CC BY
320
Примечания
1 См.: Государство и право. 2000. №7. С. 5.
2 См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797.
3 См.: Большой энциклопедический словарь. М.; СПб., 1998. С. 1423.
4 См.: Михайловский И.В. Очерки философии права. Томск, 1914. Т. 1.
С. 6.
В.А. Лебедев
КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Реализующаяся Конституция живет, а значит - меняется. Но в какой степени и как часто она должна (или может) меняться? Кто вправе ее изменить? Какова должна быть мера внутренней сопротивляемости Конституции изменениям? Какими должны быть механизмы внутренней защиты Конституции от неоправданных изменений? На эти вопросы однозначных ответов нет. Одни восторгаются Соединенными Штатами с их более чем двухсотлетней конституцией, другие приводят в пример Францию, которая за тот же срок меняла конституции многократно, причем даже тогда, когда сама себе запрещала это делать. Интересно, что и те и другие правы (или не правы, это уже как угодно). Недаром Джефферсон переписывался из Парижа с Мэдисоном, Уайтом и другими авторами американской конституции, требуя сделать ее более радикальной, более демократической, и одновременно убеждал Лафайета в том, что для Франции, ее тысячелетней монархии, будет трагедией стремиться развиваться по американскому пути, поэтому конституционные изменения должны быть плавными, постепенными. Но нет пророка, как справедливо отмечает Ю.Н. Батурин, не только в своем отечестве, но и в чужом. А конституционная динамика ждет тех, кто вскроет ее и сделает наукой1.
Первые конституционные идеи и проекты появились в России лишь в XVIII веке. Известны, например, конституционные проекты графа Н.И. Панина, А.Р. Воронцова. Несколько позже большое внимание конституционным вопросам уделяли С.Е. Десницкий, Д.И. Фонвизин, Н.И. Новиков, А.Н. Радищев, Ф.В. Кречетов.
В России в конце XVIII - начале XIX века становятся все более популярными идеи конституционной монархии, ограниченной парламентом, республиканского обустройства России, отмены крепостного права, развития местного самоуправления и другие.
В первой половине XIX века возникают тайные общества, в которые входили представители высших аристократических кругов, ставившие целью проведение государственно-правовых преобразований, принятие конституции. С этой точки зрения интересны, например, проект Конституции «Русская правда» П.И. Пестеля и проект Н. Муравьева. Членов этих тайных обществ, особенно их руководителей (всех их стали позднее именовать декабристами), можно отнести к радикал-демократам, так как они, имея слабое представление о традиционных, глубинных основах российского общества, для достижения своих, в целом добродетельных, целей делали ставку не на эволюционные процессы, а на радикальные революционные преобразования2.
Реформаторские настроения, связанные с принятием конституции, не были чужды и Александру I. Царству Польскому была дарована конституция, которой Александр I даже присягнул3. Путем принятия ясных законов он намеревался обеспечить неприкосновенность личности и частной собственности, смягчить уголовное законодательство. В первой половине XIX века с благословения царской фамилии вырабатываются конституционные проекты М.М. Сперанского и Н.Н. Новосильцева. Поскольку мысли и дела всех названных лиц были направлены на то, чтобы обеспечить эволюционное, поступательное развитие общества, избегая революционных потрясений, расширить свободу личности, укрепить частную собственность, традиционные институты духовной жизни (религию, науку, искусство), сохранить, модернизировав в соответствии с принципами конституционализма, традиционные государственные институты, постольку движение, представляемое ими, на наш взгляд, может быть охарактеризовано как либерально-консервативное.
Однако тогда ни радикально-демократические, ни либерально-консер-
4
вативные проекты конституции не состоялись .
Выступление декабристов «Северного общества» 14 декабря 1825 года на Сенатской площади в Санкт-Петербурге под общим лозунгом «За конституцию!» было подавлено правительственными войсками. Закончились поражением и вооруженные выступления декабристов «Южного общества».
При осуществлении крестьянской, земской, городской, судебной, военной реформ в 60-70-х годах XIX века появились определенные сдвиги в направлении утверждения конституционалистских начал.
Проект Основного закона, подготовленный комиссией Лорис-Мелико-ва, был решительным шагом на пути к конституции.
В России первая попытка сделать монархию конституционной была предпринята в 1905 году, в год революции, когда царским манифестом было обозначено самоограничение власти, провозглашены основные права и свободы. Затем последовали Основные законы 1906 года о Государственной Думе и Государственном Совете. Сам термин «конституция» не употреблялся. События того времени неоднозначно трактуются в литературе. Одни авторы считают, что в начале XX века Россия становится конституционной монархией5, другие утверждают, что с изданием отдельных законов Россия в начале XX века не стала конституционной монархией. Несмотря на принятое государственное устройство, верховные власти остались неизменными6.
Анализируя сложившуюся после революции 1905-1907 годов в России ситуацию, известный немецкий социолог Макс Вебер сделал вывод, что в этой революции демократия не победила, а под натиском общественного мнения сложился «мнимый конституционализм», который представляет тактическую уступку самодержавия, а не долгосрочную программу конституционно-правовых преобразований. Он был убежден, что в России невозможна быстрая реализация программы западного конституционализма. Если Россия хочет твердо встать на путь цивилизованного развития, то она, по его мнению, обречена на то, чтобы упорно работать в направлении внедрения в общественное сознание новых принципов экономической независимости, ин-
7
дивидуализма и личных прав .
Следует согласиться с В.К. Самигуллиным, который считает, что точка зрения М.Вебера во многом справедлива не только для России XX века, но и в большой степени сохраняет свое значение для России конца XX - начала XXI века8.
Во время революции 1917 года, в мае - октябре, был подготовлен проект Конституции Российской Республики. Он являет пример низкой вероятности потенциальной реализуемости конституции в переходные периоды. Установилась советская власть; в 1918 году была принята Конституция РСФСР, но желательная модель « свободного союза свободных наций», «свободного общества всех трудящихся России» не удалась.
Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 года, отразила статус Российского государства как субъекта другой, более сложной федерации. В Конституции нашло отражение положение о том, что РСФСР добровольно объединилась с иными республиками в новое государственное образование и по своей воле передала часть своих прав Союзу ССР. Закреплялись новации в структуре и компетенции органов государственной власти и управления. Из текста Конституции РСФСР были исключены положения о социализации земли, о рабочем контроле и др.
21 января 1937 года Чрезвычайный 17-й Всероссийский съезд Советов принял очередную Конституцию РСФСР - «Конституцию победившего социализма». Ее принятие совпало с пиком сталинских репрессий и фактическим государственным переворотом, окончательно установившим режим личной власти. Эта конституция абсолютно не отражала реальное положение дел.
12 апреля 1978 года Верховный Совет РСФСР принял четвертую Конституцию Российской Федерации, в которой была сохранена прежняя форма государства, включая государственное устройство, несколько усовершенствованную систему государственной власти. Конституция содержала ряд новых статей о правах граждан, но в основном своем содержании, в соответствии с Конституцией СССР 1977 года, закрепляла выводы о построении развитого социализма, о социальной однородности общества, о совершенствовании социалистических отношений.
Права гражданам, особенно политические, предоставлялись в большей степени в целях укрепления социалистической системы и строительства коммунизма. Использование их по иному назначению признавалось правонарушением. И если в ранее действовавшей Конституции о роли Коммунистической партии Советского Союза говорилось косвенно (в главе о правах и обязанностях граждан в связи с правом на объединение), то в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года уже в первой главе закреплялась руководящая роль единственной партии, хотя содержалось положение о том, что «все партийные организации действуют в рамках Конституции». Это была важная правовая новелла. Однако и после этого партия продолжала стоять над Конституцией, государством (государственными органами) и правом.
Государство объявлялось советским и социалистическим, но не правовым. Оно рассматривалось как «основное орудие строительства социализма и коммунизма». Этому соответствовал и механизм государственной власти, игнорировавший принцип разделения властей, сильную исполнительную власть, независимое правосудие.
Конституция с таким содержанием сразу вошла в острое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в 1985 году. В 1989 году законом был учрежден новый высший орган государственной власти - съезд народных депутатов РСФСР в составе 1068 депутатов. К исключительному ведению съезда был отнесен широкий круг вопросов, в том числе принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. За этим последовала серия изменений и поправок, в частности, государство стало называться Российской Федерации - Россией, был введен пост Президента РФ9.
В Конституцию РСФСР 1978 года в этот период было внесено несколько сотен поправок, включая редакционные. Они изменили социальное и политическое содержание Конституции, однако в ней оставалось многое от времен тоталитарного социализма. На прежних основах было построено управление государством10.
В начале 90-х годов возникла необходимость принятия новой конституции, обусловленная следующими причинами:
- Конституция РСФСР 1978 года принималась как конституция республики в составе СССР, а в 1991 году СССР распался;
- Конституция РСФСР 1978 года устанавливала систему власти Советов, в то время как в 1990 году эта система работала менее эффективно;
- в 1991 году прекратила свое существование КПСС, руководящая роль которой закреплялась в Конституции РСФСР 1978 года;
- в 1992 году в России началась радикальная экономическая реформа, а Конституция закрепляла в экономике социалистический уклад;
- реальностью в России стала многопартийность;
- был введен пост Президента России, что оказало влияние на ситуацию в стране.
Итак, старая система власти уже не работала, а новая не была закреплена конституционно, что порождало острую борьбу между различными ветвями власти.
Таким образом, в начале 90-х годов возникла необходимость коренных конституционных реформ и принятия нового Основного закона.
Впервые вопрос о новой федеральной конституции был поставлен первым съездом народных депутатов России, тогда же, 22 июня 1990 года, была образована Конституционная комиссия. В ней были представлены Президент РФ (руководитель), Верховный Совет РФ, субъекты Российской Федерации. В августе 1990 года была разработана концепция, а в сентябре - первый вариант проекта Конституции, который в ноябре 1990 года был опубликован для всенародного обсуждения.
Обсуждение официального проекта Конституции было трудным, появились альтернативные проекты. Только через год, в октябре 1991 года, официальный проект Конституции был внесен на рассмотрение V съезда народных депутатов. И опять последовали обсуждения, доработки проекта. В марте 1992 года проект повторно был опубликован в печати. Третий вариант официального проекта Конституции РФ был одобрен Конституционной комиссией 16 октября 1992 года. Однако прошедшие затем внеочередные VIII и IX съезды народных депутатов, подтвердив курс на осуществление конституционной реформы и необходимость продолжения работы над проектом новой Конституции РФ, в то же время приняли решение (в марте 1993 года)
выработать проект основных положений новой Конституции РФ, согласовать его с субъектами Федерации и после этого вынести на всероссийский референдум.
Проект предусматривал контроль парламента за правительством и президентом и не был поддержан сторонниками Президента РФ на съезде народных депутатов (около 40 %). В свою очередь съезд народных депутатов отверг предложения Президента РФ. В России наступил конституционный кризис.
28 апреля 1993 года был опубликован проект Конституции, подготовленный С. Шахраем и С. Алексеевым. В этот же день на заседании Совета глав 15 республик в составе Российской Федерации по инициативе Президента РФ было решено собрать Конституционное совещание с участием по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации.
Однако по инициативе Председателя Верховного Совета РФ 7 мая 1993 года было созвано заседание Конституционной комиссии без ведома ее председателя - Президента РФ, где было заявлено, что Конституция РФ должна быть принята на съезде народных депутатов. Аналогичное решение было принято 12 мая 1993 года на совещании руководителей Советов всех уровней. В этот же день Президент утвердил состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ под своим председательством. В Указе «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» Президент постановил закончить эту работу к 10 июня 1993 года.
5 июня 1993 года сторонники Президента РФ открыли конституционное совещание в г. Москве и выработали свой («президентский») проект Конституции.
«Президентский» проект предусматривал:
- чрезмерные полномочия Президента (право назначать министров без согласия парламента и др.);
- слабую роль парламента, фактически лишение его контрольной функции;
- слабый контроль судебной власти за деятельностью исполнительной власти;
- иные положения, вызвавшие их неприятие и съездом народных депутатов, и Верховным Советом РФ.
24 июня 1993 года парламент отказался сотрудничать с конституционным совещанием, а Президент РФ отказался сотрудничать с парламентом.
21 сентября 1993 года Президент РФ своим указом распустил съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, чего Конституция не предусматривала.
Противостояние между сторонниками и противниками Президента завершилось трагическими событиями 3 - 4 октября 1993 года (штурмом здания парламента и подавлением его сторонников).
15 октября 1993 года, игнорируя мировую практику проведения конституционных референдумов, Президент Российской Федерации издал указ о вынесении текста проекта новой Конституции на всенародное голосование и, как приложение к нему, утвердил специальные одноразовые правила проведения данного конкретного референдума11, хотя в стране действовал и никем не был ни отменен, ни приостановлен, как справедливо замечает Е.А. Лукьянова12, Закон «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 года13. Причем текст Конституции, вынесенной на референдум Указом от 15 октября, был опубликован для всеобщего ознакомления только 10 ноября 1993 года.
12 декабря 1993 года на референдуме народом была принята Конституция РФ. В ее преамбуле прямо записано: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации ... принимаем Конституцию Российской Федерации».
К сожалению, следует признать, что хотя проект Конституции РФ перед всенародным голосованием и был опубликован в печати, но официально всенародного обсуждения не проводилось14. Как показали последующие социологические исследования, только 1 % населения ознакомился с проектом Конституции РФ, что явно недостаточно для документа, играющего столь важную роль в жизни общества и государства15. В голосовании 12 декабря 1993 года приняло участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8 %. За принятие Конституции РФ проголосовало 32 937 630 человек, или 58,4 % избирателей, принявших участие в голосовании16. Таким образом, в конечном счете за принятие Конституции РФ проголосовал 31 % зарегистрированных избирателей, что, безусловно, снижает социальную эффективность всенародного голосования. Однако есть авторы, которые ставят под сомнение эти данные Центральной избирательной комиссии, утверждая, что они завышены. Центральная избирательная комиссия должным образом не реагировала на эти и другие многочисленные нарушения законодательства о проведении референдума17.
Однако то обстоятельство, что государственно-политический кризис с принятием новой Конституции завершился, можно оценивать, по мнению
А.Н. Кокотова, как наилучший выход из всех наихудших вариантов, которые
18
порождает государственный переворот .
Доказывать долговечность Конституции, рождаемой таким путем, справедливо замечает С.А. Авакьян, очень трудно, а вот отобрать все ценное в ней, что должно остаться, скорректировать все, что надо поправить, -весьма даже рационально.
Среди специалистов в области конституционного права нет дискуссий о том, нужны ли поправки, дополнения, изменения в действующую Конституцию России. Разговор принял иной характер: что именно должно вноситься в первую очередь, в каком порядке и т. д.
О назревшей необходимости модернизации Конституции РФ заговорили те, кто непосредственно ее писал.
Так куда же, с учетом совокупности названных факторов, должно привести нас конституционное развитие России? Мы разделяем позицию С.А. Авакьяна, считающего, что речь должна идти о принятии новой Конституции России.
Выступая на «круглом столе» в Институте законодательства и сравнительного правоведения с докладом на тему: «Научный подход к обновлению внесения поправок в Конституцию Российской Федерации», С.А. Авакь-ян обратил внимание на то, что по всем трем уровням - Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление - она оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующую Конституцию РФ не исправить19.
Если говорить о федеральном уровне, можно выделить следующие проблемы.
Во-первых, прежде всего очевиден дисбаланс властей в сопоставлении возможностей Президента РФ и Федерального Собрания РФ как в целом, так и по каждой палате. Ясно, что нужно перераспределить полномочия между ними. Мы имеем Президента, ни перед кем не несущего ответственность за свою деятельность, и парламент, нередко лишь сотрясающий воздух по причине своего безвластия в деле реального управления государством. Эта модель власти нежизненна. При малейшем желании Президент вправе распустить Государственную Думу. Сам же он может быть отстранен от должности только при совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, т.е. практически в нереальных ситуациях. Да к тому же первичную уголовно-правовую оценку деяниям Президента должна давать Государственная Дума - предельно политизированный орган. И, как показал опыт возбуждения вопроса об импичменте Президенту в 1999 году, для многих депутатов политическая целесообразность заслонила уголовно-правовые аспекты проблемы.
Во-вторых, надо подумать и об изменении соотношения полномочий палат Федерального Собрания. Например, Государственная Дума, по Конституции РФ, очень слабо влияет на деятельность Правительства, в основном лишь дает согласие на назначение председателя Правительства, заслушивает членов Правительства в рамках правительственного часа на своих заседаниях, принимает свои постановления, имеющие рекомендательный характер для Правительства. Обострение отношений, а тем более выраже-
ние недоверия Правительству, может повлечь роспуск самой Государственной Думы. Естественно, конфронтация Государственной Думы и Правительства не нужна, но и работать в условиях возможного в любой момент роспуска трудно.
В-третьих, нужно изменить положение Правительства РФ. Оно должно стать действительно самостоятельным органом государственной власти, а не «придатком» Президента РФ. Правительство должно иметь гарантии, что определенный период времени его не тронут, тогда оно покажет себя20. У нас же, поскольку это не происходит, начинаются общие или индивидуальные отставки.
Неясно, как быть с органами федеральной власти. По ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако зачастую федеральными органами исполнительной власти называют министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие отраслевые органы. Правительство РФ таким органом почему-то не называют.
Организация власти не срабатывает еще в ряде аспектов. Деление всех государственных органов на три группы по принципу разделения властей (ст. 10 - законодательная, исполнительная и судебная) создает проблемы, которые трудно разрешаются. Невхождение Президента РФ в эту триаду привело к тому, что авторы практически всех комментариев к Конституции РФ пишут о президентской власти как о самостоятельной форме власти, хотя это выходит за рамки Конституции. При этом у Президента РФ и его окружения складывается представление о его возвышающемся над другими органами «командном» положении. В частности, в конфликте с Генеральным прокурором РФ (оставим в стороне его причины) Президент РФ хотел показать всем участникам процесса именно зависимость от него данного должностного лица и всей системы, хотя прокуратура не зависит ни от одной ветви власти.
В триаду ветвей власти не вписываются такие государственные органы, как Центральный банк России, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата РФ и ряд других органов. Искусственно попала в главу о судебной власти прокуратура РФ. Сейчас разработан проект закона о поправках к Конституции, в котором предложено назвать главу 7 Конституции «Судебная власть. Прокуратура». Это заслуживает внимания, однако в дальнейшем все равно нужно ответить на вопрос: к какой ветви власти относится прокуратура?
Абсолютно прав С.А. Авакьян, считающий, что в новой конституции федеральной государственной власти надо предусмотреть за парламентом следующие функции представительства народа: законодательствование; уча-
стие в формировании ряда государственных органов и назначении высших должностных лиц; осуществление повсеместного контроля; объединение всей системы представительных органов, выражающих интересы народа, оказание им содействия21.
Второй уровень власти - субъекты Федерации. Заложенная в Конституции РФ конструкция, на наш взгляд, не годится. Конечно, можно покритиковать прежнюю Конституцию России за то, что она чрезмерно увлеклась регулированием общей системы организации власти в субъектах Федерации. Но это не значит, что федеральная конституция вправе, как это делает действующий Основной закон, лишь сказать, что субъекты сами строят свою систему государственной власти, что Федерация устанавливает общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти и принятия соответствующих законов. Возникает вопрос: а почему они, эти принципы, не могут быть содержанием самой Конституции РФ?
Третий уровень власти - местное самоуправление. Здесь заложенная в Конституции концепция просто не работает. Более того, она не оправдывает себя. Конституционный Суд РФ в своем постановлении по Удмуртии22 ясно выразился в том плане, что субъект РФ вправе сам определять, на каком уровне у него кончается государственная власть и начинается местное самоуправление. Уже многие субъекты РФ установили, что в городах и районах - государственная власть и лишь в сельских населенных пунктах и городских микрорайонах - местное самоуправление, то есть фактически местное самоуправление сведено к тому, что Федерация обозначила его как территориальное общественное самоуправление.
В ст. 12 Конституции сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этим хотят подчеркнуть самостоятельность органов местного самоуправления. Однако получилось нечто другое - эти органы стали противопоставлять себя государственной власти. В свою очередь, государственная власть зачастую бросает органы местного самоуправления на произвол судьбы, не оказывает им помощь. К тому же местное самоуправление, лишенное государственных признаков, слабеет и теряет свои позиции. Постепенно становится очевидным, что лучше соединить начала государственной власти и местного (народного) самоуп-
«23
равления на уровне районов, городов, волостей, поселков .
Федеральный закон устанавливает, в соответствии со ст. 108, 134, 136 Конституции РФ, порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона, поправки к главам 3-8 принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.
Под поправкой к Конституции РФ в этом Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо положения Закона, которые находят необходимым выделить; одним законом о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон о поправке к Конституции РФ получает наименование, отражающее суть данной поправки (ч. 3 ст. 2).
Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3-8, не влекут принятия новой конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы «поправками». Следует отметить, что поправки поправкам рознь: если по главам 1, 2 и 9, будучи даже мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой конституции, то поправки к главам 3-8, будучи весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции РФ.
Как должны выглядеть поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано: поправки к главам 3 - 8 принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального закона», а далее требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 года24 отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме Федеральным конституционным законом (ФКЗ). Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимается лишь по кругу вопросов, названных в Конституции РФ, а среди них нет указания на возможность изменения Конституции РФ путем принятия ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры при принятии ФКЗ; в-третьих, есть особенности процедуры при принятии обычных ФКЗ: круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3-8.
Поэтому Конституционный Суд РФ сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. по голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в главы 3-8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, то Конституционный Суд РФ определил: «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в виде особого правового акта - закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации».
Как уже отмечалось, порядок внесения поправок в главы 3-8 регулируется ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 года25. Такие законы имеют особое название - Федеральные за-
коны о поправке к Конституции РФ. Они принимаются по процедуре принятия конституционных законов26. Но существуют и дополнительные требования. Помимо одобрения не менее 3/4 членов общего (конституционного) состава Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы (таковы условия для принятия Федерального конституционного закона), закон о поправке вступает в силу, если он будет одобрен органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов Федерации. Процесс рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации должен завершиться в течение одного года после принятия закона федеральным парламентом. Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Его постановление может быть обжаловано в Верховный Суд. Закон не говорит о последствиях того, если Верховный Суд признает ошибочным решение Совета Федерации. Несколько поправок обсуждалось в парламенте, но ни одна не была принята.
В особом порядке изменяется ч. 1 ст. 65, содержащая перечень субъектов РФ. Принятие в РФ и установление в ней нового субъекта осуществляется в порядке, установленном Федеральным конституционным законом27. Иначе решается вопрос об изменении названия субъекта, что относится к его собственной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 137 новое название подлежит включению в Конституцию РФ без каких-то дополнительных законодательных процедур. Такие законы уже были приняты в 1996 году в связи с изменениями названий Ингушетии, Северной Осетии - Алании и Калмыкии. Право включать новое название субъекта в Конституцию РФ предоставил Президенту Конституционный Суд РФ своим постановлением от 28 ноября 1995 года28. Хотя включение в Конституцию РФ нового названия субъекта вместо старого названия имеет формальный характер, вряд ли изменение текста Конституции РФ указом Президента РФ заслуживает одобрения.
И, пожалуй, последнее. Нельзя согласиться с теми, кто предлагает принять новую Конституцию Российской Федерации на референдуме. Вопрос о пересмотре Конституции РФ - дело Конституционного Собрания. Среди субъектов, перечисленных в ст. 134 Конституции РФ, граждане как возбуждающие вопрос о пересмотре и изменении Конституции РФ не значатся. К тому же правила процедуры не позволяют обойтись без Конституционного Собрания, обладающего правом принятия решения о вынесении проекта Конституции РФ на референдум.
Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании в настоящее время нет, и поэтому численность этого органа, порядок его созыва, срок полномочий и порядок деятельности до сих пор не определены.
Конституционное Собрание наделяется широкими полномочиями при решении вопроса о том, оставить ли действующую Конституцию РФ в неизменном виде или разработать проект нового Основного закона, принять его
двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или вынести проект на всенародное голосование.
Примечания
1 См.: Батурин Ю.Н. Какое оно - зеркало конституции? Могут ли сирены изменять Конституцию? // Варламов Н.В. Конституционный процесс в России (1990-1993 гг.). М., 1998. С. 147.
2 См.: Самигуллин В.К. Конституционное право России: Курс лекций. Уфа, 2001. С. 44-45.
3 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков: В 9 т. М., 1988. Т. 6.
С. 11.
4 См.: Самигуллин В.К. Указ. соч. С. 45.
5 См.: Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. пособие. М., 1993. С. 223-227.
6 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.С. Федерализм в России. М., 1992. Кн. 1. С. 131.
7 См.: Медушевский А.Н. Макс Вебер и российский конституционализм // Отеч. история. 1993. № 2. С. 79-94.
8 См.: Самигуллин В.К. Указ. соч. С. 49.
9 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 82.
10 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учеб. М., 2001. С. 49.
11 См.: Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. № 3. С. 25-32.
12 См.: Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1999). М., 2000. С. 152.
13 См.: Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995. С. 195-213.
14 См.: Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996. С. 11.
15 См.: Россия: преодоление национальной катастрофы. М., 1999. С. 5.
16 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 29.
17 См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 217.
18 См.: Конституционное право России: Учеб. Екатеринбург, 2001. С.62.
19 См.: Журнал российского права. 1999. № 1. С. 36.
20 См.: Авакьян С.А. Проблемы современного конституционного развития Российской Федерации. Проблемы реализации норм права: Материалы междунар. конф. (27-28 мая 1999 года). Челябинск, 1999. С. 5.
21 Там же. С. 6.
22 См.: Российская газета. 1997. 6 февр. С. 4.
23 В Конституции РФ имеется, на наш взгляд, еще ряд моментов, на которые следовало бы обратить внимание, однако объем данной статьи не позволяет это сделать.
24 См.: СЗРФ. 1996. № 45. Ст. 4408.
25 Там же. 1998. № 10. Ст. 1146.
26 Конституция РФ предусматривает принятие таких законов, развивающих положение Конституции по 15 вопросам.
27 См.: Конституция Российской Федерации. Ч. 1. Ст. 137.
28 См.: Российская газета. 1995. 14 дек.
Л.В. Сонина
КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ: ИМИДЖ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ИЛИ ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ?
События, происходящие в нашей стране на протяжении последних полутора десятков лет, вызвали необходимость пристального изучения как конституционализма в целом, так и отдельных конституционных идей в частности. Полтора десятилетия назад казалось, что, усовершенствовав законодательство, государство вступит в пору расцвета: повысится уровень жизни, произойдет переход многих отраслей хозяйства с экстенсивного пути развития на интенсивный, культура будет изобиловать новейшими достижениями и т.д. Одной из важнейших задач государственной политики считалось культивирование «глобальных» конституционных идей -прав человека, демократии, федерализма, которые даже возводились в степень сакральности. Ныне же прежние боги, как в известном рассказе Борхеса, предстают с чертами одичания и вырождения: практическое воплощение основных конституционных идей выявило огромные пробелы как в нормативно-правовой базе, так и в правосознании россиян. Поэтому в последние годы перед конституционно-правовой теорией встала задача объяснения и преодоления проблем, связанных с реализацией идей конституционализма на практике.
Было бы преждевременно говорить о цельной программе совершенствования конституционно-правового законодательства, борьбы с правовым нигилизмом, массовыми нарушениями закона, резким расслоением общества, предложенной конституционно-правовой теорией. На первый план выдвигаются проблемы поиска баланса между гуманизацией законодательства и усилением эффективности механизма правоприменения, совершенствования
