CC BY
224
МИХАИЛ АЛЕКСАНДРОВИЧ КРАСНОВ
Факультет права, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
109028, Российская Федерация, Москва, Б. Трехсвятительский пер., д. 3 E-mail: mkrasnov@hse.ru SPIN-код: 7362-2333 ORCID: 0000-0002-5641-4689
ДВЕ СТРАТЕГИИ СОЗДАНИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ 1993 г.: РОКОВОЙ ВЫБОР
Аннотация. Юбилей Конституции РФ позволяет подвести определенные итоги, поставить вопрос о реализации конституционных положений. Современное состояние российского конституционализма во многом обусловлено тем, что в Конституции был закреплен режим личной власти, препятствующий обретению российским обществом конституционного сознания. Такая конструкция власти была связана с ошибочным выбором конституционной стратегии.
Идея разработки и принятия новой российской Конституции, основанной на принципах современного правового государства, была популярна среди демократически ориентированной части российского общества в конце 1980-х — начале 1990-х гг. После принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР создал Конституционную комиссию и утвердил примерный график конституционного процесса. Комиссия одобрила проект Конституции, представленный ее рабочей группой 12 октября 1990 г., однако в связи с усилением конфронтации между Президентом и консервативным большинством Съезда обсуждение проекта было исключено из проекта повестки дня второго Съезда народных депутатов, назначенного на декабрь 1990 г.
Августовские события 1991 г. означали крах не только КПСС, но и советского социализма. Революционная логика требовала радикального разрыва с прошлым строем и его институтами. Однако даже после преобразования России в суверенное государство в нем продолжали действовать Конституция и законодательный корпус прежнего государства. Вместо принятия новой конституции Съезд народных депутатов стал вносить изменения в Конституцию РСФСР 1978 г. Вследствие того, что поправки вносились в Конституцию, которая сохраняла многие советские принципы (например, «полновластия Советов»), идеоло-гемы (например, «дальнейшее развертывание социалистической демократии», «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции», «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития», меры «по охране социалистической собственности» и т.п.), образовалась несбалансированная система власти: с одной стороны, всемогущий законодательный орган, с другой — институционально слабый Президент. Вывести из этого тупика могла только новая Конституция. Отказ руководства Верховного Совета РФ и большой
части депутатов пойти на компромисс и одобрить принятый самим же Съездом в апреле 1992 г. проект Конституции РФ вынудили Б.Н. Ельцина выйти за пределы Конституции, которая в историческом плане давно уже была нелегитимной. Неразвитость конституционного сознания, приоритет сиюминутных интересов не позволили сделать правильный выбор конституционной стратегии и тем самым вернули страну в «колею» режима личной власти.
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционные поправки, реализация конституции, основы конституционного строя, форма правления, принципы организации власти, советская система власти, демократические институты
MIHAIL A. KRASNOV
Faculty of Law, National Research University Higher School of Economics 3, Bolshoi Trekhsvjatitelsky lane, Moscow 109028, Russian Federation E-mail: mkrasnov@hse.ru ORCID: 0000-0002-5641-4689
TWO STRATEGIES FOR THE DRAFTING OF THE 1993 CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION: THE FATAL CHOICE
Abstract. The anniversary of the Constitution of the Russian Federation allows us to make certain assessments, to raise the question of the implementation of constitutional provisions. The current state of the Russian constitutionalism is largely due to the fact that personal power regime, enshrined in the Constitution, prevented the Russian society from gaining constitutional consciousness. Such power construction was associated with an erroneous choice of the constitutional strategy.
The idea of drafting and adoption of a new Russian constitution based on principles of modern rule of law state was popular among the democratic-oriented part of the Russian society in the late 1980s — early 1990s. After adoption of the Declaration on the RSFSR State Sovereignty of 12 June 1990, the Congress of People's Deputies of the RSFSR established the Constitutional Commission and adopted the indicative timetable of the constitutional process. The Commission adopted a draft Constitution submitted by its working group on October 12, 1990. However, in view of the increasing confrontation between the President and the conservative majority of the Congress, the discussion of the draft was excluded from the agenda of the Second Congress of People's Deputies, scheduled for December 1990.
Events in August 1990 brought about the collapse not only the CPSU, but also the Soviet Socialism. Revolutionary logic demanded a radical break with the previous system and its institutions. However, even after Russia's transformation into a sovereign state, the Constitution and the legislative bodies of the former state continued to
act. Instead of adoption of a new constitution, the Congress of People's Deputies began to make amendments to the 1978 RSFSR Constitution. Due to the fact that amendments were made in the Constitution that preserved many Soviet principles (for example, "sovereignty of Soviets"), ideologems (for example, "further proliferation of socialist democracy", "indestructible union of workers, peasants and intelligentsia", "current and future plans of socio-economic development", "measures on protection of socialist property", etc.) an unbalanced system of power has been formed. On the one side, the omnipotent legislature, on the other — institutionally weak President. Only new constitution might break this deadlock. The refusal of the RF Supreme Soviet leadership and of the most of the deputies to compromise and to approve the draft Constitution of the Russian Federation, adopted by the Congress itself in April 1992, forced President to go beyond the Constitution that historically has long been illegitimate. Underdevelopment of constitutional consciousness and priority of short-term interests had prevented from making the right choice of constitutional strategy, thereby returning the country to the "track" of personal power regime.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, constitutional amendments, implementation of the Constitution, fundamentals of the constitutional system, form of government, principles of government, Soviet system of power, democratic institutions
1. Введение
Четверть века существует Конституция новой России. Считается, что за такой срок появляется новое поколение. Так что можно подвести какие-то итоги и спросить: «Что-то принципиально изменилось в нашей жизни в сравнении с 1993 г.»? Скажут: «Конечно», имея в виду, что на смену пустым полкам магазинов пришло товарное изобилие (хотя к 1993 г. «полки» уже наполнялись); практически не стало «челноков»; мало слышно о рэкетирах и бандитских группировках; многие города «очистились от нэповской эстетики»; нет открытого саботажа законов. Конституционалисты вдобавок расскажут о том, как институционально изменилась система власти. Все это так, но я спрашиваю о другом. Стала ли Россия демократическим правовым федеративным государством? Изменились ли отношения государства с личностью?
В науке конституционного права понятие «реализация Конституции» давно стало привычным1. Другое дело, что мы под этим понимаем. Убежден, что можно говорить о реализации российской Конституции, если государство надежно охраняет и защищает человеческое достоинство во всех его аспектах (социальном, экономическом и по-
1 См., например: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. М., 2002.
литическом). Конституционалист ответит более широко: Конституция реализуется, если соблюдаются основы конституционного строя. Я оцениваю это крайне пессимистично.
Соблюдается ли, например, ст. 2, содержащая критерий принятия любых государственных решений — приоритет нормальных человеческих интересов, а не представлений о величии? А ст. 8 — о равенстве всех видов собственности? А ст. 10, где говорится о самостоятельности органов разных ветвей власти? Или ст. 13, закрепляющая основные признаки демократического государства в современном (шумпете-ровском) понимании? Й. Шумпетер определил демократию как «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»2. Политическая конкуренция — вот главный признак и главное свойство демократического режима. А теперь процитирую Президента РФ В.В. Путина, который в июне 2018 г. в интервью австрийскому телеканалу ORF так ответил на вопрос, почему не упоминается фамилия Навального: «Мы не хотим, чтобы нам подсунули еще одного, второго, третьего или пятого Саакашвили, бывшего Президента Грузии... Нам, России, нужны люди с позитивной повесткой дня, которые знают, а не просто обозначают проблемы.»3. Выходит, власть сама вправе решать не только, кто «демагог», «популист» и т.д., но и кому можно, а кому запрещено быть в легальном публичном пространстве. И такая позиция — это не только мнение, но и modus opreandi государственных органов.
Почему же, мягко говоря, не работают нормы гл. 1 Конституции? Этим вопросом задаются разные отечественные исследователи — политологи, историки, социологи, в меньшей степени — конституционалисты. Хотя в определенной степени это объяснимо: ответ приходится искать не только в правовых нормах, но и в общественном сознании, в массовых социальных стереотипах, в исторических условиях. А мы, юристы, как бы стесняемся погружаться в смежные области4. Но со-
2 Шумпетер Й.А. Капитализм, Социализм и Демократия / Пер. с англ. В. Ав-тономова, Л. Громовой, К. Козловой, Е. Николаенко, И. Осадчей, И. Семененко, Э. Соловьева. М.: Экономика, 1995. URL: http://www.libertarium.ru/ lib_capsocdem (дата обращения: 04.12.2018).
3 См.: Интервью австрийскому телеканалу ORF. 4 июня 2018 г. // Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/57675 (дата обращения: 05.05.2018).
4 С.А. Денисов, например, объясняет это отсутствием необходимых знаний «в области социологии, политологии, культурологии и экономики» (см.:
временная правовая наука, по крайней мере наука конституционного права, обойтись без этого не может. Если сформулировать ответ в самом общем виде, то нынешнее плачевное состояние конституционализма связано с тем, что заданная Конституцией РФ модель власти не просто допускает, а прямо предполагает режим личной власти, который и блокирует создание предпосылок для радикального изменения массового политического сознания, обретения российским обществом сознания конституционного. Однако общество, практически не жившее в условиях политического маятника, не впитало в себя ценность и необходимость политической конкуренции, и поэтому большинство не ощущает дискомфорт от отсутствия ротации власти.
Этот ответ, однако, предполагает поиск ответа на другой вопрос. Благодаря чему возникла такая конституционная конструкция власти? Мой ответ сводится к тому, что была выбрана ошибочная конституционная стратегия. Вместо принятия новой Конституции Съезд народных депутатов РСФСР/РФ вносил в советскую Конституцию РСФСР 1978 г. поправки. Казалось бы, что здесь такого? Может ли этот «технический» момент считаться стратегией и, главное, как он мог предопределить будущее? Попытаюсь объяснить.
2. Формирование России как суверенного государства и разработка Конституции, базирующейся на демократических принципах
Идея разработки и принятия новой российской Конституции, основанной на совершенно отличных от советского типа принципах, была весьма популярна среди демократически ориентированной части российского общества в конце 1980-х — начале 1990-х гг. Казалось, все идет к этому. Уже в Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г.5 говорилось, что она является основой для разработки новой Конституции (п. 15). И это были не пустые слова, поскольку всего через четыре дня — 16 июня 1990 г. — Съезд народных депутатов
Денисов С.А. Исследование перехода от государственного доконституционного права к конституционному праву // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 11. С. 2). Но обращение к неюридическим источникам — вопрос не знаний, а профессиональной добросовестности.
5 Декларация Съезда народных депутатов РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
РСФСР создал Конституционную комиссию (КК), а еще через неделю утвердил примерный график конституционного процесса. В соответствии с ним планировалось вынести на референдум основные положения будущей Конституции в конце 1990 г., обсудить проект на Съезде в начале 1991 г. и весной того же года принять Конституцию6.
12 октября 1990 г. рабочая группа Конституционной комиссии представила проект, который был одобрен этой Комиссией. Проект7 предусматривал два варианта модели власти — смешанную и президентскую республику. Нельзя сказать, что этот проект предполагал сбалансированную систему власти. Например, в варианте полупрезидентской республики отсутствовал институт роспуска парламента (палаты); для преодоления президентского вето не требовалось квалифицированное большинство голосов в палатах парламента. И вообще этот проект не очень годился для страны, проводящей радикальные либеральные реформы. Но не будем забывать, что, хотя его разрабатывали либерально мыслящие эксперты, перед их глазами не было еще политической практики функционирования системы сдержек и противовесов. Трудно сказать, как стали бы развиваться дальнейшие события, если бы этот доработанный проект (в одном из его вариантов) был принят в качестве конституции. Вполне возможно, что избранный на ее основе и структурированный по-новому парламент иначе бы выстраивал свои отношения с президентом.
Тут остается только гадать, поскольку путь к новой Конституции преградило консервативное (коммунистическое) большинство Съезда народных депутатов, да и в самой Конституционной комиссии не было мировоззренческого единства. Как пишет В.Л. Шейнис, «политический баланс в КК, как и на самом Съезде, был неустойчив. От того,
6 См.: Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. (Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990—1993 годов). М., 2013. С. 31, 40. Эта книга представляет собой весьма подробное изложение истории конституционного процесса. Однако оценки автора не всегда объективны из-за того, что в основу действующей Конституции РФ не был положен проект Конституционной комиссии, в разработке которого О.Г. Румянцев принимал самое активное участие.
7 См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Проект Рабочей группы и группы экспертов Конституционной комиссии РСФСР с параллельными местами и вариантами (представлен 12.10.1990) // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): В 6 т. (10 кн.). Т. 5: Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990—1993 гг.) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2009. С. 201-256.
кто приходил на ее пленарные заседания (а кворум почти всегда был на пределе), зависело официальное продвижение конституционного процесса»8. Это подтверждается цифрами голосования о внесении первого проекта Конституции на Съезд: «37 голосов — "за", 33 — "против" при 32 отсутствующих (или бойкотировавших?)»9. Но самое главное, что проект Конституции так и не был одобрен Съездом. «Консервативный подход к конституционной реформе, — свидетельствует О.Г. Румянцев, — взял верх. Усилившееся напряжение привело к тому, что Б.Н. Ельцин и его ближайшее окружение дрогнули: обсуждение проекта Конституции РФ исключили из проекта повестки дня второго Съезда, назначенного на декабрь 1990 года»10. Это стало знаком и одновременно сигналом для реализации другой стратегии — изменения Конституции через внесение в нее поправок.
В этот период, однако, такой путь не казался, да и не являлся принципиально иной стратегией. Не стоит забывать, что Россия (РСФСР), провозгласившая государственный суверенитет, не была и не могла еще быть самостоятельным государством (термин «суверенитет» в те годы вообще был, скорее, разменной монетой, нежели реальностью). Ситуация кардинально изменилась после августа 1991 г. и уж тем более в декабре того же года — после официального прекращения существования СССР.
Августовские события означали крах не только КПСС, но и советского социализма. Другими словами, 21 августа 1991 г. началась революция. Однако по разным причинам российская «постперестроечная» элита не хотела признавать такой характер процесса. Даже те, кто относился к лагерю «демократов», молчаливо согласились с тем, что происходящее представляет собой не революцию, а реформы. И дело тут не в терминах, а в том, что революционная логика (вовсе не обязательно сопряженная с насилием) требует радикального разрыва с прошлым строем и его институтами. Однако этого как раз и не произошло. Даже после появления России как уже действительно суверенного государства не произошло акта его переучреждения: в нем продолжали действовать и Конституция, и законодательный корпус принципиально другого государства.
Можно долго рассуждать о том, почему в этот период Президент-демократ не настоял на скорейшем принятии новой Конституции.
8 Шейнис В.Л. Власть и закон: Политика и конституции в России в XX-XXI веках. М., 2014. С. 682-683.
9 Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 54.
10 Там же. С. 57.
Причин было много. Одна из них была связана с отсутствием горячего желания проводить выборы в новые органы власти. Другое обстоятельство, думаю, состояло в не очень высокой степени конституционного сознания. Советские, по существу, люди по инерции видели в конституции слова, мало влияющие на реальную политику (никого не обвиняю, сам долгое время недооценивал фактор конституционного влияния). Это обстоятельство подкреплялось во второй половине 1991 г. еще и тем, что не улеглась эйфория от победы над ГКЧП, и отношения между Президентом и Съездом были вполне рабочими, хотя некоторые напряженности уже наблюдались. Немаловажной причиной (также характеризующей уровень конституционного сознания) было и то, что революционный процесс протекал в условиях экономической катастрофы, а потому самым необходимым представлялось принятие срочных мер по спасению страны от окончательного краха. Какая из этих причин была главной, и не было ли еще других причин, не берусь судить. Только констатирую факт и утверждаю: именно отказ от понимания происходящего как революции породил довольно равнодушное отношение к идее принятия новой Конституции; это, в свою очередь, обусловило конфликт, который привел к появлению несбалансированной системы власти в Конституции РФ 1993 г.
3. Стратегия внесения поправок в Конституцию РСФСР 1978 г.
Надо сказать, что паллиативный вариант конституционной реформы появился не спонтанно. В тот самый день, когда Съезд народных депутатов РСФСР образовал Конституционную комиссию, в другом постановлении он поручил ей же «подготовить и внести на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР проект Закона РСФСР об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»11.
Комиссия это поручение выполнила, и 15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принял Закон № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»12. Поправки вносили принципиально важные изменения: в частности, признавалось право частной собственности и закреплялось обеспечение равной государ-
11 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): В 6 т. (10 кн.). Т. 5: Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990-1993 гг.) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. С. 62.
12 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.
ственной защиты всем формам собственности; говорилось о поощрении предпринимательской инициативы; учреждался Конституционный суд; вводился запрет лишения гражданства; провозглашалась свобода творчества, другие права и свободы. Декабрьский Закон о поправках был третьим из 10 законов, посредством которых Съезд внес порядка 400 поправок в Конституцию РСФСР/РФ в период с мая 1990 г. по декабрь 1992 г. В частности, еще 16 июня 1990 г. было конституционно ликвидировано монопольное положение КПСС и легализован идеологический и политический плюрализм13. Но начало стратегии поправок нужно отсчитывать именно с 15 декабря 1990 г., поскольку декабрьский «пакет» был принят на фоне отказа Съезда рассматривать проект Конституции.
Казалось бы, такая стратегия была даже более правильной, так как, с одной стороны, являлась «щадящей» (принятие новой конституции почти всегда является политическим шоком), а с другой — позволяла опробовать определенную конституционную модель и оценить ее эффективность. Но в нашем случае такие положительные эффекты не сработали, поскольку ситуация была нестандартной: поправки, призванные заложить фундамент конституционного строя, вносились в Конституцию, основанную на мировоззренчески противоположных этим поправкам принципах. Лех и Зои Гарлицкие справедливо заметили: «Если с помощью поправок утверждаются совершенно новые принципы государственного устройства, то конституция может стать внутренне противоречивой, что обесценит ее правовую роль»14.
Кстати, это, возможно, интуитивно понимали американские «отцы-основатели». Филадельфийский конвент был созван для радикального изменения Статей Конфедерации, но его участники поняли, что даже радикальные усовершенствования не приведут к нужному результату и что нужно разрабатывать новую Конституцию. Они, как говорят одни американские авторы, «превысили полномочия, которыми их наделил Континентальный конгресс»15, или, как считают другие, даже соверши-
13 См.: Закон РСФСР от 31 мая 1990 г. «О внесении изменений в статью 104 Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 25.
14 Гарлицкий Л, Гарлицкая З.А. Неконституционные поправки к конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? / Пер. с польского Г. Манчхашви-ли // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1. С. 88.
15 См.: Познер Р.А. Рубежи теории права / Пер. с англ. И.В. Кушнаревой. М., 2017. С. 186.
ли «государственный переворот»16. Но грандиозность задачи (создание нового государства) и понимание своей ответственности подвигли их пойти на формальное нарушение.
4. Несбалансированность системы власти в России
в 1990-1993 гг. и ее конституционно-правовые последствия
Поскольку объем настоящей статьи не позволяет подробно рассмотреть, как выглядело в Конституции РСФСР/РФ 1978 г. соединение несоединимого, мне приходится сослаться на собственные работы 17. Здесь же скажу кратко. Вследствие того, что конституционные поправки вносились в Конституцию, которая сохраняла многие советские принципы (например, «полновластия Советов»), идеологе-мы (например, «дальнейшее развертывание социалистической демократии», «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции», «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» и т.п.), а также институты (например, иерархическое построение представительных органов власти), образовалась совершенно немыслимая (и взрывоопасная) смесь. Даже форму правления (систему власти) по Конституции невозможно было определить. Но дело даже не в этом, а в том, что поправки привели к совершенно несбалансированной системе власти: с одной стороны, всемогущий законодательный орган, с другой — институционально слабый Президент, у которого отсутствовали сдержки и противовесы в отношении парламента.
В каких-то других условиях это не имело бы драматических последствий. Но в 1991-1993 гг. созидалось совершенно новое государство. При этом, с одной стороны, России угрожали территориальный распад и экономическая катастрофа, с другой — никому еще не было понятно, как строить новую политическую и экономическую жизнь. Без сильного лидера сохранить страну было бы невозможно. Б.Н. Ельцин как раз был сильной личностью и при этом воспринимал свое президентство как миссию.
16 См.: Маккой Д. Джордж Вашингтон / Пер. с англ. С. Самуйлова. М., 2015. С. 50.
17 См., например: Краснов М.А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3—11; Краснов М.А. Создание Конституции России как особый случай эффекта «path dependence» // Труды по россиеведению: Сб. науч. тр. / Гл. ред. И.И. Глебова. Вып. 6. М., 2016. С. 85—128.
Да, он не раз ошибался при выборе тех или иных решений как до 1993 г., так и впоследствии (а есть ли политики, которые не ошибались?). Но, во-первых, нельзя выбор той или иной траектории в точках бифуркаций (полифуркаций) относить исключительно на счет Президента (многие решения были ответом на решения и действия других политических акторов); а во-вторых, ведущий мотив его решений диктовался гигантским чувством ответственности (а не «звериным инстинктом власти» — властолюбием, приписываемым ему некоторыми), из-за которого Ельцин, собственно, и надорвал свое здоровье. Не будь этой личности, новейшая российская история наверняка пошла бы иным путем. И нет оснований считать, что гораздо более удачным для страны, для нашего общества. Скорее всего, мы столкнулись бы с ползучим коммунистическим реваншем, который мог привести к полноценной гражданской войне и территориальному распаду.
Когда кто-то на полном серьезе упрекает Б.Н. Ельцина в нарушении законов и Конституции РСФСР/РФ, тот он просто демонстрирует свою низкую профессиональную квалификацию. Разумеется, юрист, в том числе и юрист-государствовед, в своем анализе обязан апеллировать к правовым нормам. Но даже при рассмотрении гражданских, уголовных, жилищных, семейных и т.п. дел суд не только руководствуется нормами, но и исследует обстоятельства, повлиявшие на конкретную ситуацию. И уж тем более это необходимо в конституционном праве. Следовательно, оценивая решения и действия политических акторов в 1990—1993 гг., нельзя абстрагироваться от того, что в стране происходила самая настоящая революция (отнюдь не в метафорическом значении этого слова). Рушился не только экономический и социальный строй, но и строй политический. В этих условиях совмещение советской организации власти с демократическими институтами неизбежно должно были привести к острому конфликту.
Так и случилось. Борьба за реформы внешне выглядела как противостояние законодательной и исполнительной властей (напомню, что Президент по Конституции 1978 г. был ее главой). Но на самом деле это была борьба за скорейший переход к новому строю, а не борьба между публично-властными институтами или борьба за власть (хотя в общественном сознании и закрепилась такая картина, да и некоторые тогдашние деятели руководствовались такими мотивами). Субъективная картина происходящего была, конечно, более сложной: кто-то воспринимал поведение Президента как неуважение к депутатам, кто-
то видел в его действиях стремление к установлению режима личной власти, кого-то пугал темп реформ и скорость ломки привычной картины мира. Но, повторю, в историческом плане ситуация редуцировалась до вопроса — быть или не быть новой России.
Я не случайно сказал о личности первого российского Президента. Только благодаря своим качествам и осознанию своей миссии, он «посмел» вырваться из плена легизма. Объем статьи не позволяет подробно описать существовавшую конструкцию власти. Поэтому лишь назову основные узлы в этой конструкции.
Съезд народных депутатов был полновластным хозяином Конституции, ибо только он мог вносить в нее поправки. Этим полномочием Съезд пользовался, все меньше оглядываясь на последствия. Как говорят свидетели, многие поправки принимались «с голоса», в накаленной эмоциональной обстановке. Съезд даже позволял себе приостанавливать, а затем вновь вводить в действие те или иные конституционные нормы в угоду политической конъюнктуре18.
Несмотря на признание принципа разделения властей, Съезд народных депутатов оставался в полном соответствии с советской доктриной органом, обладавшим всей полнотой власти. В соответствии с ч. 2 ст. 104 Конституции он был правомочен принимать к своему рассмотрению и решать любой вопрос, относившийся к ведению Российской Федерации.
Съезд народных депутатов определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения Президента РФ, а также принятые Верховным Советом законы (п. 2, 6, 14 ч. 3 ст. 104).
Верховный Совет определялся в ч. 1 ст. 107 Конституции как «постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации», что предоставляло ему легальную возможность вмешиваться в компетенцию исполнительной власти.
Эти и многие другие полномочия Съезда, Верховного Совета могут и не впечатлить, если не сказать о том, что у Президента не было, по существу, ни одного полномочия, которое можно было бы рассматривать в качестве сдержек и противовесов по отношению к парламенту. Приведу несколько доказательств сказанного.
18 См.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 176-177. Труды Института государства и права РАН. 2018. Том 13. № 6
Президент был не вправе отклонять законы, принятые Съездом народных депутатов. Но и в отношении законов, принятых Верховным Советом, право вето Президента РФ было номинальным, поскольку для его преодоления не требовалось квалифицированное большинство (п. 2 ст. 121-5).
Президент рассматривался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду.
Несмотря на то что Президент считался главой исполнительной власти, Совет Министров формировался по правилам, свойственным полупрезидентской модели. Председатель Совета Министров, а с декабря 1992 г. и руководители министерств иностранных дел, обороны и безопасности назначались с согласия Верховного Совета (п. 4, 5 ст. 121-5). Но в конце концов можно было бы не обращать внимание на смешение президентской и полупрезидентской форм правления, если бы палаты Верховного Совета, состоявшие каждая из 126 депутатов, были не политически аморфные, а структурированные по партийному принципу 19. Естественно, терялся политический смысл согласия/несогласия с той или иной кандидатурой, но резко возрастала значимость мнения руководства Верховного Совета.
Наконец, Президент оставался заложником депутатского большинства, а фактически — руководства Верховного Совета. Положения Конституции об основаниях отрешения Президента от должности предусматривали следующее: «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги. Такое решение принимается Съездом народных депутатов Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации или одной из его палат» (ч. 1, 2 ст. 121-10). Таким образом, Президент мог быть подвергнут импичменту практически по любому поводу.
Во-первых, Конституцию и законы может нарушить (и нарушает) любой орган власти. Но для того и существует в наших условиях Конституционный Суд, чтобы вовремя восстанавливать нарушенную конституционную законность. Во-вторых, как можно определить, нару-
19 Для назначения требовалось согласие всего Верховного Совета, ибо палаты не имели собственной компетенции.
шена ли присяга? Ведь она, как, впрочем, всякая присяга, состояла из весьма общих обязательств.
Наряду с импичментом существовала и другая возможность отстранения Президента от должности. В связи с созданием президентской должности Съезд сразу же сформулировал запрет, предусматривавший невозможность использования полномочий Президента РФ для изменения национально-государственного устройства страны, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 121-6 Конституции). В разгар противостояния Президента и парламента — 9 декабря
1992 г. — в данную статью были внесены изменения: «в противном случае они (полномочия Президента. — М.К.) прекращаются немедленно». Эти положения вызывали серьезные сомнения, поскольку, как отмечал Ю.М. Батурин, «автоматическое прекращение полномочий Президента, избранного гражданами непосредственно, конечно же, противоречило принципу народовластия»20 и отсутствовала процедура установления фактов, которые могут послужить основанием для отстранения главы исполнительной власти.
Не случайно, когда ст. 121-6 была применена в разгар конфликта, судьи Конституционного Суда Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова в своих особых мнениях к Заключению от 21 сентября 1993 г. № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября
1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года»21 обращали внимание на неправомерность применения ст. 121-6. Так, Н.В. Витрук писал позже: «Содержание статьи 121-6 противоречит содержанию статьи 121-10 Конституции Российской Федерации (об отрешении. — М.К.). В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121-6 Конституционный Суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В.Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121-6 Конституции Российской Федерации»22.
20 Батурин Ю.М. Конституционные этюды. М., 2008. С. 29.
21 Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.
22 Там же.
5. Заключение
Итак, повторю: несуразная, полная противоречий и двусмысленностей конструкция государственной власти, где демократические институты вынуждены были соседствовать с институтами советскими, обусловила отсутствие выхода из создавшегося конституционного тупика. Вывести из него могла только новая Конституция, что прекрасно осознавал Б.Н. Ельцин. Об этом О.Г. Румянцев пишет так: «Был созван девятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РФ (конец марта 1993 г. — М.К.). Серьезно встревоженный перспективой отрешения от должности Президент Б.Н. Ельцин сделал два шага навстречу Съезду. Во-первых, предложил ему поддержать принятый самим же Съездом в апреле 1992 г. проект Конституции РФ (речь идет не о принятии, а об одобрении проекта. — М.К.). Съезд, к сожалению, проигнорировал эту инициативу. Во-вторых, Б.Н. Ельцин согласился с идеей проведения досрочных выборов одновременно народных депутатов и Президента РФ (хотя еще 9 февраля он сообщил Конституционной комиссии, что согласен на досрочные выборы Президента РФ лишь весной 1995 г. — спустя год после досрочных выборов депутатов)»23.
Отказ руководства Верховного Совета РФ и большой части депутатов пойти на компромисс (видимо, они ожидали, что удастся сломить Б.Н. Ельцина) вынудили Президента выйти за пределы Конституции, которая в историческом плане давно уже была нелегитимной. Но даже в известном Указе № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»24 сохранялась возможность выработки компромиссного варианта Конституции, поскольку Конституционной комиссии и Конституционному совещанию предлагалось представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции РФ в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии (п. 2). Другими словами, Президент готов был к объединению двух проектов. Однако в силу чрезвычайных обстоятельств — вооруженного мятежа в Москве и его подавления (2-4 октября 1993 г.) — этот сценарий реализован не был. Так неразвитость конституционного сознания, приоритет сиюминутных интересов не позволили сделать правильный выбор конституционной стратегии и тем самым вернули страну в «колею» режима личной власти.
23 Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 178.
24 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Батурин Ю.М. Конституционные этюды. М.: Институт права и публичной политики, 2008.
ГарлицкийЛ., Гарлицкая З.А. Неконституционные поправки к конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? / Пер. с польского Г. Манчхашви-ли // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1 (98). С. 86—99.
Денисов С.А. Исследование перехода от государственного доконституционно-го права к конституционному праву // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 11. С. 2-9.
Краснов М.А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11.
Краснов М.А. Создание Конституции России как особый случай эффекта «path dependence» // Труды по россиеведению: Сб. науч. тр. / Гл. ред. И.И. Глебова. Вып. 6. М.: ИНИОН РАН, 2016. С. 85-128.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
Маккой Д. Джордж Вашингтон / Пер. с англ. С. Самуйлова. М.: КоЛибри; Аз-бука-Аттикус, 2015.
Познер Р.А. Рубежи теории права / Пер. с англ. И.В. Кушнаревой. М.: Изд. дом ВШЭ, 2017. DOI: 10.17323/978-5-7598-1006-3
Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. (Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990-1993 годов). М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2013.
Шейнис В.Л. Власть и закон: Политика и конституции в России в ХХ-ХХ1 веках. М.: Мысль, 2014.
Шумпетер Й.А. Капитализм, Социализм и Демократия / Пер. с англ. В. Ав-тономова, Л. Громовой, К. Козловой, Е. Николаенко, И. Осадчей, И. Семененко, Э. Соловьева. М.: Экономика, 1995.
REFERENCES
Baturin, Yu.M. (2008). Konstitutsionnye etyudy [Constitutional Etudes]. Moscow: Institut prava i publichnoi politiki. (in Russ.).
Denisov, S.A. (2011). Issledovanie perekhoda ot gosudarstvennogo dokonstitutsion-nogo prava k konstitutsionnomu pravu [Research of Transfer from the Pre-Constitutional State Law to the Constitutional Law]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and Municipal Law], (11), pp. 2-9. (in Russ.).
Garlicki, L. and Garlicka, Z.A. (2014). Nekonstitutsionnye popravki k konstitutsii: sushchestvuet li problema i naidetsya li reshenie? [Unconstitutional Constitutional Amendments: Does the Problem Exist and, if so, is there a Solution to be Found?]. Translated from Polish by G. Manchkhashvili. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie [Comparative Constitutional Review], (1), pp. 86-99. (in Russ.).
Krasnov, M.A. (2014). "Konstitutsionnye strakhi" ["Constitutional Fears"]. Konsti-tutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and Municipal Law], (6), pp. 3—11. (in Russ.).
Krasnov, M.A. (2016). Sozdanie Konstitutsii Rossii kak osobyi sluchai effekta "path dependence" [Creation of the Russian Constitution as a Special Case of "Path Dependence" Effect]. In: I.I. Glebova, ed. Trudy po rossievedeniyu: Sbornik nauchnykh trudov [Essays on Russian Studies: The Collection of Scientific Papers]. Issue 6. Moscow: INION RAN, pp. 85-128. (in Russ.).
Luchin, V.O. (2002). Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii: Problemy realizatsii [Constitution of the Russian Federation. Problems of Realization]. Moscow: YuNITI-DANA. (in Russ.).
McCoy, D.B. (2012). George Washington. London: HarperPress. [Russ. ed.: McCoy, D. (2015). Dzhordzh Vashington. Translated from English by S. Samuilov. Moscow: KoLibri; Azbuka-Attikus].
Posner, R.A. (2004). Frontiers of Legal Theory. Cambridge; Massachusetts: Harvard University Press. [Russ. ed.: Pozner, R. (2017). Rubezhi teoriiprava. Translated from English by I. Kushnareva. Moscow: Izdatel'skii dom Vysshei shkoly ekonomiki. DOI: 10.17323/978-5-7598-1006-3].
Rumyantsev, O.G. (2013). Konstitutsiya Devyanosto tret'ego. Istoriya yavleniya. (Dokumental'naya poema v semi chastyakh ot Otvetstvennogo sekretarya Konstitutsionnoi komissii 1990—1993 godov) [The Ninety-Third Constitution. The History of the Phenomenon. (Documentary Poem in Seven Parts of the Executive Secretary of the Constitutional Commission 1990-1993)]. Moscow: ZAO "Bibliotechka RG". (in Russ.).
Schumpeter, J.A. (1979). Capitalism, Socialism and Democracy. London: Allen & Unwin. [Russ. ed.: Schumpeter, J.A. (1995). Kapitalizm, Sotsializm i Demokratiya. Translated from English by V. Avtonomov, L. Gromova, K. Kozlova, E. Nikolaenko, I. Osadchaya, I. Semenenko and E. Solov'ev. Moscow: Ekonomika].
Sheinis, V.L. (2014). Vlast' i zakon: Politika i konstitutsii v Rossii v XX—XXI vekakh [Power and Law. Politics and Constitutions in Russia in 20th and 21st Centuries]. Moscow: Mysl'. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Краснов Михаил Александрович — доктор юридических наук, ординарный профессор факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», помощник Президента РФ по правовым вопросам в 1995-1998 гг.
AUTHOR'S INFO
Mihail A. Krasnov — Doctor of Legal Sciences, Tenured Professor of the Faculty of Law, Higher School of Economics, Assistant to the President of the Russian Federation on Legal Issues in 1995-1998.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Краснов М.А. Две стратегии создания Конституции России 1993 г.: роковой выбор // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2018. Т. 13. № 6. С. 19-36.
CITATION:
Krasnov, M.A. (2018). Two Strategies for the Drafting of the 1993 Constitution of the Russian Federation: the Fatal Choice. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 13(6), pp. 19-36.
