой обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения.
Решение Государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной думой (п. 2 ст. 93 Конституции РФ).
Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным (п. 3 ст. 93 Конституции).
Кроме того, в силу того, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 3 ст. 90 Конституции РФ), одной из форм конституционной ответственности Президента РФ является принятие в определенных случаях решений соответствующих органов судебной власти о неконституционности указов пре-
зидента, что уже имело место в российской истории.
В соответствии с новым Гражданским Процессуальным Кодексом РФ суд общей юрисдикции вправе рассматривать ненормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные акты, если последние затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Подсудны обе категории дел только Верховному суду РФ. Принятие соответствующего решения об их отмене также можно считать формой конституционной ответственности Президента Российской Федерации.
Конституционный суд РФ по запросу заинтересованных органов и лиц может их признать противоречащими Конституции. Такое постановление Конституционного суда является констатацией факта принятия президентом указа, противоречащего Конституции и не подлежащего применению. Здесь не исключается и такая ситуация, при которой президент отказывается выполнить решение Конституционного суда. В силу ст. 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в редакции от 5 апреля 2005 г.) «неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». В названном Законе четко прописан механизм реализации решений Конституционного суда.
Как справедливо отмечает A.B. Зиновьев, вопросы конституционной ответственности палат Федерального собрания РФ за свою деятельность в юридической литературе разработаны недостаточно. В соответствии с теорией конституционализма ни один орган государственной власти не может быть свободен от конституционной ответственности. Прежде всего, Федеральное собрание несет ответственность за качество принимаемых законов, эффективность регулирования вопросов государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних отношений и обороны, уделяя при этом приоритетное внимание признанию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также за их соответствие Конституции РФ4.
Оценку принимаемых Федеральным собранием законов дает Конституционный суд РФ. Практика его деятельности знает немало примеров, когда его решениями законы признавались частично или полностью противоречащими Конституции. Так, ст. 20 Конституции РФ закрепляет право для лиц, совершивших тяжкие преступления, за которые может наступить высшая мера наказания, на рассмотрение их дела судом присяжных заседателей. Несмотря на установление моратория на смертную казнь, право на суд присяжных является действующим. Однако не во всех субъектах Федерации своевременно были созданы эти суды. Так, в свое время по запросу Московского городского суда Конституционный суд РФ 2 февраля 1999 г. принял постановление, коим обратил внимание Федерального собрания РФ на то, что с 1993 г. оно располагало достаточным временем для выполнения предписания ст. 20 Конституции, но до сих пор не выполняется5.
Кроме того, формой конституционной ответственности Государственной думы можно считать возможность ее роспуска Президентом в трех случаях: во-первых, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ (п. 4 ст. 111 Конституции); во-вторых, если Государственная дума после первого выражения недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (п. 3 ст. 117 Конституции); в-третьих, если Государственная дума после постановки вопроса Председателем Правительства РФ в доверии отказывает (п. 4 ст. 117 Конституции). Конечно, этот вопрос не так однозначен, но на наш взгляд, речь идет о том, что в современных условиях государство не может существовать без исполнительной власти, а значит парламент в этой части должен принимать взвешенные решения.
Статус Правительства Российской Федерации теснейшим образом связан со статусом президента, так как правительство осуществляет свою деятельность по важнейшим вопросам под руководством и контролем президента, и это не случайно. Президент является не только главой государства, его полномочия, закрепленные Конституцией, по формированию правительства и контролю над его деятельностью убеждают нас
в том, что это орган самого высокого исполнительного ранга. Вместе с тем, Правительство РФ наделено значительными полномочиями, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых оно может нести конституционную ответственность. Полный набор полномочий правительства дается в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в редакции от 1 июня 2005 г.)6. Правительство, чаще всего, может нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение:
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов;
внутренней и внешней политики; мер по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина;
социально-экономической политики;
• государственного бюджета РФ;
• федеральных целевых программ; мер по обеспечению единства системы исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и осуществлению контроля над их деятельностью;
• мер по борьбе с преступностью.
Высшей формой конституционной ответственности правительства является выражение ему вотума недоверия Государственной думой. При этом решающее слово для принятия решения об отставке правительства принадлежит президенту (п. 3 ст. 117 Конституции).
Председатель правительства может сам поставить вопрос перед Государственной думой о доверии правительству, а президенту принадлежит право направлять в отставку правительство либо распускать Государственную думу.
В настоящее время уже признано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение конституционных норм, федеральных конституционных и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству принимаемых и принятых ими Конституций, Уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Отличительной чертой мер конституционной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституцион-
ного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнять все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны. В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ или федеральному законодательству, совершение ими действий, повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом №184 от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 3 июня 2006 г.).
Субъекту Российской Федерации Конституцией РФ запрещено: присваивать власть в РФ (ч. 3 ст. 3); принимать законы, иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15); применять нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 4 ст. 15); издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55); устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74); устанавливать в качестве государственной или обязательной любую религию (ст. 14); устанавливать цензуру (ч. 5 ст. 29). Субъект РФ как член Федерации несет и такие обязанности, как сохранение целостности Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключения договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение феде-
ральной Конституции и законодательства РФ; соблюдение принципа единства органов государственной власти Российской Федерации.
Конституция РФ возлагает на субъект РФ и ряд других обязанностей, в том числе: прямо применять Конституцию РФ, которая имеет высшую юридическую силу на территории субъекта РФ (ч. 1 ст. 15); соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2) и др.
Если субъект РФ не выполняет возложенные на него обязанности, то это является основанием для привлечения его к конститу-ционно-правовой ответственности. Причем, эта ответственность дифференцируется по основаниям, характеру, условиям и порядку наступления в зависимости от ее субъекта: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Органы местного самоуправления также являются субъектами конституционной ответственности, так как в соответствии с конституцией являются одной из форм осуществления публичной власти в стране. Как показывает практика, органы местного самоуправления иногда принимают акты, которые вступают в противоречие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации7» предусматривает возможность роспуска представительных органов местного самоуправления и отрешение от должности глав муниципальных образований (глав местных администраций) в случае принятия нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими вышеперечисленным федеральным, региональным и муниципальным актам, и невыполнения решений суда об их изменении или отмене. Решения о привлечении к конституционной ответственности принимают соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нормы федерального законодательства, устанавливающие конституционную ответственность органов государственной власти Российской Федерации, их должностных лиц, затрагивают существенные стороны взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти нормы призваны обеспечить, прежде всего, единство системы органов государственной власти как важнейшего принципа федеративного государства, единство его конституционного, экономического, правового пространств.
А это означает, что в государстве должен быть создан четкий правовой механизм взаимного контроля и ответственности органов государственной власти. Ответственность органов государственной власти является особым видом юридической ответственности, имеющим ярко выраженный политический характер (в силу особенностей ее субъектов и оснований ее наступления) и занимает важнейшее место в механизме правовой охраны конституции и обеспечении единства правового пространства и конституционной целостности страны.
Литература и источники:
1. Bumpy к, Н.В. Развитие теории конституционной ответственности в решениях Конституционного суда Российской Федерации / Н.В. Витрук. - Государство и право. - 2000. - №3. - С. 20.
2. Колосова, Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности / Н.М. Колосова. - Государство и право. - 1997. -№2. - С. 86.
3. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. - 3-е изд., доп. и пе-рераб. - М.: С парк, 2004. - С. 453.
4. Зиновьев, A.B. Конституционная ответственность / A.B. Зиновьев // Правоведение. - 2003. - №4. - С. 8.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 2 февраля 1999 г. МЗ-П 11 Вестник Конституционного суда РФ. - 1999. - №13. - С. 12.
6. СЗ РФ. - 1998. - Ml. - Ст. 1.
7. СЗ РФ. - 2003. - №365. - Ст. 1265.
