CC BY
307
73
L-Ii
?©ТПИ][М][Ж Комкова Г. H., Абаева Е. А.
УНИВЕРСИТЕТА Президентский контроль за деятельностью 7^5
имени o.e. кутафина(мгюА) органов государственной власти субъектов РШ
ПРЕЗИДЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Аннотация. В статье сформулированы представления о содержании, принципах, формах, видах и направлениях осуществления президентского контроля в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Доказано, что президентский контроль выступает частью государственного контроля, который осуществляется с целью реализации конституционной функции по обеспечению функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в соответствие с конституционным принципом разделения властей и системы сдержек и противовесов. Установлено, что по итогам президентского контроля наступает конституционная ответственность в виде различных санкций в отношении законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Определены организационно-правовые гарантии и ограничения осуществления президентского контроля. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства с целью устранения пробелов и дефектов, а также правоприменения — для соблюдения принципов открытости и прозрачности при осуществлении президентского контроля.
Ключевые слова: государственный контроль, президентский контроль, разделение властей, субъекты РФ, законодательный (представительный) орган, высшее должностное лицо, орган исполнительной власти, приостановление действия акта, вынесение предупреждения, утрата доверия, временное отстранение от должности, отрешение от должности, роспуск органа, оценка эффективности деятельности.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.46.6.075-087
Галина Николаевна КОМКОВА,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права, декан юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского, заслуженный юрист РФ komkova_galina@mail.ru 410012, Россия, г. Саратов, ул. Астраханская, д. 83
Елена Анатольевна АБАЕВА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университет имени Н. Г. Чернышевского tihonea@inbox.ru 410012, Россия, г. Саратов, ул. Астраханская, д. 83
© Г. Н. Комкова, Е. А. Абаева, 2018
76 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J J УНИВЕРСИТЕТА
/-и мени O.E. Кугафина (МПОА)
G. N. KOMKOVA,
Doctor of Law, Professor, Head of Department of Constitutional and Municipal Law, Dean of the Faculty of Law of the Saratov National Research University named after N.G. Chernyshevsky, Honored Lawyer of the Russian Federation
komkova_galina@mail.ru 410012, Russia, Saratov, ul. Astrakhanskaya, d. 83
E. A. ABAEVA,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law of the Saratov National Research University named after N.G. Chernyshevsky
tihonea@inbox.ru 410012, Russia, Saratov, ul. Astrakhanskaya, d. 83
PRESIDENTIAL CONTROL OF THE ACTIVITIES OF GOVERNMENT AUTHORITIES BODIES OF THE SUBJECTS OF FEDERATION
Abstract. In the article presented, the authors formulate the ideas of the content, principles, forms, types and directions of implementing presidential control in relation to the state authorities of the subjects of the Russian Federation. It is proved that the presidential control is a part of the state control, which is carried out with the purpose of realizing the constitutional function to ensure the functioning and interaction of public authorities and in accordance with the constitutional principle of separation of powers and the system of «checks and balances». It is established that, following the results of the presidential control, the constitutional responsibility comes in the form of various sanctions against the legislative and executive bodies of the state power of the subjects of the Russian Federation. The organizational and legal guarantees and limitations of the presidential control are defined. The proposals have been formulated to improve legislation in order to eliminate gaps and defects, as well as enforcement —in order to comply with the principles of transparency and transparency in the exercise of presidential control. Keywords: state control, presidential control, separation of powers, constituent entities of the Russian Federation, legislative (representative) body, higher official, executive body, suspension of the act, issuance of a warning, loss of confidence, suspension, dissolution of the body, evaluation of performance.
Контрольная функция среди других функций современного российского государства выступает в настоящее время одной из самых важных, поскольку позволяет обеспечить стабильное развитие государства, полноценную реализацию прав и свобод проживающих в нем граждан. Как отмечает В. П. Беляев: «Содержание государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объек-
/ 1_Ь УНИВЕРСИТЕТА
I-имени О. Е, Кутафина (МГЮА)
тов нормативным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных»1. В определенной мере все государственные органы реализуют государственный контроль (надзор) в виде парламентского контроля, контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, конституционного контроля, прокурорского надзора. Однако контроль со стороны Президента Российской Федерации имеет особое значение, поскольку именно он призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации).
Конституция напрямую не называет контроль в качестве основной функции главы государства, тем не менее такая деятельность предполагает осуществление им следующих полномочий:
— участие в формировании органов государственной власти как способ обеспечения единства государственной власти;
— руководство и координация деятельностью органов государственной власти в системе разделения властей;
— проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти;
— контроль за законностью и эффективностью деятельности органов государственной власти2. Такой контроль выражается в проверке деятельности органов власти и ее результатов путем получения, анализа и оценки соответствующей информации3.
Контроль, осуществляемый Президентом РФ, стоящим вне системы разделения властей, распространяется на все сферы управленческой деятельности, входящие в его компетенцию как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это коррелирует с задачами по взаимодействию федеральной и региональной власти по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции, в том числе с обеспечением соответствия регионального законодательства Конституции и федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.
Реализуя контрольные полномочия в отношении органов государственной власти, Президент обязан руководствоваться конституционными принципами федерализма, государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), разделе-
См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.
Абаева Е. А. Президентский контроль за эффективностью деятельности органов власти в условиях экономического кризиса // Политико-правовые проблемы взаимодействия ё
власти, бизнеса и общества в условиях экономического кризиса : материалы IX Между- >
нар. науч.-практ. конференции аспирантов, преподавателей, практических работников,
00
посвященной 80-летию Саратовской области. Саратов : Саратовский источник, 2016. С. 3. п
Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система : учеб. пособие. СПб. : Юри- п
дический центр-Пресс, 2004. С. 145. д>рств>
2
3
78 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
/-и мени O.E. Кугафина (МПОА)
ния властей (ст. 10 Конституции РФ), предусматривающего самостоятельность, взаимодействие и взаимный контроль органов власти в рамках системы сдержек и противовесов4. Кроме того, для обеспечения устойчивого развития всей территории страны5 Президентом РФ были определены цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики6.
В Конституции РФ заложены лишь отдельные элементы президентского контроля и только в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Что касается президентского контроля за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, его регулирование предусмотрено Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ)7. В данном Законе президентский контроль выступает как отдельный вид контроля, поскольку государственному контролю (надзору) за деятельностью органами государственной власти, осуществляемому органами прокуратуры и иными специально уполномоченными органами, посвящена отдельная ст. 29.2.
Обеспечивает реализацию президентского контроля органов государственной власти субъектов РФ специальное Контрольное управление в составе Администрации Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Так, в число задач Контрольного управления входит контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ8.
Полномочные представители в федеральном округе выступают территориальным звеном структур президентского контроля9, что подтверждает наличие в его аппарате должности главного федерального инспектора, осуществляющего
4 Стародубцева И. А. Особенности конституционной системы «сдержек и противовесов» в России и Франции: от теории к развитию в законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 30.
5 Авакьян С. А. Глава Российского государства и региональные структуры власти: опыт и проблемы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11. С. 43.
6 Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637.
7 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
8 Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.
9 Черкасов К. В. Вопросы реализации контрольно-координационных полномочий Президента России на межрегиональном уровне государственного управления: сущность, перспективы оптимизации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.
/ 1_Ь УНИВЕРСИТЕТА
I-имени О. Е, Кутафина (МГЮА)
контрольные функции в соответствующем субъекте РФ федерального округа. Они организуют контроль за исполнением федерального законодательства и реализацией федеральных программ в своем округе, взаимодействуя с Контрольным управлением; вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ10. Несомненно, создание и развитие данного института связано с необходимостью повышения эффективности функционирования государства и его органов и совершенствования системы контроля за исполнением их решений11.
Необходимо отметить, что Президент РФ, осуществляя свои контрольные функции в отношении органов власти субъектов РФ, вправе применять по отношению к ним различные виды конституционно-правовой ответственности: предупреждение, роспуск регионального парламента, временное отстранение от исполнения обязанностей, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и др.
Так, согласно п. 4 ст. 9 Закона № 184-ФЗ при установлении судом факта принятия региональными законодателями актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда в течение 6 месяцев, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения от исполнения решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ, которое принимается в форме указа.
Если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения этот орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Следует заметить, что практика по таким делам отсутствует. Примечательно, что во всех остальных случаях правом роспуска законодательного (представительного) органа обладает высшее должностное лицо либо это происходит по решению суда.
В отношении органов исполнительной власти субъектов РФ Конституцией РФ закреплено лишь одно президентское правомочие — приостанавливать действие актов данных органов до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Как отмечал О. Е. Кутафин, издание президентских указов о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъек-
10 Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 19.07.2017) «О полномочном пред- ё
ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. >
№ 20. Ст. 2112.
00
11 Абаева Е. А. Современная конституционно-правовая регламентация организации и де- п
ятельности полномочных представителей Президента в России // Известия СГУ. Новая с
серия. Серия : Экономика. Управление. Право. 2016. № 4. С. 465. ддрств>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—S имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
тов РФ является реализацией им своих контрольных функций главы государства, фактически возглавляющего исполнительную власть12.
Согласно Конституции РФ такое приостановление актов региональных органов исполнительной власти возможно по следующим основаниям: противоречие этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина. Действуя в этих случаях как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, руководитель внешнеполитического блока, Президент РФ ограничен в своих решениях и может только приостанавливать акты, передавая разрешение конфликта в судебную инстанцию13. Следует заметить, что Президент РФ не обладает компетенцией определять конституционность актов, в этой связи он наделяется полномочиями по обращению в Конституционный Суд РФ с такими запросами (п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Подобные пределы реализации президентских полномочий объясняются федеративной природой российского государства, что делает недопустимым произвольное присвоение органами государственной власти, в том числе Президентом РФ, всей полноты полномочий по предметам совместного ведения без учета региональных интересов.
На практике Президент РФ не раз приостанавливал акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Всего, согласно банку документов на официальном сайте Президента России, насчитывается 27 подобных указов в отношении 4 республик: Ингушетии (4 указа), Адыгеи (3), Башкортостана (2), Саха (Якутия) (2), Чувашии (1); 9 областей: Оренбургской (1), Тульской (1), Архангельской (1), Владимирской (1), Воронежской (6), Тверской (1), Московской (1), Мурманской (1), Ленинградской (1) и Красноярского края (1)14.
Заметим, некоторые из актов приостанавливались не полностью, а только в части, противоречащей Конституции РФ (например, в отношении актов Ленинградской области), или одним указом приостанавливалось действие сразу нескольких актов исполнительной власти (например, Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 607 «О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области»). Что касается содержания, то в вводной части указа были установлены статьи Конституции и законы, нарушенные региональным актом, а резолютивная включала 2 части: в первой содержалось указание на приостановку акта, во второй исполнительным органам субъектов РФ предлагалось отменить акты как не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству. Примечательно, что подобные указы издавались с период с 1994 г. по 2001 г., наибольшее число которых (13) пришлось на 2000 г.
12 Кутафин О. Е. Глава государства : монография. М. : Проспект, 2012. С. 442.
13 Судебная практика в современной правовой системе России : монография / Т. Я. Ха-бриева, В. В. Лазарев, А. В. Габов [и др.] ; под ред. Т. Я. Хабриевой, В. В. Лазарева. М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, Норма, Инфра-М, 2017. С. 205.
14 Сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/search?type = 3&title=%D0%BE%20%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B0% D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B8&page=3 (дата обращения: 09.02.2018).
73
L-i,
?(£?ТГ[п][И][К Комковв Г. H., АВвввв E. А. О Л
УНИВЕРСИТЕТА Президентский контроль за деятельностью Ц|
имени o.e. кугафина(мгюА) органов государственной власти субъектов РФ
Законодательство расширяет президентские контрольные полномочия в отношении органов исполнительной власти регионального уровня. Так, ст. 29 Закона № 184-ФЗ наделяет Президента РФ полномочиями приостанавливать действие акта высшего должностного лица и органа исполнительной власти субъекта РФ по тем же основаниям, которые указаны в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ. Соблюдая принцип разделения властей и действия системы сдержек и противовесов, федеральный законодатель предусмотрел возможность данных субъектов обратиться в суд для решения вопроса о соответствии изданного ими акта необходимым требованиям, тем самым оспорить законность президентского решения15.
Иной формой реализации контрольных полномочий главы российского государства выступает вынесение предупреждения высшему должностному лицу за издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом и если высшее должностное лицо в установленный законом срок не приняло мер по исполнению решения суда. Следует предположить, что в данной процедуре Президент РФ участвует в качестве органа, осуществляющего контроль за исполнением решения суда, в отличие от превентивного досудебного решения, содержащегося в норме ч. 2 ст. 85 Конституции РФ.
Пункт «б» ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ содержит детализацию и конкретизацию модели, заложенной в названной конституционной статье. Так, если высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня издания президентского указа о приостановлении его или органа исполнительной власти субъекта РФ акта уклоняется от приостановления или изменения этого акта (если только оно не обратилось в этот период в суд за разрешением спора), Президент РФ также выносит предупреждение.
Следующим шагом Президента РФ в отношении высшего должностного лица субъекта РФ, не реагирующего должным образом на предупреждение главы государства, является отрешение от должности. Такая мера применяется и по иным основаниям, установленным нормами Закона № 184-ФЗ:
— в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
— в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации);
— в случае неисполнения им решения Конституционного Суда РФ, принятого в отношении нормативного правового акта, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.
Законодательство предусматривает президентское участие в привлечении по представлению Генерального прокурора РФ высшего должностного лица субъ- ё
екта РФ в качестве обвиняемого и предъявлении ему обвинения в совершении >
15 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об общих принципах п
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ- с
ственной власти субъектов Российской Федерации». дарства
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—S имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
тяжкого или особо тяжкого преступления (ч. 4 ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ). Генеральный прокурор РФ направляет представление о временном отстранении от должности указанного лица Президенту РФ, который в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении данного лица от должности либо об отказе в этом16. Таким образом, и в этом случае последнее слово остается за Президентом РФ. По мнению Конституционного Суда РФ, президентское решение о временном отстранении высшего должностного лица в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также создает гарантию от возможного злоупотребления властью со с тороны подозреваемого17.
Решения Президента РФ о предупреждении, временном отстранении от исполнения обязанностей, об отрешении от должности высшего должностного лица принимаются в форме указов. В двух последних случаях Президент РФ обязан довести свои решения до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с целью исключения дальнейшего исполнения своих обязанностей и принятия властных решений даже на короткое время высшим должностным лицом, отстраненным от власти. Подобные решения не носят абсолютного характера, поскольку законом предусмотрено право высшего должностного лица обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ (п. 6 ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ). Примечательно, что в своих действиях Президент РФ ограничен строго установленными сроками по вынесению решений в отношении органов государственной власти субъектов РФ.
Практика реализации такой санкции президентского контроля, как отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности, началась с 2005 г., когда указами Президента РФ с формулировкой об «утрате доверия» своих постов лишились: губернатор Корякского автономного округа (от 09.03.2005 № 272), глава администрации Ненецкого автономного округа (от 21.07.2006 № 744), губернатор Амурской области (от 10.05.2007 № 612), мэр Москвы (от 28.09.2010 № 1183), губернатор Новосибирской области (от 17.03.2014 № 145), губернатор Брянской области (от 09.09.2014 № 614), губернатор Сахалинской области (от 25.03.2015 № 162), глава Республики Коми (от 30.09.2015 № 495), губернатор Кировской области (от 28.07.2016 № 377). Последним на сегодня (десятым) подобным Указом от 4 апреля 2017 г. № 142 лишился своего поста глава Удмуртской Республики18.
16 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 31.12.2017. Ч.5 ст. 114 // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
17 Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
18 URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?searchres=&bpas=cd00000&a3=102000503&a3type=1& a3value=%D3%EA%E0%E7&a6=102000070&a6type=1&a6value=%CF%F0%E5%E7%E8% E4%E5%ED%F2&a15=&a15type=1&a15value=&a7type=1&a7from=&a7to=&a7date=&a8=& a8type=1&a1=&a0=%F3%F2%F0%E0%F2%E0+%E4%EE%E2%E5%F0%E8%FF&a16=&a
/ LD УНИВЕРСИТЕТА
L-имени О. Е, Кутафина (МГЮА)
Вначале такие указы назывались по имени высшего должностного лица (2005 г. — «О Логинове В. А.», 2006 г. — «О Баринове А. В.», 2007 г. — «О Корот-кове Л. В.»), затем были унифицированы — «О досрочном прекращении полномочий...». В их вводной части содержалась ссылка на пп. «г» п. 1 ст. 19 Закона № 184-ФЗ, в резолютивной — решение «отрешить от должности в связи с утратой доверия» без объяснения причин. Лишь в первом указе содержались основания президентского решения — срыв завоза топлива в регион, повлекший размораживание систем отопления, «что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан». Публичные заявления со стороны Президента РФ и его пресс-секретаря на данный счет тоже практически отсутствуют. Лишь однажды, в 2010 г, комментируя свое решение в отношении мэра Москвы Ю. М. Лужкова, Президент РФ Д. А. Медведев сослался на прямое установление своего правомочия19, а С. Е. Нарышкин, который на тот момент занимал пост руководителя Администрации Президента РФ, назвал причинами отставки «неэффективное управление городом» и «запредельный уровень коррупции»20. Несмотря на то что Федеральным законом от 02.05.2012 № 40-ФЗ в названную выше норму Закона № 184-ФЗ были внесены уточнения (основания утраты доверия Президента РФ, а именно факты коррупции или неурегулирование конфликта интересов21, а в 2013 г. появилось еще одно основание — установления фактов открытия или наличия счетов (вкладов) в иностранных банках за пределами РФ22), в последующих указах основания отсутствовали, что, на наш взгляд, не соответствует принципам объективности, открытости и гласности, лежащим в основе государственного контроля (надзора) в отношении органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (ч. 3 ст. 29.2 Закона № 184-ФЗ). Исходя из этого, на наш взгляд, указание в акте Президента РФ об отрешении от должности главы субъекта РФ причины, по которым он утратил доверие главы государства, способствовало бы повышению эффективности президентского контроля, а также предотвращению повторения подобных случаев впредь.
В последнее время осуществлению президентского контроля за деятельностью органов власти субъектов РФ способствует инициатива такой значимой общественной организации, как Общероссийский народный фронт. Так, по итогам
16type=1&a16value=&a17=&a17type=1&a17value=&a4=&a4type=1&a4value=&a23=&a23t ype=1&a23value=&textpres=&sort=7.
19 Дмитрий Медведев объяснил, за что отрешил Лужкова от должности // Сайт «Комсомольской правды». URL: https://www.stav.kp.ru/daily/24565/738838/ (дата обращения: 11.02.2018).
20 Отставки глав субъектов РФ в связи с утратой доверия // Досье Информационного агентства России. URL: http://tass.ru/info/1429253 (дата обращения: 11.02.2018).
21 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.
22 Федеральный закон от 07.05.2013 № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за- ё конодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона > "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить на- > личные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за преде- ё лами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными п финансовыми инструментами"» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2329. дарства
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—S имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
общественного контроля, проведенного Общероссийским народным фронтом, были отправлены в отставку ряд губернаторов (Новосибирской, Волгоградской областей)23, другие отрешены от должности Президентом РФ и привлечены к уголовной ответственности (Сахалинской области)24.
Осуществление президентского контроля, как и иных полномочий высшего руководителя государства, отличает широкий спектр направлений и возможность использования инструментов, не предусмотренных законодательством, но подразумеваемых в силу неопределенности норм и возможности их широкого толкования. Так, специфическим способом (не установленным законом) президентского реагирования можно считать объявление выговора главе Республики Карелия А. П. Худилайнену в связи с нарушением обязательств по организации переселения граждан из аварийного жилищного фонда25, в дальнейшем глава Республики был отправлен в отставку26. Использование такого инструмента президентского контроля, как выговор высшему должностному лицу субъекта РФ, должно получить законодательное оформление в виде внесения поправок в п. 2 ст. 26.1 Закона № 184-ФЗ.
В отношении решений о временном отстранении высшего должностного лица в банке документов на официальном сайте Президента РФ упомянут лишь один Указ — от 23.03.1996 № 416 «О временном отстранении Подгорнова Н. М. от должности главы администрации Вологодской области»27.
В последнее время широкое распространение получила еще одна форма президентского контроля, а именно оценка эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти (ст. 23.3.2 Закона № 184-ФЗ), которая выражается в следующих полномочиях:
— утверждение перечня показателей такой эффективности;
— установление порядка и сроков представления докладов высшего должностного лица о фактически планируемых и достигнутых значениях показателей эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти главе государства;
— содействие достижению и (или) поощрение достижения наилучших значений показателей эффективности путем издания нормативных правовых ак-
23 «Народный фронт» нацелился на рязанского губернатора. Движение президента встраивается в кадровую политику // Коммерсант. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2449029 (дата обращения: 11.02.2018).
24 Александр Хорошавин отдал все и остался должен. После конфискации экс-губернатор Сахалина получил штраф в 500 миллионов и сел на 13 лет // Коммерсанта!. URL: https:// www.kommersant.ru/doc/3546078 (дата обращения: 11.02.2018).
25 Указ Президента РФ от 17.02.2016 № 62 «Об объявлении выговора главе Республики Карелия» // Сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/40535 (дата обращения: 11.02.2018).
26 Карельский выход. Почему Александр Худилайнен не удержался во главе республики // Lenta.ru. URL: https://lenta.ru/articles/2017/02/15/hoodie_ushel/ (дата обращения: 11.02.2018).
27 Сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/9076 (дата обращения: 11.02.2018).
73
L-Ii
Ш1Пл][М][Ж Комковв Г. H., АВвввв E. A.
УНИВЕРСИТЕТА Президентский контроль за деятельностью имени o.e. кугафина(мгюА) органов государственной власти субъектов РФ
тов, предусматривающих выделение за счет средств федерального бюджета
грантов субъектам РФ.
Введение такого обязательного вида президентского контроля весьма полезно и перспективно, поскольку из всего многообразия субъектов РФ позволяет определить те, чьи органы власти работают нерезультативно, что ведет к снижению уровня жизни жителей данной территории. Выявлению таких региональных органов власти способствует перечень показателей, который может совершенствоваться, отвечая на вызовы времени. Так, в ноябре 2017 г. Президентом РФ был утвержден новый перечень показателей эффективности региональной исполнительной власти28, в основе которых положен конституционный принцип социального характера российского государства (ст. 7 Конституции РФ). В отличие от предыдущего перечня29, количество показателей эффективности увеличилось с 12 до 24, среди которых вместо одного показателя по оценке населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ появилось три новых: условия для самореализации, удовлетворенность услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, эффективность деятельности органов государственной власти РФ. Это показывает внимание главы российского государства к общественному климату в регионах, позволяющему избежать социальных конфликтов и обеспечить стабильность нашего федеративного государства.
В оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ Президент взаимодействует с Правительством РФ, которому Указом от 14.11.2017 № 548 поручено разработать методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а также представлять Президенту РФ ежегодно, до 1 ноября, доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам отчетного года с учетом динамики показателей за трехлетний период, предшествующий отчетному периоду. Такие доклады, согласно названному выше Указу, Правительство РФ предварительно получает из регионов и проводит соответствующий анализ. Однако отсутствие правового механизма конституционно-правовой ответственности при недостижении региональных показателей эффективности как в Законе № 184-ФЗ, так и в Указе от 14.11.2017 № 548 явно не будет способствовать результативности президентского контроля. Кроме того, Федеральным законом от 23.06.2014 № 165-ФЗ30 в ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ были внесены дополнения, устанавливающие ответственность должностных лиц органов исполни-
28 Указ Президента РФ от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 47. Ст. 6963.
29 Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // ё СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4774. а
30 Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный а закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- о дерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. с
№ 26 (ч. |). Ст. ЭЗл. ДаРСТВА
>
86 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кутафина (МПОА)
тельной власти за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта РФ, включая установленные государственными программами субъекта РФ показатели эффективности их реализации. Следует констатировать, что данная норма не содержит порядка выявления указанных нарушений и наложения ответственности, что ставит под сомнение возможность ее реализации на практике31. Здесь как раз и может сыграть свою роль такой вид конституционно-правовой ответственности, как выговор Президента РФ высшему должностному лицу субъекта Федерации за неэффективную работу по социально-экономическому развитию региона, который в следующем году при сохранении данной отрицательной тенденции может стать основанием для отставки главы субъекта РФ.
Таким образом, исследование института президентского контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что такой контроль в федеративном государстве выступает важным фактором обеспечения конституционного принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также обеспечения стабильного и эффективного развития всех российских субъектов.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Абаева Е. А. Президентский контроль за эффективностью деятельности органов власти в условиях экономического кризиса // Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, бизнеса и общества в условиях экономического кризиса : материалы IX Международной научно-практической конференции аспирантов, преподавателей, практических работников, посвященной 80-летию Саратовской области. — Саратов : Саратовский источник, 2016.
2. Абаева Е. А. Современная конституционно-правовая регламентация организации и деятельности полномочных представителей Президента в России // Известия СГУ. Новая серия. — Серия : Экономика.Управление. Право. — 2016. — № 4.
3. Авакьян С. А. Глава российского государства и региональные структуры власти: опыт и проблемы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. — 2017. — № 11.
4. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности : ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006.
5. Кутафин О. Е. Глава государства : монография. — М. : Проспект, 2012.
31 Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (постатейный) / под ред. Н. И. Воробьева. СПС «КонсультантПлюс», 2014. С. 214.
6. Стародубцева И. А. Особенности конституционной системы «сдержек и противовесов» в России и Франции: от теории к развитию взаконодательстве // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 3.
7. Судебная практика в современной правовой системе России : монография / Т. Я. Хабриева, В. В. Лазарев, А. В. Габов [и др.] ; под ред. Т. Я. Хабриевой, В. В. Лазарева. — М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, Норма, Инфра-М, 2017.
8. Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система : учеб. пособие. — СПб. : Юридический центр-Пресс, 2004.
9. Черкасов К. В. Вопросы реализации контрольно-координационных полномочий Президента России на межрегиональном уровне государственного управления: сущность, перспективы оптимизации // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 3.
>
ш >
□
п <
дарптва
