Конституции России: преемственный аспект Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340.130

КОНСТИТУЦИИ РОССИИ: ПРЕЕМСТВЕННЫЙ АСПЕКТ

CONSTITUTIONS OF RUSSIA: SUCCESSION OF ASPECT Т. Ю. ИЛЬЧЕНКО (T. Y. ILCHENKO)

Выдвигается и обосновывается идея о том, что развитие отечественных конституций основывалось на принципе преемственности. Реформирование конституции происходит двумя путями: внесением поправок и принятием нового Основного закона. Каждый из них предполагает преемственность.

Ключевые слова: преемственность, конституция, правотворчество, развитие, реформа.

The author puts forward and proves idea, that development of one's country constitutions base on principle succession. Reformation of constitutions is going on two ways: bringing in of recovery and reception a new Main law. Everyone of them suggests succession.

Key words: succession, constitutions, lawmaking, development, reformation.

Преемственность конституционно-правового развития заключается в сохранении роли конституции как основного закона государства, обеспечении её верховенства в системе законодательства, обогащении традиционных конституционных институтов. Исследования данной темы незначительны. Юридическая наука испытывает недостаток работ, посвящённых анализу российского конституционализма, с точки зрения его историко-правовой эволюции [1]. Известно, что чем органичнее взаимосвязаны исторические и культурные традиции государства с современным политическим и экономическим дизайном, тем успешнее государство [2].

Актуальность исследования преемственности конституционного развития российского государства обусловлена незавершенностью отношений власти и общества в современной России, переходным состоянием российской государственности, отказом от прежних представлений о государстве [3].

Практика реализации конституционных и законодательных положений, разрывающих преемственное развитие общества и не соответствующих его реальным потребностям, порождает фиктивность Конституции Российской Федерации, правовой нигилизм, отрицательно сказывается на состоянии за-

конности и правопорядка [4]. Конституционализм, учитывающий исторические особенности и традиции российского общества, может стать одной из национальных идей, теоретической основой для формирования конституционного правосознания [5].

В истории Российской Федерации насчитывается пять конституций - соответственно 1918, 1925, 1937, 1978 годов и ныне действующая Конституция 1993 года. Принятие каждой из них знаменовало существенные изменения в жизни общества, подводило итог предшествующему развитию, определяло, как правило, качественно новый этап в истории государства, отражало утверждение новых концепций и углубление и совершенствование прежних. Первые четыре конституции РСФСР по своему типу были советскими социалистическими. Несмотря на существенные особенности, свойственные каждой из них, они развивались в соответствии с принципом преемственности - сохранения социалистических ценностей, утверждения советской власти, носили классовый характер, выступая как воплощение диктатуры рабочего класса, затем его руководящей роли. Конституции советского типа были в значительной мере фиктивны. Они провозглашали принципы, которые фактически

© Ильченко Т. Ю., 2012 44

не реализовывались в жизни. Это относилось к таким принципам, как принадлежность власти трудящимся, полновластие Советов, федеративное устройство России, использование гражданами закреплённых в конституциях политических прав и свобод.

Конституция РСФСР 1918 года - первая отечественная Конституция, принятая вскоре после октябрьского переворота, роспуска Учредительного Собрания, - имела незначительный объём преемственности. Она основывалась на лозунгах, под которыми шли к власти большевики во главе с Лениным, и на первых декретах советской власти, принятых до середины 1918 года. Некоторые авторы отрицают в первой советской конституции наличие преемственности. Утверждается, что она не опиралась на принцип преемственности конституционного развития, полностью зачеркнула весь предшествующий государственно-правовой опыт России, не оставила камня на камне от дореволюционных государственных институтов и структур [6].

Такой подход не учитывает исторические реальности. Элементы конституционализма в России (такие как самоуправление, народное представительство, непосредственная демократия) сформировались раньше, чем появилась Конституция как нормативноправовой акт. Оформление данных традиций в правовых актах произошло гораздо позже, но фактическое проявление конституционализма имело место раньше, без его нормативного закрепления. Это свидетельствует о том, что в России существуют собственный исторический опыт и традиции конституционализма. Эти традиции не заимствованы у Запада, они имеют исторические корни [7].

Незначительный объём преемственности связан не только с отсутствием широкого конституционного законодательства и конституции, но и с её содержанием, характером нового государства. Из всех советских конституций она была в наибольшей степени идеологизирована, имела открыто классовый характер. В ней полностью отрицалась общедемократическая концепция о народе как носителе и источнике суверенитета государства. В Конституции прямо закреплялось установление диктатуры пролетариата. Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишала отдельных лиц и от-

дельные их группы прав, которые эти лица или группы лиц использовали в ущерб интересам социалистической революции (ст. 23 Конституции).

Конституция 1918 года открыто признавала применение насилия для утверждения принципов нового, социалистического строя. Так, в ст. 3 Конституции говорилось об уничтожении паразитических слоёв общества, о беспощадном подавлении эксплуататоров.

Преемственность в Конституции РСФСР 1925 г. по сравнению с Конституцией 1918 г. выражена более значительно. Она воспринимала не только изданные законодательные акты 1918-1924 годов, но и положения Конституции 1918 года. В ряде случаев имеются даже ссылки на нормы последней, пролонгируя их действие (ст. 20, 51 и др.). Так, в ст. 20 было закреплено: «Всероссийский Съезд Советов составляется на основаниях, установленных ст. 25 Конституции (Основного Закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятой V Всероссийским съездом Советов». При этом воспроизводилась соответствующая норма.

Конституция РСФСР 1937 года знаменовала, как считалось, построение основ социализма, полную ликвидацию эксплуататорских классов и элементов, что привело к значительному расширению социалистической демократии. Однако, как и прежние, она сохраняла классовую сущность, воплощала диктатуру пролетариата, о чём прямо упоминалось, в частности, в её ст. 2. Однако форма выражения этой сущности изменилась. В связи с ликвидацией эксплуататорских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку, введено всеобщее, равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Конституция впервые закрепила принцип равноправия граждан, однако в весьма усеченном виде.

В Конституции РСФСР 1978 года преемственность представлена шире, чем в предыдущих. Более того, она получила законодательное закрепление как принцип конституционного развития. В преамбуле Конституции прямо говорилось о сохранении в ней преемственности идей и принципов Конституции РСФСР 1918 года, Конституции РСФСР 1925 года, Конституции РСФСР 1937 года.

Мысль о преемственности заняла видное место в речи Л. И. Брежнева на Пленуме ЦК КПСС 24 мая 1977 г., посвящённом проекту новой Конституции СССР. «Работая над проектом, - сказал генсек, - мы прочно стояли на почве преемственности. В нём сохранены и развиты намеченные ещё В. И. Лениным черты конституции социалистического типа, сохранены многие принципиальные положения ныне действующей Конституции, ибо они продолжают соответствовать сущности нашего строя, характеру нашего развития» [8].

Несмотря на утверждение об общенародном характере государства, конституция не утратила классового характера. Такая трактовка сущности конституции была общепринятой в политической и государственно-правовой литературе, поскольку идея диктатуры пролетариата была преобразована в идею о ведущей роли рабочего класса.

В конституциях сохранялась и классовая ориентированность демократии, которая именовалась «социалистической демократией». Однако рамки её были значительно расширены. Утверждался, в частности, принцип равенства граждан перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства, чего не было в прежних конституциях.

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая новый тип государства, новую экономическую и политическую систему. По характеру преобразований, новизне содержания её сравнивают с Конституцией РСФСР 1918 г. и допускают разрыв правового развития. Преемственность и непрерывность конституционного развития российской государственности в прошлом веке, как пишут С. А. Прудников и К. В. Чувилкин, подвергались угрозе разрыва дважды: в 1917 и в 1991 году [9].

Уникальность и новизна Конституции РФ 1993 года не исключает действия принципа преемственности в развитии права. За два года до принятия Конституции РФ 1993 года о преемственности по отношению к достижениям в области государственного строительства, имевшимся в годы советской социалистической России, говорил и Б. Н. Ельцин.

Представляя по поручению Конституционной комиссии проект новой Конституции РФ пятому Съезду народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 г., он отметил, что «... имеется определённая связь новой Конституции и со своими предшественницами. Несмотря на известные недостатки, в них содержалось немало удачных формулировок, закреплялись некоторые фундаментальные конституционные принципы. И было бы неразумно отмахиваться от них при создании проекта новой Конституции» [10].

Идея преемственности новой конституции содержится в её преамбуле, где выражена воля народа к сохранению исторического сложившегося государственного единства, незыблемости демократического строя, уважение к памяти предков, передавших нам любовь к Отечеству, веру в добро и справедливость, осознание ответственности за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями. «Ядро преемственности новой конституции - российский народ, суверенная государственная власть, государственное единство России; уважение к правам народов, соединенных общей судьбою на земле России; признание Российской Федерации полноправным субъектом мирового сообщества» [11].

Преамбула Конституции России служит средством легализации преемственности правовой политики [12]. Эту же роль играет и раздел «Заключительные и переходные положения». В п. 1 записано, что положения Федеративного договора продолжают действовать, если они соответствуют положениям Конституции Российской Федерации. Они весьма многочисленны. Это - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации; органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также другие договора между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации, договора между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 отмечено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Пунктом 6 сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел до введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей.

Сохраняется и прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления до приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции.

Нормальное конституционное развитие, по мнению О. Г. Румянцева, должно обладать такими чертами: осознанность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т. е. соответствие рамкам и возможностям действующей Конституции; преемственность основных начал и свойств общественного строя; поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил. Одной из наиболее «пострадавших» черт, как полагает автор, стала преемственность.

С этим мнением следует согласиться. Но далее он утверждает: «Ныне, в условиях начального становления многих принципов, не получавших прежде должного законодательного и практического закрепления, преемственность обеспечить непросто». Вывод вызывает сомнение, потому что никто из политических лидеров не затруднял себя решением вопросов преемственности. Он решался просто: что не противоречит новому политическому строю - сохраняется, что противоречит - исключается. Никто из них не ставил

задачу обеспечить преемственность в развитии права, не проводил критического анализа правового наследия, мониторинга, прогнозирования эффективного сохраненного правового материала. Руководители государства озабочены прежде всего созданием нового законодательства, регулированием новых общественных отношений. А сохранение прежнего происходит по умолчанию или общими положениями, закреплёнными, как уже говорилось, в преамбулах или заключительных разделах конституции. Другое дело, что проблема преемственности очень важна и сложна. Необходимо разработать механизм преемственности, принципы правового наследования, её методологию, создать целостную, непротиворечивую теорию преемственности.

Практически вопросы во многом решаются стихийно и субъективно. Реформироваться Конституция может двумя путями: а) внесением поправок и б) принятием нового Основного закона. Каждый из них предполагает преемственность. Первый путь характерен в рамках действующей конституции. Он отражал подход парламентского большинства начала 90-х гг. Речь шла о внесении поправок в действующую Конституцию, её приспособлении к «требованиям общественного развития». Именно в частичных, фрагментарных изменениях, в некотором улучшении Основного закона, принятого в 1978 г., и видело реформу большинство парламентариев. Условно такой подход можно было бы назвать «стратегией поправок». Хотя, конечно, стратегии как таковой, в обычном смысле этого слова, тут не было. Была ситуативная логика, логика политической конъюнктуры, умеряемая логикой корпоративного интереса. Относительно концепции поправок, а также того, какие изменения вносить в действующую Конституцию, особых разногласий в течение определённого времени не было.

Реформирование шло на основе широкой преемственности. В 1989 г. в Конституцию (Основной закон) РСФСР, принятую 12 апреля 1978 г., Верховным Советом РСФСР было внесено 25 поправок. Это наименьшее количество изменений Основного закона по сравнению с последующими годами. В Конституции РСФСР оказалась почти полностью воспроизведена структура властных союзных

органов. Вполне очевидно, что и сам идеолог союзной политической реформы Анатолий Лукьянов, и его коллеги по Политбюро видели в крупнейшей республике Союза что-то вроде «мини-СССР». Огромные размеры республики и её роль важнейшего интеграционного фактора побуждали их переносить на систему власти РСФСР логику реформирования союзной Конституции [13].

В 1990 г. в Конституцию было внесено 53 поправки. Изменения в Конституцию РСФСР вносились 31 мая, 16 июня и 15 декабря. Главными их целями были решение некоторых частных вопросов внутреннего устройства парламента (типа введения должности Первого заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР) и приведение норм Конституции в соответствие с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (что является одной из форм преемственности). В частности, в ст. 6 и 7 нормы о руководящей роли КПСС были заменены нормами о многопартийности и политическом плюрализме. Нормы главы «Экономическая система» были скорректированы с учётом допустимости многообразия и равноправия форм собственности. В сфере разделения властей важнейшей поправкой стала замена безвластного Комитета конституционного надзора РСФСР Конституционным Судом РСФСР. Его избрание было отнесено к полномочиям Съезда народных депутатов. При всех изменениях сохранялось главное -советская система власти [14].

В 1991 г. было принято 29 конституционных поправок. Этот год представлял собой важнейшую веху в развитии «поправочной» конституционной реформы. Были предприняты первые серьёзные шаги по реальному разделению законодательной и исполнительной властей. Они не были сбалансированными и дальновидными. Многие нормативные акты были противоречивы. С одной стороны, в Конституцию по итогам всероссийского референдума 17 марта 1991 г. были введены нормы о Президенте РСФСР как главе исполнительной власти, избираемом на основе прямого избирательного права гражданами России. С другой стороны, расширились права Съезда и Верховного Совета (причём Съезд оформил своё право решать любые вопросы, отнесенные к ведению РСФСР).

Подобные изменения коснулись и соотношения властей на уровне субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

В 1991 г. в полной мере сказались ущербность и односторонность «стратегии поправок» - конституционной реформы.

Именно в силу отсутствия комплексного, системного подхода к вносимым изменениям, отказа от принятия целостной новой конституции принятые в этот период поправки заложили основу грядущего конфликта.

В течение 1992 г., по мнению И. Г. Шаб-линского, в Конституцию было внесено около 300 поправок. Конституционная реформа вышла на этап противоречий. Изменения, внесенные в Конституцию страны в течение 1992 г., в целом лишь развивали заложенные ранее диспропорции в распределении властных полномочий. Правда, значительная часть поправок из этого гигантского числа была посвящена расширению и закреплению прав личности, приведению Конституции в соответствие с Декларацией прав человека, а также созданию совершенно новой федеративной системы [15].

В апреле в Конституцию была перенесена из Декларации о суверенитете России норма, закрепляющая принцип разделения властей. Однако именно последняя порция поправок (декабрь 1992 г.) и сломала хрупкое равновесие между ветвями власти. В декабрьских поправках уже не было собственно конституционной реформы. Они были лишь оформлением борьбы, которая ещё некоторое время протекала в конституционных рамках.

Параллельно внесению изменений в Конституцию РСФСР шла работа над проектом новой Конституции. В принципе второй подход не отрицал и не подменял первый. Разработка проекта Конституции - процесс сложный и зачастую длительный. Параллельные решения двух задач, сочетание двух подходов, в общем, до поры до времени устраивало всех: и депутатов, и (с 1991 г.) президента, и «левых», и «правых».

Оба способа реформирования Конституции (внесение поправок и создание новой конституции) в основе своей имеют преемственность.

Проводя сравнительный анализ Конституций России 1978 и 1993 гг., можно отме-

тить, что эти конституции сложились не на пустом месте, а фактически на базе одного и того же общества; на основе одного и того же (хотя и «реформированного» в конце 80-х -начале 90-х гг.) уклада общественной и государственной жизни; одного и того же уровня и типа общественного, в том числе и правового, сознания; наконец, на базе одних и тех же исторических, национальных и иных традиций, а также единой, выработанной всем ходом предшествующего развития российского государства и права конституционной теории [16].

В научной юридической литературе верно подчёркивается, что конкретные исторические условия определяют возможности конституционного развития и строительства и что «сложившийся уклад государственной и общественной жизни может быть реформирован, но не может быть отвергнут» с тем, чтобы приступить к работе над очередным конституционным актом, образно говоря, с чистого листа [17].

О наличии преемственности в развитии конституционного законодательства, как и права России в целом, высказаны противоположные суждения. С одной стороны, фактически отрицается преемственность в развитии российского конституционного права и, соответственно, преемственность Конституции 1993 г. от Конституции 1978 г. [18], а с другой - она чрезмерно преувеличивается «по факту», в частности, когда считается чуть ли не единственным новым элементом Конституции 1993 г., прошедшим всю необходимую процедуру общественной легитимации, является институт президентства [19]. Это - крайние суждения. Истина - между ними. Преемственность действительно существует, но не в крайностях. Ее объём определяется степенью преобразования общественного устройства. Но она не исчезает, несмотря на резкие изменения политического курса. В этой связи нельзя не согласиться с мнением о том, что Конституция 1993 г. «опирается и на опыт предшествующего конституционного развития России» [20].

Хотя все предшествовавшие Конституции 1993 г. конституционные акты, как отмечает Л. А. Окуньков, «обладали ярко выраженным классовым характером и социалистической ориентацией, вместе с тем они со-

держали традиционно необходимые для таких «актов положения об основах общественно-политического строя, системе государственной власти, основных правах и обязанностях граждан» [21]. Отдавая должное конституционному акту 1993 г., утверждает он, «не следует его наделять неким качеством, «зачеркивающим роль его предшественников в развитии конституционного законодательства» [22].

Тем более что в 60-80-х гг. минувшего столетия уровень гарантированности последних был даже выше по сравнению с нынешним постсоветским периодом. Аналогичную позицию в отношении преемственности Конституции 1978 г. занимают и многие теоретики и практики. Они резонно указывают на то, что, хотя «в основу науки советского государственного права были заложены идеи партии, её взгляды на государство, конституции, тем не менее, советская теория конституции не только обращалась к общецивилизационным проблемам, но и сама оказывала активное влияние на переоценку многих устоявшихся положений [23].

Таким образом, российское конституционное развитие представлено пятью конституциями, в которых чётко прослеживается принцип преемственности. В Конституции РСФСР 1978 г. и Конституции РФ он получил официальное закрепление в их преамбулах. Развитие конституций осуществляется либо путём внесения в них изменений, либо изданием нового Основного закона. При внесении изменений ориентиром её служит сам конституционный акт и специальной регламентации не требуется. При издании новой конституции преемственность легализуется в её преамбулах, заключительных положениях или отдельных нормативных предписаниях.

1. Мамитова Н. В. Российский конституционализм (история и современность) : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2006. - С. 5.

2. См.: Толпегин П. В. Общество и государство в России: пути развития в ХХІ веке // Право и политика. - 2008. - № 12. - С. 2839.

3. Прудников А. С., Чувилкин К. В. Мировоззренческие проблемы современной правовой науки в русле процессов преемственности в конституционном праве // Юридическая техника : ежегодник. - № 5. - Н. Новгород, 2011.

- С. 717.

4. Там же. - С. 714.

5. Мамитова Н. В. Российский конституционализм (история и современность). - М., 2006. -С. 19.

6. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. - М. : Юристъ, 2001. -С. 110.

7. Мамитова Н. В. Российский конституционализм (история и современность) : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2006. - С. 19.

8. Брежнев Л. И. О Конституции СССР. - М., 1977. - С. 113.

9. Прудников С. А., Чувилкин К. В. Мировоззренческие проблемы современной правовой науки в русле процессов преемственности в конституционном праве. - С. 717.

10. Ельцин Б. Н. Правовую преграду - распаду и хаосу : выступление Президента РСФСР, Председателя Конституционной комиссии на пятом Съезде народных депутатов РСФСР // КВ. - 1991. - № 9, декабрь. - С. 57.

11. Мамитова Н. В. Российский конституционализм (история и современность) : дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2006. - С. 20.

12. Конев А . Н. К вопросу о легализации преемственности правовой политики // Юридиче-

ская техника : ежегодник. - № 5. - Н. Новгород, 2011. - С. 468.

13. Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). - М., 1997. - С. 26.

14. Там же. - С. 32.

15. Там же. - С. 33.

16. См.: Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998. - С. 6-15.

17. Пряхина Т. М. Конституционная доктрина современной России. - Саратов, 2002. - С. 24.

18. См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998. - С. 35.

19. См.: Савелова П., Юрьев Д. Первое лицо, единственное число // Новый мир. - 2000. -№ 10. - С. 148-150.

20. Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации : курс лекций. - Ч. 1. Основы конституционного права. - М., 2002. - С. 196.

21. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М., 2002. - С. 9.

22. Там же.

23. Пряхина Т. М. Конституционная доктрина современной России. - Саратов, 2002. - С. 25.