CC BY
19ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
УДК 342.7
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ
Казанцева О.Л., Алтайский государственный университет, г. Барнаул, Российская Федерация, verwaltung@mail.ru
Актуальность темы исследования не вызывает сомнений. Государство активно борется с многоликим и сложным явлением - экстремизмом, включая все доступные средства и предпринимая все допустимые меры. В научной статье комплексно исследуются меры борьбы с экстремизмом, принимаемые органами публичной власти различного уровня в Российской Федерации. Особое внимание уделяется применению правовых мер, поскольку от четкого и логичного изложения правовых норм, от качества юридической техники нормативных правовых актов зависит эффективность правоприменения. В статье используются синергетический метод, метод анализа и сравнительного правоведения. Делается вывод о несовершенстве нормативных правовых актов в сфере противодействия экстремизму в Российской Федерации, о необходимости четкого разграничения компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в борьбе с экстремизмом.
Ключевые слова: Конституция РФ, правовое регулирование, экстремизм, правоприменение, государство.
UDK 342.7
CONSTITUTIONAL-LEGAL FUNDAMENTALS OF COUNTERING EXTREMISM Kazantseva O.L., Altai State University, Barnaul, Russian Federation, verwaltung@mail.ru
Timeliness of the research issue is uncontroversial. The state is actively fighting against many-faced and complicated phenomenon - extremism, including all means available and taking all possible measures. Measures of fighting against extremism taken by the public bodies of various levels in the Russian Federation are comprehensively investigated in the scientific article. The special attention is paid to legal arrangements application, as the efficiency of law enforcement depends on the accurate and logical restatement of law, the quality of legal technology of laws and regulations. The synergetic method, analysis method and comparative jurisprudence are used in the article. The conclusion is drawn about imperfection of laws and regulations in the sphere of countering extremism in the Russian Federation, about the necessity of accurate differentiation of the federal public authorities, public authorities of the subjects of the Russian Federation and local government competence in fighting against extremism.
Key words: Constitution of the RF, legal regulation, extremism, law enforcement, state.
В настоящее время для Российской Федерации задача борьбы с экстремизмом является достаточно актуальной. Экстремизм порождают различные условия: социальное неравенство, политические, экономические, межнациональные и другие противоречия, неспособность государства обеспечить правопорядок, духовное разложение общества, отсутствие моральных принципов, агрессия, игнорирование правил и норм общества, нетерпимость, переходящая в фанатизм. Все это не дает возможность реально оценивать ситуацию, учитывать положение других людей.
Экстремизм создает угрозу как единству общества, так целостности государства. Как правило, проявления экстремизма возникают спонтанно и неожиданно. Зачастую заложниками экстремизма становятся дети. К сожалению, подрастающее поколение, не прошедшее еще окончательно процесс социализации, не имеющее сформировавшихся жизненных принципов и целей, не занимающееся общественно-полезной деятельностью является наиболее уязвимым и поддается влиянию экстремистских группировок. Возможность легких денег, а зачастую просто отсутствие каких-либо запретов и полная бесконтрольность приводят молодежь в
преступные формирования, поэтому очень важно начинать профилактику экстремизма на ранней стадии [1].
На борьбу с экстремизмом направлены имеющиеся в арсенале у государства политические, экономические, правовые, организационные меры. Последние занимают приоритетное место в системе противодействия экстремизму [2, 3].
На современном этапе можно говорить о создании достаточной правовой базы для борьбы с экстремизмом, однако принятые нормативные правовые акты работают не в полною меру, да и судебная практика по таким делам очень противоречива.
Основной закон Российского государства закрепляет базовые конституционные положения в сфере борьбы с экстремизмом, которые находят свое дальнейшее развитие и конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве [4].
Экстремизм как понятие в Конституции РФ не содержится и не раскрывается. Тем не менее, имеются указания на деяния, которые в него включаются. Так, например, запрещается разжигать национальную, религиозную, социальную, расовую рознь, унижать человеческое достоинство, создавать общественные объединения с целью деятельности, направленной на насильственный подрыв основ конституционного строя, безопасности и целостности государства и др. Закрепляется равенство всех граждан перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина, запрещается ограничение прав граждан в зависимости от их социального статуса, расы, национальности, языка или религиозной принадлежности.
В развитие положений Конституции РФ, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации, в рамках целенаправленной и многосторонней деятельности государства по борьбе с экстремизмом был разработан и принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [5]. В законе указаны правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, а также ответственность за её осуществление.
Статья 1 Федерального закона, направленного на борьбу с экстремистской деятельностью, определяет, что именно следует понимать под действиями экстремистской направленности. Это - достаточно широкий круг действий, квалификация которых должна осуществляться с применением действующего законодательства о борьбе с экстремизмом. Как правило, предусматривается уголовная ответственность за совершение подобного рода деяний, поскольку экстремизм создает реальную угрозу общественным отношениям, охраняемым Основным законом государства. Следует разграничивать экстремизм в самом прямом его понимании от понятий, которые являются смежными с ним.
Понятие экстремистской деятельности, содержащееся в вышеуказанном законе, достаточно расплывчатое, что позволяет широко его толковать и относить к экстремизму деяния, таковыми по сути не являющиеся [6].
Существует опасность того, что деяния различной степени тяжести и общественной опасности могут быть квалифицированы как экстремизм. Такое положение является недопустимым. Экстремизм всегда связан, прежде всего, с насилием и его реальной, а не мнимой угрозой. Законодатель должен скорректировать правовые положения в части определения понятия экстремизма, чтобы не возникало возможности широкого и неоднозначного толкования положений закона и негативно не сказывалось на правоприменительной практике. Принцип справедливости должен учитываться при назначении наказания за деяния различной степени общественной опасности, то есть наказание должно быть соразмерно самому общественно опасному, противоправному деянию.
В законе указаны два основных направления противодействия экстремизму. Первое направление выражается в принятии, прежде всего, профилактических мер, направленных на борьбу с причинами и условиями возникновения экстремизма. Суть второго направления заключается уже в пресечении самой экстремистской деятельности организаций и физических лиц. Указанные положения закона положены в основу разработки и принятия официальных документов, стратегий, долгосрочных программ противодействия экстремизму на федеральном и региональном уровнях [7, 8, 9].
В ст. 5 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» указывается на приоритет так называемой ранней профилактики экстремизма, которая предполагает активное осуществление воспитательных, пропагандистских мер. Данная деятельность возлагается на органы всех уровней публичной власти в зависимости от их компетенции.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления реализуется во многих сферах и направлениях [10]. Анализ действующего законодательства, закрепляющего компетенцию федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, свидетельствует о том, что в сфере противодействия экстремизму широкий круг полномочий принадлежит органам государственной власти. Обращаясь же к компетенции органов местного самоуправления в данной сфере, можно сказать, что она невелика [11]. При этом полномочия органов местного самоуправления сформулированы в общем, без какой-либо конкретизации. Являясь органами публичной власти и проводником государственной политики, в том числе и в сфере противодействия экстремистской деятельности, органы местного самоуправления наиболее приближены к населению и входят в число основных субъектов противодействия экстре-
мизму. В связи с этим, важным и необходимым является законодательное определение полномочий органов местного самоуправления в области профилактики экстремизма и противодействия ему.
Большая роль в профилактике экстремизма на ранней стадии его развития в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» отводится органам правоохранительного блока [12], в частности прокуратуре. Генеральному прокурору, подчиненным ему прокурорам и их заместителям предоставлено право объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 6), вынесения предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопущении экстремистской деятельности (ст. 7), предупреждения о недопустимости распространения экстремистских материалов через средства массовой информации (ст. 8). Указанные меры направлены, прежде всего, на своевременное приостановление дальнейшего развития экстремистской деятельности повышенной общественной опасности, ответственность за которую предусмотрена в административном или уголовном законодательстве. Законом предусматриваются конкретные меры в случае невыполнения предписаний прокурора. Так, лицо, которому было объявлено предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке, а в случае неисполнения общественной или религиозной организацией предупреждения прокурора о недопустимости осуществления экстремистской деятельности указанные организации подлежат ликвидации, а их деятельность подлежит запрету.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также предусматривает ответственность в связи с осуществлением действий экстремистской направленности, к этой категории относятся: нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях; злоупотребление свободой массовой информации; мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организация либо проведения собрания, митинга, демонстрации» шествия или пикетирования; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики; организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности; производство и распространение экстремистских материалов (ст. 5.26, 13.15, 20.1, 20.2, 20.3, 20.28, 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях) [13].
Указанные нормы административного законодательства выполняют функции предупреждения экстремистской деятельности, направлены на сдерживание, локализацию экстремистских проявлений и рассматриваются как своего рода профилактика преступности экстремистской направленности.
Признаки экстремизма в уголовно-правовом контексте могут выражаться в качестве мотива, относящегося к обстоятельствам, отягчающим наказание за любое преступление независимо от родовой или видовой принадлежности последнего, совершенное по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы (п. «е» ч. 1 ст. 63 УК РФ) [14].
В юридической литературе высказывается точка зрения, согласно которой терроризм является наиболее опасной формой экстремизма, однако анализ норм УК РФ не позволяет сделать такой вывод. Ряд статей УК РФ (205, 205.1, 205.2) не содержит указание на мотив политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы [15]. Неправильное толкование положений уголовного закона негативно сказывается на его применении.
В соответствии с Уголовным кодексом РФ уголовная ответственность за данные преступления наступает с 16 лет, вместе с тем, за умышленное причинение тяжкого вреда здоровью по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы уголовная ответственность наступает с 14 лет.
Общественная опасность преступлений экстремистской направленности заключается в том, что ряд указанных деяний, за которые предусмотрена уголовная ответственность, отнесены к категории особо тяжких и тяжких. Экстремизм сегодня рассматривается как идеология терроризма, повышенная общественная опасность которого не вызывает сомнений.
В систему государственно-правовых мер, наряду с правовым регулированием противодействия экстремизму, включена деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке стратегии и тактики, планов и программ борьбы с экстремизмом, иных официальных документов [16].
К таким документам можно отнести Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденные Президентом России 28 апреля 2011 года (далее - Основы) [17]. В Основах определены принципы, основные направления и содержание государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан; предусмотрены меры по развитию системы правового просвещения и информирования граждан, в том числе через информационно-правовые ресурсы и пр. Реализация положений Основ возлагается, прежде всего, на органы законодательной, исполнительной, судебной власти федерального и регионального уровня, правоохра-
нительные органы. Так, Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 года № 988 была создана Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму Российской Федерации и утверждено Положение об этой комиссии [18]. Руководство комиссией возложено на министра внутренних дел Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации также созданы комиссии по противодействию экстремизму и утверждены Положения о них.
28 ноября 2014 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным была утверждена Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года. Стратегия рассчитана на длительную перспективу и должна стать базовым нормативным правовым актом для всех ветвей и уровней власти. «Это должен быть взвешенный, продуманный документ, которым можно было бы действительно руководствоваться в практической жизни», - отметил глава государства. В.В. Путин озвучил три основных направления противодействия экстремизму: повышение внимания к межнациональным отношениям; работа с молодежью; совершенствование миграционной политики.
Подводя итог, можно констатировать, что в России действует развернутая система мер противодействия экстремизму. Однако правовые и организационные меры противодействия экстремизму на сегодняшний день не совершенны [19]. На законодательном уровне отсутствует четкое распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере профилактики и предупреждения экстремизма. Профилактика и предупреждение экстремизма - понятия размытые, законодателем не определенные. В этой связи представляется необходимым разрешить этот вопрос на законодательном уровне. Также следует обратить внимание на то, что важная роль в эффективности профилактических мероприятий, пресечении преступлений и правонарушений экстремистской направленности отводится самим гражданам, от принципиальной позиции которых зависит общий результат этой работы.
Таким образом, несмотря на активные меры, принимаемые государством по борьбе с экстремизмом, правовое регулирование в этой сфере требует дальнейшей разработки и более детального регулирования.
Литература
1. Бедарев К.В. Об администрировании профилактики молодежного экстремизма // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 71-73.
2. Никитин А.Г. Вопросы противодействия экстремизму в законодательстве стран СНГ // Журнал российского права. 2013. № 12. С. 94-99.
3. Белова М.А., Рустамов Н.Э. Правовые средства противодействия экстремизму по российскому праву // Административное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 97-102.
4. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. ; с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. №6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. №2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.
5. О противодействии экстремистской деятельности: федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ; с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3031.
6. Голубых Н.В, ЛеготинМ.П. О сущности понятия «экстремизм» // Адвокат. 2013. № 6. С. 31.
7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/16/130.html (дата обращения: 15.09.2015).
9. Об утверждении государственной программы Алтайского края «Противодействие экстремизму и идеологии терроризма в Алтайском крае на 2015-2019 годы»: постановление Администрации Алтайского края от 31 дек. 2014 г. № 602 // Алтайская правда. 2015. 21 января.
10. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации / О.Л. Казанцева. Барнаул: Азбука, 2012. С. 4-6.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ ; с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
12. Сергеева Ю.В. Роль органов внутренних дел в системе противодействия молодежному экстремизму // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 61-62.
13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ ; с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.
14. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ; с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954.
15. Юдичева С.А. Актуальные проблемы юридического анализа составов преступлений организации экстремистского сообщества и участия в нем // Новый юридический журнал. 2013. № 2. С. 190.
16. Гнедов Е.В. Противодействие насильственному экстремизму // Российский следователь. 2014. № 10. С. 34-36.
17. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан: утв. Президентом Рос. Федерации 28 апреля 2011 г. Пр-1168 // Рос. газ. 2011. 14 июля.
18. О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 26 июля 2011 г. № 988 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 31, ст. 4705.
19. Синякин И.И. Терроризм с использованием оружия массового уничтожения: международно-правовые вопросы противодействия: монография. М.: Норма, 2012. 192 с.
References
1. Bedarev K.V. Ob administrirovanii profilaktiki molodezhnogo ekstremizma // Administra-tivnoe pravo i protsess. 2013. № 9. S. 71-73.
2. Nikitin A.G. Voprosy protivodeistviya ekstremizmu v zakonodatel'stve stran SNG // Zhurnal rossiisko-go prava. 2013. № 12. S. 94-99.
3. Belova M.A., Rustamov N.E. Pravovye sredstva protivodeistviya ekstremizmu po rossiiskomu pravu // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2015. № 1. S. 97-102.
4. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii : prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dek. 1993 g. ; s uchetom popravok, vnesennykh zakonami RF o popravkakh k Konstitutsii RF ot 30.12.2008 g. №6-FKZ, ot 30 dek. 2008 g. № 7-FKZ, ot 5 fevr. 2014 g. №2-FKZ, ot 21 iyulya 2014 g. №11-FKZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2014. № 31, st. 4398.
5. O protivodeistvii ekstremistskoi deyatel'nosti: feder. zakon Ros. Federatsii ot 25 iyulya 2002 g. № 114-FZ; s izm. i dop. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2002. № 30, st. 3031.
6. Golubykh N. V., LegotinM.P. O sushchnosti ponyatiya «ekstremizm» // Advokat. 2013. № 6. S. 31.
7. O Strategii natsional'noi bezopasnosti Rossiiskoi Federatsii do 2020 goda: ukaz Prezidenta Ros. Federatsii ot 12 maya 2009 g. № 537. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
8. Strategiya protivodeistviya ekstremizmu v Rossiiskoi Federatsii do 2025 goda. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/16/130.html (data obrashcheniya: 15.09.2015).
9. Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy Altaiskogo kraya «Protivodeistvie ekstremizmu i ideolo-gii terrorizma v Altaiskom krae na 2015-2019 gody»: postanovlenie Administratsii Altaisko-go kraya ot 31 dek. 2014 g. № 602 // Altaiskaya pravda. 2015. 21 yanvarya.
10. Vzaimodeistvie organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii i organov mestnogo samoupravleniya v usloviyakh gosudarstvenno-pravovoi tsentralizatsii / O.L. Kazantseva. Barnaul: Azbuka, 2012. S. 4-6.
11. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon Ros. Federatsii ot 6 okt. 2003 g. № 131-FZ ; s izm. i dop. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2003. № 40, st. 3822.
12. Sergeeva Yu.V. Rol' organov vnutrennikh del v sisteme protivodeistviya molodezhnomu ekstre-mizmu // Administrativnoe pravo i protsess. 2014. № 1. S. 61-62.
13. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh ot 30 dek. 2001 g. № 195-FZ ; s izm. i dop. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2002. № 1, ch. 1, st. 1.
14. Ugolovnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 13 iyunya 1996 g. № 63-FZ; s izm. i dop. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 1996. № 25, st. 2954.
15. Yudicheva S.A. Aktual'nye problemy yuridicheskogo analiza sostavov prestuplenii organiza-tsii ek-stremistskogo soobshchestva i uchastiya v nem // Novyi yuridicheskii zhurnal. 2013. № 2. S. 190.
16. Gnedov E.V. Protivodeistvie nasil'stvennomu ekstremizmu // Rossiiskii sledovatel'. 2014. № 10. S.
34-36.
17. Osnovy gosudarstvennoi politiki Rossiiskoi Federatsii v sfere razvitiya pravovoi gramot-nosti i pravo-soznaniya grazhdan: utv. Prezidentom Ros. Federatsii 28 aprelya 2011 g. Pr-1168 // Ros. gaz. 2011. 14 iyulya.
18. O Mezhvedomstvennoi komissii po protivodeistviyu ekstremizmu v Rossiiskoi Federatsii: ukaz Prezidenta Ros. Federatsii ot 26 iyulya 2011 g. № 988 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2011. № 31, st. 4705.
19. Sinyakin I.I. Terrorizm s ispol'zovaniem oruzhiya massovogo unichtozheniya: mezhdunarodno-pravovye voprosy protivodeistviya: monografiya. M.: Norma, 2012. 192 s.
Поступила в редакцию 10 сентября 2015 г.
Received 10 September, 2015
