CC BY
27
Толстик Владимир Алексеевич
доктор юридических паук, профессор, почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Tolstik Vladimir Alekseevich
doctor of law, professor, honored worker ofprofessional higher education of the Russian Federation, head of the department of the theory and history of state and law, Nizhniy Novgorod academy of the Russian Ministry of internal affairs
E-mail: toJstikva@mail. ru
ORCID: http://orcid. org/0000-0001-5834-9561
Web of Science Researcher ID: http://www.researcherid.com/rid/Q-6136-
2018
Конституционные новации в регулирование местного самоуправления: вынужденная половинчатость или правовая позиния законодателя?
Constitutional innovations in the regulation of local self-government: forced half-heartedness or the legal position of the legislator?
Аннотация. В статье анализируются конституционные новации в регулирование местного самоуправления, ключевой из которых является включение в ткань Основного закона нового термина ««единая система публичной власти». Аргументируются ответы на вопросы, зачем понабилось включение в текст Конституции РФ термина «единая система публичной власти» и можно пи эту новацию считать оптимальным решением проблемы противопоставления органов местного самоуправления и органов государственной власти. На основе выявленной социальной и юридической природы местного самоуправления, в статье показывается некорректность словосочетаний «местное самоуправление» и «органы местного самоуправления», и обосновывается необходимость их исключения из текста Конституции РФ.
Ключевые слова: власть, территориальная власть, публичная власть, государственная власть, самоуправление, управление, местное самоуправление, органы местного самоуправления
Abstract. The article analyzes constitutional innovations in the regulation of local self-government, the key of which is the inclusion of the new term "unified system of public power"in the fabric of the Basic law. Answers to the questions why the term "unified system of public power" was included in the text of the Constitution of the Russian Federation and whether this innovation can be considered an optimal solution to the problem of contrasting local self-government and state authorities are argued. Based on the identified social and legal nature of local self-government, the article shows the incorrectness of the phrase "local government" and "local authorities", and the necessity of their exclusion from the text of the Constitution.
Keywords: power, territorial power, public power, state power, self-government, administration, local self-government, local self-government bodies
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»1 внесен целый ряд изменений в регулирование организации и осуществления местного самоуправления.
В чем здесь ключевая инновация?
В нормативную ткань основного закона введен новый, ранее не употреблявшийся в законодательстве термин «единая система публичной власти». Так; в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ говорится: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, вхо-
1 Собрание законодательства РФ. 2020. № 11, ст. 1416.
дящих в единую систему публичной власти». А в ч. 3 ст. 132 приводится конкретизация нововведения, проливающая свет на его целевое предназначение: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
В этой связи отнюдь не праздный интерес представляют, как минимум, два вопроса: зачем понабилось включение в текст Конституции РФ термина «единая система публичной власти» и можно ли эту новацию считать оптимальным решением существующей проблемы?
Отвечая на первый вопрос, можно с высокой степенью вероятности предположить, что введение в лексический состав основного закона словосочетания «единая система публичной власти» обусловлено потребностью обойти императивное предписание ст. 12 Конституции РФ о том, что «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
И коль скоро это так, закономерно возникает и другой вопрос, чем обусловлена такая потребность?
Проблема в том, что данное категорическое предписание, равно как и используемое в Конституции РФ и текущем законодательстве словосочетание «местное самоуправление», не соответствуют социальной и юридической природе местного самоуправления. Около пятнадцати лет назад нами была опубликована статья «К вопросу о социальной и юридической природе местного самоуправления»1, в которой на основе сопоставительного анализа понятий «власть», «территориальная власть», «публичная власть», «государственная власть» «самоуправление» и «управление» и природы отражаемых ими явлений достаточно убедительно, на наш взгляд, обоснована государственно-правовая природа органов того уровня публичной власти, который в источниках международного и российского права сегодня называют «местным самоуправлением».
Акцентируем внимание на базовых положениях, которые, по нашему мнению, должны быть положены в основу правового регулирования организации и функционирования публичной власти на различных уровнях территориальной организации государства.
В буквальном смысле слова публичная власть — это власть общественная. Однако в доктрине усилиями К. Маркса и Ф. Энгельса было обосновано иное понимание этого термина как власти выделившейся внутри общества и ставшей над ним2. С этой точки зрения, публичная власть — это власть государственная. Подобное отождествление оправданно для абсолютных монархий, в которых источником власти признается монарх. В государствах с иными формами правления (ограниченные монархии, республики) и тем более при демократических государственно-правовых режимах, в условиях которых источником власти признается народ, публичную власть нельзя рассматривать как синоним государственной власти. Объемом этого понятия должна охватываться и власть, осуществляемая народом непосредственно (посредством референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления).
Таким образом, в современных государствах с демократическим государственно-правовым режимом публичная власть включает в себя как государственную власть, так и власть, осуществляемую народом (населением) непосредственно.
Следующее важное положение состоит в том, что публичная власть может осуществляться как в форме самоуправления (населением путем референдума, выборов и других форм), так и в форме управления, посредством государственных органов. При этом и в форме самоуправления, и в форме управления публичная власть осуществляется на трех уровнях: центральном (федеральном), региональном (субъектном) и местном.
Необходимо четко различать самоуправление и управление.
Самоуправление в науке рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают3. Полагаем, именно момент тождества, совпадения субъекта и объекта управления, управляющего и управляемого, позволяют говорить о наличии самоуправления. Если этого нет — нет и самоуправления, а есть управление.
Управление (в узком смысле), в отличие от самоуправления, можно определить как тип управления, при котором объект и субъект управления не совпадают. Такое управление осуществляется с помощью какой-либо управленческой структуры (системы органов).
Таким образом, основным критерием, позволяющим проводить различие между управлением и самоуправлением, является наличие специального органа управления в первом случае и его отсутствие во втором4.
1 См.: Толстик S.A. К вопросу о социальной и юридической природе местного самоуправления // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2006. № 1 (1). С. 4-12.
2 См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 113-114: 118-119 и другие.
3 См.: Протасов В.Н. Теория государства и права. Проблемы теории государства и права: Вопросы и ответы. — М., 1999, —С. 137.
4 См.: Толстик В.А. К вопросу о социальной и юридической природе местного самоуправления // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2006. № 1 (1). С. 5.
Наконец, обратим внимание еще на одно существенное положение.
Публичная власть, в отличие от общественной власти в первобытном обществе и частной (корпоративной, семейной) власти в государственно-организованном обществе, — это власть территориальная, то есть распространяющая свое воздействие на всех лиц, находящихся в ее границах. А территория, как известно, неотъемлемый признак государства.
Из приведенных положений с очевидностью вытекают два вывода, имеющие принципиальное значение для адекватного понимания социальной и юридической природы публичной власти, в том числе той ее составляющей, которая осуществляется на местном уровне территориальной организации государства.
Во-первых, с формально-логической точки зрения словосочетание «органы местного самоуправления» — это нонсенс, нелепость, абсурд.
Во-вторых, словосочетание «местное самоуправление», используемое в источниках международного и российского права для обозначения местного уровня публичной власти, в той ее части, осуществление которой предполагается посредством местных органов власти есть не что иное, как симулякр.
Иллюзия относительно того, что отнюдь не само население непосредственно осуществляет власть на местном уровне, начинает развеиваться при сколько-нибудь внимательном прочтении Европейской хартии местного самоуправления1 и положений российской Конституции, равно как и конкретизирующего ее нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Из указанных документов со всей очевидностью вытекает, что акцент в них, прежде всего, делается на управлении, самоуправление лишь допускается.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».
Интерес представляет часть 2 этой же статьи, в которой говорится, что «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону». То есть акцент сделан именно на местном управлении, в то время как собственно самоуправление лишь ни в коей мере не исключается. Хотя в контексте данной нормы оно является факультативным. Аналогичные положения содержатся и в российском законодательстве о местном самоуправлении.
О собственно местном самоуправлении обоснованно говорить лишь применительно к территориальному общественному самоуправлению (TOC), под которым понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» (ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3). При этом следует сделать оговорку относительно того, что в случае создания органов TOC их деятельность в логике нашего подхода должна рассматриваться как управление.
Окончательно иллюзии относительно самостоятельности осуществления властм народом на местном уровне исчезают при обращении к практике функционирования власти на соответствующей территории.
Справедливости ради следует отметить, что в науке словосочетанием «местное самоуправление» иногда именуют местный уровень публичной власти, не предполагающий ни противопоставления местных органов власти органам государственной власти, ни тем более не исключающий из объема данного понятия местное самоуправление4. Однако в данном случае мы должны констатировать нарушение элементарных требований, предъявляемых к использованию терминологии вообще и юридической в частности.
Игнорирование социальной и юридической природы местного самоуправления не столь безобидно, как может показаться на первый взгляд. И дело не только в том, что содержащиеся в основном законе положения противоречат сути явления и здравому смыслу. На практике они порождают немало искус-
1 См.: Европейская хартия местного самоуправления // СПС Консультант плюс (дата обращения: 20.09.2020).
2 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант плюс (дата обращения: 20.09.2020).
3 См.: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант плюс (дата обращения: 20.09.2020).
4 См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: дис.... д-ра юр ид. наук М., 2001; Ожегов С.И., Шведова НЮ. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 695.
ственных трудностей, приводят к возникновению как доктринальных проблем, так и ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что, в конечном счете, отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума1.
Далее зададимся вопросом, почему в ст. 12 Конституции РФ была включена норма, противопоставляющая органы государственной власти и органы местного самоуправления?
Был ли здесь злой умысел? Думается, нет. Как это нередко бывает, в данном случае в очередной раз сработал принцип В.С. Черномырдина: «хотели как лучше, а получилось как всегда». А что хотели? Хотели обеспечить соответствие положений принимаемой тогда конституции РФ нормам международного права и прежде всего Европейской хартии местного самоуправления. Однако положения хартии прочитали невнимательно и поняли неправильно.
В результате произошла подмена здоровой и рациональной идеи децентрализации публичной (государственной) власти на ложно понятую идею самостоятельности местного самоуправления, выразившуюся в конституционном (причем в 1 главе основного закона, именуемой «Основы конституционного строя») противопоставлении органов местного самоуправления органам государственной власти.
Для того, чтобы убедиться в ошибочности интерпретации положений Европейской хартии местного самоуправления, достаточно указать лишь на несколько ее положений. Так, в преамбуле данного документа говорится: «считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами...»; «сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти». В статьях 4 и 6 недвусмысленно прочитываются центральные, региональные и местные органы власти без какого-либо противопоставления на государственные органы и органы местного самоуправления2.
Как оптимальным образом следовало бы решить рассматриваемую проблему?
Положения Конституции РФ должны быть приведены в соответствие с социальной и юридической природой публичной (государственной) власти, функционирующей на различных уровнях территориальной организации государства. Для решения этой задачи из всех статей основного закона следует исключить словосочетания «местное самоуправление» и «органы местного самоуправления» (статьи 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33 , 40, 46, 68, 72, 97, 103.1, 130, 131, 132, 133, наименование главы 8}.
Далее в соответствии с установленным ст. 135 Конституции РФ порядком внесения изменений в главы 1, 2 и 9 необходимо было принять федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, на его основе созвать данный орган, а далее он либо подтвердит неизменность Конституции Российской Федерации, либо разработает проект новой Конституции Российской Федерации, который может быть принят Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или всенародным голосованием. Заметим, что всенародное голосование для принятия нового текста конституции проводить не обязательно. Вместе с тем, по инициативе Президента РФ в период с 25 июня по 1 июля 2020 года было проведено Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений, вносимых в Конституцию Российской Федерации3. Возникает вопрос, кто не давал пересмотреть весь текст основного закона? Существовавший в тот период времени политический ресурс позволял это сделать без сколько-нибудь серьезных опасений за конечный результат.
Однако в процессе скоротечной и при этом весьма масштабной конституционной реформы 2020 года было принято решение не «трогать» главы 1 и 2 и 9 Конституции РФ. В результате положение ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти осталось действующим и, как уже было отмечено, для выхода из сложившейся ситуации в основной закон была инкорпорирована новая терминологическая конструкция «единая система публичной власти», призванная объединить органы государственной власти и органы местного самоуправления в единую систему.
Для обоснования конституционности инициируемых новаций подключили Конституционный Суд РФ, который в своем заключении от 16 марта 2020 года № 1-3 «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации»4, как и следовало ожидать, аргументировал два требуемых вывода.
Во-первых, обосновал вхождение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, отметив при этом, что иное влекло бы нарушение государ-
1 См.: Толстик В.А. К вопросу о социальной и юридической природе местного самоуправления // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2006. № 1 (1). С. 5.
2 См.: Европейская хартия местного самоуправления // СПС Консультант плюс (дата обращения: 20.09.2020).
3 Заметим, что с точки зрения существующего порадка внесения изменений в главы 3 — 3 конституции проведение всероссийского голосования было избыточным.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 1993. № 36, ст. 4466.
ственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации), что является конституционно-правовым нонсенсом. Полагаем, что конституционно-правовым нонсенсом является не включение органов местного самоуправления (по сути местного управления) в систему органов государственной власти.
Во-вторых, не усмотрел противоречивости между вводимыми в основной закон новациями и положением ст. 12 основного закона о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Заключение, данное Конституционным Судом РФ, в принципе объяснимо, поскольку в силу своего функционального предназначения и компетенции при решении любого вопроса данный орган государственной власти обязан искать и находить правовое обоснование своей правовой позиции на основе и в пределах положений действующей конституции. Для него положения основного закона, это прокрустово ложе, за пределы которого он выйти не может или, по крайней мере, не должен. У Конституционного Суда нет полномочия сказать, что та или иная норма основного закона не справедлива, не гуманна, не соответствует природе вещей. А у ученого таких ограничений нет. Более того, долг последнего — не петь оды нормам того или иного документа, даже если это конституция государства, а адекватно оценивать государственно-правовую реальность.
В заключение акцентируем внимание на двух значимых аспектах.
Во-первых, используемые в действующей Конституции РФ словосочетания «местное самоуправление» и «органы местного самоуправления» в силу их несоответствия социальной и юридической природе публичной (государственной) власти, осуществляемой на местном уровне территориальной организации государства, должны быть исключены из основного закона. Полагаем, что здравый смысл восторжествует и рано или поздно это будет сделано.
Во-вторых, фундаментальная, базовая для государственно-организованного общества категория «публичная власть» давно должна получить «прописку» в основном законе. Причем не столько для обхода ст. 12 Конституции РФ, сколько для обозначения существующей в государстве власти, которая осуществляется как в форме самоуправления, то есть непосредственно (референдум, выборы) на всех уровнях территориальной организации государства, так и в форме управления (опосредованно), посредством органов государственной власти также на трех уровнях: центральном (федеральном), региональном (субъектном) и местном. А органы соответственно должны именоваться центральными, региональными и местными. При этом все они являются государственными.
Эта категория востребована юридической наукой и практикой. Ее использование кроме прочего позволит снять и целый ряд формально-логических противоречий, касающихся, в том числе базовых положений теории государства и права и юриспруденции в целом. Так, представление о том, что право исходит от государства, нуждается в уточнении, поскольку, например, и сама конституция принята и иные нормативные правовые акты могут приниматься не только органами государственной власти, но и непосредственно народом. Как следствие, в качестве существенного признака права следует выделить: «право исходит от публичной власти»
