CC BY
108
ПРАВО
КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ:
ОТ ИДЕИ К ПРАКТИКЕ (К ЮБИЛЕЮ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ)
Выдрин И.В.
В статье рассматриваются мировые тенденции конституционализма их влияние на становление и принятие Конституции РФ в 1993 г. На фоне общественно-политических событий, сопутсвующих разработке Основного закона оцениваются основные черты российской Конституции.
CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT IN RUSSIA: FROM IDEA TO PRACTICE (THE ANNIVERSARY OF THE RUSSIAN CONSTITUTION)
I.V. Vydrin
The article examines global trends constitutionalism their influence on the development and adoption of the Constitution of the Russian Federation in 1993. Against the political events accompanying development of the Basic law the main lines of the Russian Constitution are estimated.
Конституция - давний исторический феномен, берущий начало еще с античных времен. В Древнем Риме подобным образом именовались отдельные императорские распоряжения, существовавшие наряду с эдиктами и декретами (самостоятельные виды правовых актов - И.В.) римских владык. Однако в значении основного закона государства термин «конституция» стал использоваться много позже - в период буржуазно-демократических революций второй половины XVIII века. Начало общемировому конституционному процессу положила Конституция США 1787 г., действующая с немногочисленными поправками и поныне [1]. Вскоре «мода» на конституции захватила Европу, а в последующем получила широкое распространение и в других уголках земного шара. С современных позиций конституции являют собой вполне успешные примеры первых попыток глобализации, состоящей в выработке универсальных правовых ценностей, закованных, к тому же, в «броню» основных законов.
Кажется, не будет преувеличением назвать это победным шествием конституционных идей, под влияние которых попадали все новые государства.
Что это за идеи? Первая касалась придания конституциям статуса основных законов, которым соответствовало бы все национальное законодательство страны. Для этого конституции наделялись признаками верховенства, непосредственного действия их норм, усложненным порядком принятия, особой правовой охраной конституционных положений. Данный набор формально-юридических свойств основного закона подкреплялся главным назначением конституций - учреждением фундаментальных основ государственного и общественного устройства, вроде формы правления и высших органов власти, гражданских прав и политических свобод. В этом смысле конституция служит своеобразным путеводителем, дающим представление о специфике общественно-политической жизни той или иной страны.
Первые конституции воплотили в себе
подоспевшие к тому времени идеи разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, народного представительства, прав и свобод гражданина, приобретшие впоследствии характер обязательных конституционных принципов. Бывшие первоначально плодом размышлений, игрой ума группы английских философов и французских просветителей (Джона Локка, Шарля Монтескье, Жан-Жака Руссо и др.), они стали чем-то вроде интеллектуальной основы конституций вплоть до того, что ни одна из них сегодня не может считаться «правильной» без закрепления названных принципов. Свидетельством тому являются государства Центральной и Восточной Европы, страны-участницы СНГ (включая Россию), безоговорочно принявшие в 1990-е гг. разделение властей и права человека в качестве нормы государственной жизни.
Отдавая должное авторам данной идеи, нельзя не восхититься даром предвидения тех людей, которые сделали ее частью основного закона, приспособив, таким образом, сначала для борьбы с абсолютистской монархией, а затем и для противодействия любым формам узурпации власти. Подобное же произошло с народным суверенитетом, институтом прав и свобод человека и гражданина, которые в совокупности составили золотой фонд любой конституции, считающейся прогрессивной.
Россия долгое время шла вразрез с мировой тенденцией конституционных преобразований. В обобщенном виде отношение правительственных кругов к идее принятия основного закона можно выразить словами видного и, что важно, весьма влиятельного государственного деятеля второй половины XIX века Константина Победоносцева (между прочим, профессора права Московского университета), называвшего конституцию «орудием всякой неправды, источником всякой интриги», а народовластие -«великой ложью нашего времени» [2]. В этих словах угадывается ответ внешним и
внутренним критикам тогдашней России, склонявшим ее на все лады за отставание от «цивилизованного» пути развития. Впрочем, в планах императора Александра II, осуществившего серию важнейших реформ, было учреждение законосовещательного представительного органа, но они по известным причинам не сбылись.
Между тем начатки конституционного строя в нашей стране укоренились с принятием 17 октября 1905 г. Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка», наделившего созданную несколькими месяцами ранее Государственную Думу законодательными полномочиями и учредившего Совет Министров в качестве исполнительного органа власти. Одновременно провозглашались некоторые гражданские свободы: слова, собраний, союзов, избирать и быть избранным, что позволило утверждать об учреждении в России конституционного строя, ограничивающего самодержавие парламентом. Данная мысль настойчиво внушалась не только с трибуны Государственной Думы, но и со страниц тогдашних учебников по юриспруденции [3]. Сегодня это уже довольно распространенное, хотя и не всеми разделяемое мнение. Что касается советской юридической науки, то она вообще отрицала какой-либо опыт конституционных преобразований в дореволюционной России, в том числе из-за отсутствия единого текста основного закона [4].
В виде цельного документа впервые была представлена Конституция РСФСР 1918 г., сформировавшая действительно уникальные основы государственности советского типа, строящейся на принадлежности власти трудящимся, соединении представительских и исполнительных полномочий в деятельности Советов, федеративной форме устройства, однопартийнос-ти и т.п. «Огромная историческая значимость Конституции 1918 г., - отмечает профессор М.Н. Марченко, - заключалась еще и в том, что она послужила своего рода об-
разцом при разработке и принятии конституций Белоруссии, Латвии, Украины и других республик» [5]. Это сейчас мы заимствуем чужой опыт, пытаясь привить его на родной почве, а было время, когда Россия служила примером для подражания. В течение советского периода конституции обновлялись довольно часто, а потому общий конституционный фонд, включающий основные законы СССР, союзных и автономных республик, принятые в разные годы, составил около ста конституций.
Последней конституцией РСФСР стала Конституция 1978 г., исправленная до неузнаваемости в период с 1989 по 1992 гг. С учетом внесенных поправок она приобрела новые черты, принципиально отличавшие ее от своих предшественниц: признание политического многообразия, разделение властей сочетались с отказом от прежней конструкции государственного и общественного развития, исключительного положения Коммунистической партии. Вместе с тем, сложившаяся на основе старых и новых подходов, она содержала бьющие в глаза расхождения, когда, например, разделение властей соседствовало с нормой о возможности Съезда народных депутатов и Верховного Совета обращаться к любому вопросу управления, чего в принципе быть не могло. Словом, цельного, внутренне непротиворечивого документа Конституция РФ переходного периода не представляла, потому ее часто сравнивали с лоскутным одеялом, сотканным из кусков разного материала и даже цвета. Очевидно, что в таких условиях стране требовался совершенно новый основной закон, способный стать полноценной юридической базой текущего законодательства.
К его разработке приступили еще в 1990 г. по инициативе I Съезда народных депутатов РСФСР, учредившего Конституционную комиссию во главе с Б. Ельциным. На первых порах работа комиссии спорилась, и уже к ноябрю того же года она представила проект конституции, опубликованный для обсуждения. Вызвавший неоднознач-
1н И.В.
ную реакцию общества, он сразу же увяз в изнурительных спорах, эпицентром которых стали заседания съездов народных депутатов и Верховного Совета. В ту пору дискутировали, кажется, все: в печати и на телевидении, в трудовых коллективах и воинских частях, конституционная тема затмила собой все остальные события общественно-политической жизни. Параллельно появились альтернативные проекты основного закона, создававшие иной раз ложное впечатление о легковесности законотворческой работы, а потому дискредитировавшие конституционную реформу как таковую. Конечно, были и серьезные заявки, к которым можно отнести проекты, подготовленные группой сотрудников государственно-правового управления Президента РФ под руководством С.М. Шахрая, Российским движением демократических реформ, депутатами-коммунистами. Пока шли дебаты, страна скатывалась в бездонную пропасть экономических и социальных проблем, последствия которых сказываются до сих пор.
Главным предметом споров явился вопрос о том, какой республикой быть Российской Федерации: президентской или парламентской? Ельцин, избранный 12 июня 1991 г. главой государства, естественным образом выступал за первый вариант с присущими ему широкими полномочиями Президента в самых разных областях власти и управления. Напротив, оппозиционеры всех мастей сгруппировались вокруг идеи верховенства парламента. Среди них оказались люди из близкого окружения Ельцина: председатель Верховного Совета РФ Р. Хасбулатов и вице-президент РФ А. Руцкой. «В мае-сентябре 1993 г. сложилась обстановка, - пишет профессор С.А. Авакьян, - которую можно назвать «перетягиванием каната». Стороны - Президент и Верховный Совет - на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами» [6]. И это еще мягко сказано.
Уставший от бесконечных перепалок с
депутатами, Ельцин инициировал в июне 1993 г. созыв Конституционного совещания, которому представил президентский сценарий проекта основного закона, объединенный с наработками Конституционный комиссии. Проект новой Конституции решено было вынести на всенародное голосование [7], которое состоялось 12 декабря 1993 г. В референдуме приняло участие 58 187 775 избирателей (54,8%), большинство из которых - 32 937 630 (58,4%) - поддержали Конституцию России. Отныне 12 декабря 1993 г. стало считаться днем принятия новой Конституции, а 25 декабря того же года - днем ее вступления в силу (день официального опубликования). По советской традиции день принятия Конституции в течение последующих лет считался выходным, с 2005 г. он перестал быть таковым в связи с причислением его к памятным датам, установленным в честь знаменательных событий в истории России.
Появление Основного закона Российской Федерации способствовало прекращению политического кризиса, которому сопутствовали и роспуск Съезда народных депутатов, Верховного Совета, местных представительных органов власти, и драматические события в Москве осенью 1993 г. Конституция, однако, не стала заслоном экономическим и социальным неурядицам, охватившим демократическую Россию.
Новая Конституция явилась пятой по счету в биографии России (прежние принимались в 1918, 1925, 1937 и 1978 гг. соответственно). Все они пришлись на XX век, четыре из них были детищем советской эпохи. Пять конституций - много это или мало? В сравнении с США много, в сопоставлении с Францией, где их было около десятка, мало. Правда, французские основные законы принимались во временном отрезке протяженностью более 220 лет, пять российских конституций были приняты одна за другой в течение 75 лет. Частая, да к тому же радикальная смена общественно-политических декораций неизбежно сказывалась
на таком важном качестве отечественных конституционных текстов, как их стабильность. Основной закон априори не может быть часто сменяемым, в него могут вноситься отдельные поправки, дополнения, но решительная смена конституции обычно сопряжена с экстраординарными переменами в жизни государства. Собственно, как это и было в России в 1918 и 1993 гг. Нестабильность французских конституций -из того же разряда.
Теорией права давно выработаны устоявшиеся признаки конституций, позволяющие классифицировать их по разным основаниям. Спроецируем их на Конституцию России 1993 г.
По форме выражения основные законы делятся на писаные и неписаные. В этом смысле российская Конституция относится к писаным, т.е. документально оформленным актам, наделенным высшей юридической силой по отношению ко всем иным национальным правовым источникам. Писаный документ внутренне структурирован в соответствии с логикой изложения нормативного материала, спецификой предмета правового регулирования. Структура Конституции РФ 1993 г. включает Преамбулу (вводную часть), разделы (2), главы (9), статьи (137), большинство из которых разбиты на составные части.
Основной текст Конституции РФ заключен в ее первом разделе, объединяющем все 137 статей Основного закона. Второй раздел, получивший наименование «Заключительные и переходные положения», обусловлен необходимостью регулирования ряда важных моментов, касающихся, например, вступления в силу новой Конституции и прекращения действия ее предшественницы. Включенные в этот раздел нормы (объединенные в пункты, а не в статьи) устанавливают соотношение новой Конституции и ранее принятых актов, определяют порядок осуществления полномочий в переходный период высших органов государственной власти. Именно здесь сказано, что обе па-
латы российского парламента первого созыва (1993-1995 гг.) избирались сроком на два года. В этот же период депутаты Государственной Думы могли быть членами Правительства РФ, что впоследствии находилось под категорическим запретом.
В зависимости от порядка принятия конституции подразделяются на дарованные (монархом своему народу или страной-метрополией своей колонии) или принятые демократическим путем (референдумом, парламентом или специально создаваемым с этой целью органом). Естественно, что Конституция 1993 г., принятая всенародным голосованием, носит демократический характер. Использование референдума возможно и впредь при принятии нового Основного закона, о чем сказано в ст. 137 Конституции РФ. Допустим альтернативный вариант появления новой конституции - специально созываемым органом, получившим название Конституционного Собрания. Порядок его созыва и работы должен быть установлен отдельным федеральным конституционным законом, которого все еще нет.
По способу изменения конституции бывают гибкими и жесткими. Гибкие конституции изменяются в упрощенном порядке, что и текущее законодательство. Он применяется при корректировке глав 3 - 8 Конституции РФ в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Поправка должна быть одобрена 2/3 голосов от установленного количества депутатов Государственной Думы и 3/ 4 от общего числа членов Совета Федерации. Принятая поправка вступает в силу после ее одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.
Подобным образом дополнения в Конституцию РФ вносились уже дважды. Они изменили срок полномочий Президента РФ (6 лет), Государственной Думы (5 лет) и пополнили перечень контрольных функций нижней палаты парламента в отношении
1н И.В.
Правительства РФ [8]. На подходе изменения (вносимые опять-таки в форме закона о поправках) о Верховном Суде и прокуратуре Российской Федерации.
Важно отметить, что сама Конституция РФ не предусматривает такой тип закона. Его «изобретение» - заслуга Конституционного Суда РФ, который установил, что изменения глав 3-8 могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона [9].
В упрощенном порядке (указами главы государства) вносятся изменения в ст. 65 Конституции РФ, касающиеся новых наименований субъектов Федерации. Примером может служить Указ Президента РФ от 25 июля 2003 г. № 841 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации», зафиксировавший переименование Ханты-Мансийского автономного округа в Ханты-Мансийский автономный округ - Югру [10]. Всего подобные изменения за двадцать лет существования Конституции РФ вносились в нее четырежды и касались переименования пяти субъектов Федерации.
Еще один тип поправок в ст. 65 Конституции РФ связан с принятием или образованием в ее составе новых субъектов Федерации. Они вносятся в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [11]. В рамках такой схемы были созданы Камчатский, Забайкальский и Пермский округа [12]. Процесс этот, получивший название «парад объединений», проходил в период с 2003 по 2008 гг. Он захватил 6 автономных округов, 4 области и Красноярский край. В результате преобразований Эвенкийский, Таймырский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордын-
ский Бурятский и Агинский Бурятский автономные округа были упразднены. Та же участь постигла Камчатскую, Читинскую и Пермскую области.
Все это примеры упрощенного (гибкого) принятия поправок к Конституции РФ. Строго говоря, жесткого порядка внесения в нее изменений и дополнений просто не существует, поскольку, когда речь заходит о корректировке глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, следует говорить о пересмотре всего Основного закона или же оставлении его без изменения. Положения указных глав не могут быть изменены Федеральным Собранием РФ. В случае поддержки предложения о пересмотре данных глав Конституции 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы созывается специальный уполномоченный орган -Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Основного закона, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ.
Новый вариант Основного закона должен быть принят 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или вынесен на всенародное голосование. При проведении референдума Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины всех избирателей. Такова конструкция принятия новой российской конституции.
Изменение Конституции 1993 г., внесение в нее отдельных поправок - вопрос, который перестал быть гипотетическим. Другое дело, сколько их должно или может быть? Часть из них просто необходимы в случае переименования или образования нового субъекта РФ. Другая часть не столь очевидны, как, например, корректировка существующей судебной системы или сроки президентских полномочий. По все вероятности, против таких (неочевидных) изменений и выступает председатель Консти-
туционного Суда РФ Валерий Зорькин: «Размывание» Конституции оказывается одной из наиболее серьезных угроз государственному существованию», «Любое изменение Конституции неизбежно породит новые противоречия, которые придется разрешать», «Ничего более ценного, чем Конституция, в нашем правовом хозяйстве нет. Лучшей конституции в обозримой перспективе не предвидится» [13].
В то же время многие специалисты говорят о том, что основания для реформирования Конституции России есть - «причем в связи и с конструкцией отдельных конституционно-правовых институтов, и с неясностью многих конституционных положений» [14]. Эта «ученая» критика соседствует с упреками, адресованными Конституции РФ рядовыми гражданами: относительно ее неспособности защитить людей от финансовых неурядиц, криминального разгула и прочих «прелестей» демократической жизни. В противовес этому мнению бывший руководитель Конституционного Суда РФ Владимир Туманов констатирует отсутствие объективных факторов, которые позволяют говорить о наличии какого-либо подобия конфликта «общество - Конституция», если только не делать Основной закон ответственным за все, что происходит в стране, за любые действия власти [15].
Словом, отношение к данной теме разное.
По форме государственно-территориального устройства Конституция РФ имеет федеративный характер. Она закрепляет принципиальные устои федерализма: государственную и территориальную целостность страны; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Формирование федеративных отношение в современной России началось с принятием 31 марта 1992 г. Федеративного до-
Выдрин И.В.
говора между федеральными и региональными органами государственной власти. Широко распространенными стали запущенные тогда в оборот термины «регионализм», «региональная политика», характеризующие, по мысли их пропагандистов, совершенно новое положение субъектов Российской Федерации. Все они требовали в то время от федеральных властей больше прав в политической, экономической и правовой сферах, а некоторые так и вообще настаивали на собственной суверенности, памятуя о намеренно или случайно (кто знает?) оброненной Президентом Ельциным фразе: «Берите суверенитета сколько хотите».
Гипертрофированно ассиметричный характер складывающегося в то время федерализма провоцировал рост протестных настроений в ряде субъектов, в том числе и в составе Уральского федерального округа. Так, в октябре 1993 г. Свердловская область приняла в одностороннем порядке нормативные акты, провозгласившие учреждение Уральской Республики. Близка к этому была ситуация и в Челябинской области, власти
которой задумывались о создании ЮжноУральской Республики.
С начала 2000-х гг. в стране стал набирать силу другой процесс - централизации власти, укрепления ее вертикали, в котором регионализму, а тем более сепаратизму оставалось все меньше места. Постепенно ушли в прошлое споры о конституционной или договорной природе Российской Федерации, фактически сведена к нулю некогда обширная договорная практика разграничения полномочий. В итоге чисто внешне отечественная форма федерации стала более симметричной, хотя сложные внутренние процессы свидетельствуют о многих нерешенных вопросах в этой сфере российской государственности.
Таковы основные признаки Конституции Российской Федерации 1993 г. Ее стабильность - это не только постоянство общественно-политических условий развития страны, но и желание следовать ее духу и букве, ведь конституции, по словам Маргарет Тэтчер, "должны писаться в сердцах, а не на бумаге" [16].
ЛИТЕРАТУРА
1. Публикация конституционного текста выявила острое недовольство документом. «Противники Конституции находили, отмечает профессор Н.Н. Яковлев, - что в США вновь торжествуют монархические принципы, неизбежно возникновение олигархии, а завоеванные свободы пускаются по ветру. Ожесточенность нападок потрясла создателей конституции» // Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева. М., 1994. С. 9.
2. Цит. по: Смолярчук В.И. Кони и его окружение. М., 1990. С. 254-255.
3. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Конституционное право. 3-е изд. Спб., 1913. Т. 1. С. 203.
4. Портнов В.П., Славин М.М. Этапы развития Советской Конституции (историко-правовое исследование). М., 1982; Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987.
5. Марченко М.Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2013. С. 169.
6. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. В 2 т. М., 2011. Т. 1. С. 318.
7. Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Бюллетень Центральной избирательной комиссии. 1993. № 3.
8. Законы РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. «Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ» (№ 6-ФКЗ); «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ» (№ 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. №. 1. Ст. 1; 2009. № 1. Ст. 2.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ // СЗ РФ. 1995. №. 45. Ст. 4408.
10. СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3051.
11. СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.
12. См., например, Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1110.
13. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 19, 22, 29.
14. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 215.
15. Туманов В.А. Избранное. М., 2010. С. 514.
16. Тэтчер М. Искусство управления государством. Стратегии для меняющегося мира. М., 2003. С. 286-287.
