CC BY
25УДК 341.1/8
ОБ ОТДЕЛЬНЫХ ПРОЯВЛЕНИЯХ ЭКСТРЕМИЗМА, УГРОЖАЮЩИХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Скулаков Р.М., Вневедомственный научно-исследовательский институт изучения безопасности и сыска (ВНИИ ИБиС) г. Москва, Российская Федерация, [email protected]
Экстремизм в современный период развития государств представляет одну из главных угроз личности, обществу и государству. Экстремизм негативно влияет на процесс развития государств или полностью разрушает их. Идеи экстремизма распространяются умышленно, противодействие им требует от личности, общества и государства применения особых мер. Виды экстремистской деятельности определены в законе и наказуемы. Однако экстремизм совершенствуется и использует свои новые проявления, угрожающие безопасности государства. Правовая наука должна осмыслить, охарактеризовать новые угрозы экстремизма, которые видоизменяются, формируют скрытные способы и выражающиеся ненасильственно.
В настоящей статье на основе характеристики понятия «экстремизм» предлагается определение данного понятия и выявляется необходимость отнесения способов ненасильственного нарушения целостности Российской Федерации к экстремистской деятельности. Немаловажным аспектом в характеристике проявлений экстремистской деятельности выступает понятие территориальной целостности государства, которое до сегодняшнего дня не имеет конкретного определения. Выявление сущности ненасильственного нарушения целостности Российской Федерации позволит разработать соответствующие меры законного реагирования, совершенствовать законодательство, обеспечить территориальную целостность государства.
Ключевые слова: экстремизм, территориальная целостность, территориальная неприкосновенность, насильственные методы, ненасильственные методы, правовая квалификация.
ШК 341.1/8
ABOUT THE SEPARATE MANIFESTATIONS OF EXTREMISM MENACING TO TERRITORIAL
INTEGRITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Skulakov R.M., Private research Institute for the study of security and investigation (VNII IBIS), Moscow, Russian Federation, [email protected]
The extremism during the modern period of development of the states represents one of the main threats of the personality, to society and the state. The extremism negatively influences development of the states or completely destroys them. Ideas of extremism extend deliberately, counteraction which demand from the personality, society and the state of special measures. Types of extremist activity are defined in the law and are punishable. However the extremism is improved and uses the new manifestations menacing to safety of the state. The legal science has to comprehend, characterize new threats of extremism which change, form reserved ways and expressed not violently.
In the present article on the basis of the characteristic of the concept "extremism" definition of this concept is offered and need of reference of ways of nonviolent violation of integrity of the Russian Federation to extremist activity comes to light. As important aspect in the characteristic of manifestations of extremist activity the concept of territorial integrity of the state which till today has no concrete definition acts. Identification of essence nonviolent to violation of integrity of the Russian Federation will allow to develop the appropriate measures of lawful reaction, to improve the legislation, to provide territorial integrity of the state.
Key words: extremism, territorial integrity, violent methods, nonviolent methods, legal qualification.
Анализируя проявления экстремизма, мы наблюдаем, что его основы сосредотачиваются на межнациональных и межрелигиозных конфликтах. Президент Российской Федерации В. Путин отметил, что экстремизм используется как инструмент геополитики и передела сфер влияния, к каким трагическим последствиям привела волна так называемых «цветных революций», какие потрясения
испытали и испытывают народы стран после внешнего вмешательства в их жизнь [1]. Поэтому недопущение возникновения и своевременное пресечение конфликтов на национальной и религиозной основах будут значительно сдерживать экстремистскую деятельность.
Анализ состояния законности в сфере исполнения законодательства о межнациональных
отношениях и противодействии экстремизму показывает, что проблемы, связанные с межнациональными противоречиями и религиозной нетерпимостью, распространением деяний экстремисткой направленности продолжают оставаться актуальными и представляют существенную угрозу безопасности Российской Федерации. Экстремизм воздействует на население, что приводит к его устрашению, разъединению. Население является обязательным признаком государства, наряду с его территорией.
Последствия экстремистской деятельности создают угрозу территориальной целостности государств. Для понимания сущности и общественной опасности экстремизма необходимо показать значение государственной территории Российской Федерации и определить понятие «территориальная целостность государства».
Территория государства представляет собой материальную основу существования проживающего на ней населения. Само государство, являясь результатом человеческой цивилизации, немыслимо без территории, достаточной для удовлетворения нужд политического общества [2, с. 57].
Необходимо согласиться с A.M. Ладыженским, который утверждал, что государство не может быть без территории, и исчезновение материального субстрата равносильно исчезновению самого политического организма [3, с. 37].
Значение территории в мире возрастает с каждым днём, поскольку увеличивается количество населения, истощаются запасы энергетических ресурсов, ухудшается экологическая обстановка. Российское государство обладает обширными территориями, запасами нефти, газа, цветных металлов, и поэтому вызывает особый интерес у государств, имеющих монополярные амбиции, к нарушению территориальной целостности (разделению) государства для использования энергетических и человеческих ресурсов. Огромная территория, более 200 национальностей (этнических групп), проживающих в Российской Федерации, составляют единое население, объединенных историей, культурой, нуждающихся в постоянной защите государства. Государство должно создавать условия для развития всего многонационального населения и охранять отношения правовыми средствами, не допускать межнациональной вражды, ограничения работы государственных и местных органов власти.
Понимание необходимости обеспечения территориальной целостности государств сложилось в межгосударственном общении. Территориальную целостность государства можно представить как нераздельность, единство государственной территории и границы, сложившееся исторически. Принцип территориальной целостности прямо не сформулирован в Уставе ООН, в ст. 2 используется понятие «территориальная неприкосновенность», что не в полной мере раскрывает его содержание и влечет неоднообразное понимание. В Заключительном акте СБСЕ 1975 г. территориальная цело-
стность закрепляется в качестве принципа [4]. Также принцип территориальной целостности государств закрепляется в контексте с другими прин-
^ *
ципами в актах международных организаций .
Конституция Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) неоднократно упоминает термины «территория» (ч. 1, 2, 3 ст. 4, ч. 1 ст. 68, п. «б» ст. 71), «целостность Российской Федерации» (ч. 5 ст. 13), «территория Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67, ч. 1 ст. 74) и «территории ее субъектов» (ч.1 ст. 67), «целостность и неприкосновенность... территории» (ч. 3 ст. 4), «территориальные органы» (ч. 1 ст. 78), «государственная целостность» (ч. 2 ст.80), «целостность государства» (ч. 1 ст. 82), «границы территорий» (ч. 2 ст.131) и т. д.
Наиболее полное представление о содержании понятия «территория» установлено в ч. 1 ст. 67 Конституции: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Соотношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов [5, с. 457]. Однако территория Российской Федерации не есть простое сложение территорий ее субъектов. Конституция фиксирует составные части государственной территории Российской Федерации: территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции). В состав территории субъекта Федерации не включаются внутренние воды, территориальное море, недра и воздушное пространство.
«Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории» [6, с. 296; 7].
В государственно-правовой и международно-правовой науке еще не закреплено определение понятия «территориальная целостность государства». В основном ученые вкладывают в понятие территориальной целостности качественную характеристику государства, отражающую состояние ее безопасности, проявляющуюся в единстве территории, на которую распространяется суверенитет государства, и определяемую способностью государства сохранять свою территорию в пределах установленных в соответствии с международным правом границ, противодействовать внешним и внутренним угрозам, направленным на их изменение [8, с. 38-42].
По нашему мнению, территориальную целостность государства можно представить как
*
Устав Организации американских государств 1948 г., Устав СНГ 1993 г., Парижская хартия для новой Европы 1990 г.
обеспеченную общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и правовыми средствами государства, неприкосновенность, нераздельность государственной территории и границы, сформированной исторически и находящейся под государственным суверенитетом.
Делая предварительный вывод, отметим, что территория государства является материальной основой существования населения, нуждающейся в надёжной защите и охране. Для должной квалификации экстремистской деятельности, угрожающей целостности государства, необходимо закрепление определения понятия «территориальная целостность государства».
Сформулированное определение понятия «территориальная целостность государства» позволяет нам перейти к обоснованию экстремизма как угрозе территориальной целостности Российской Федерации.
Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [9] (далее - Закон № 114-ФЗ) в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяет правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливает ответственность за ее осуществление. Закон № 114-ФЗ в ст. 1 определяет деяния, относящиеся к экстремистской деятельности (экстремизму).
Обратим внимание на то, что в перечислении видов экстремистской деятельности первым указывается насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации. Закон не определяет ненасильственные деяния, которые могут создать угрозу конституционному строю и территориальной целостности.
Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.) определяет, что «экстремизм» -это какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон [10].
Разработка понятия «экстремизм» активно осуществляется учеными. В попытках авторов можно увидеть стремление наиболее полно отразить все характерные для экстремизма признаки. Предлагается одно из определений понятия: «экстремизм - это многоаспектное противоправное общественно опасное явление, носящее асоциальный характер, охватывающее все сферы общественной
жизни, имеющее целью подрыв государственных и общественных устоев посредством крайних насильственных методов, выраженное в непринятии иных суждений, безапелляционности и категоричности, а равно в силовом навязывании собственных догм обществу и государству» [11, с. 63].
Представляется, что объемный перечень наказуемых деяний, сущность экстремистской деятельности (экстремизма) будет проблематично изложить в определении понятия. Однако работа по формулированию определения понятия экстремизма важна для понимания сущности данного преступного явления и выявления новых квалифицирующих признаков.
По нашему мнению, экстремистская деятельность (экстремизм) - это умышленные противоправные общественно опасные деяния граждан, должностных лиц, общественных объединений, направленные на формирование и реализацию идей изменения конституционных основ государства.
Справедливо утверждение В.Ю. Леденевой о том, что законодательно закрепленные понятия далеко не полностью охватывают все стороны экстремизма. В законодательстве не определены формы проявлений экстремизма: «политический экстремизм», «молодежный экстремизм», «религиозный экстремизм» и др. Также законодательно не закреплены фундаментальные понятия: «угроза или опасность экстремизма», «противодействие экстремизму», «минимизация и ликвидация последствий проявлений экстремизма». И очень важно отметить, что законодатели практически вывели из правового поля понятие «профилактика экстремизма», отметив только, что это одно из двух направлений противодействия экстремизму, не раскрыв его формы и содержание [12, с. 211-212].
Действующее законодательство квалифицирует насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации.
Представляется, что в реализации Закона № 114-ФЗ под действиями, направленными на нарушение целостности Российской Федерации, следует понимать действия, направленные на изменение территориального устройства или единства территории Российской Федерации. Действия, направленные на изменение границ субъекта Российской Федерации, выделение отдельных территорий одного или нескольких субъектов для создания новых территориальных образований, не связанные с изменением государственной границы Российской Федерации, являются противоречащими п. «а» ст. 67 Конституции и должны признаваться экстремистской деятельностью. Действия, направленные на отторжение части территории субъекта, субъекта или нескольких субъектов от территории Российской Федерации, что связано с изменением государственной границы Российской Федерации, нарушают п. «н» ст. 67 Конституции и должны признаваться экстремистской деятельностью.
По нашему мнению, насильственные методы изменения основ конституционного строя реализуются в крайних или хорошо подготовленных случаях. Реальный пример спланированного государственного переворота продемонстрировали США на Украине. В современный период развития общественных отношений необходимо предполагать множество скрытых угроз основам конституционного строя и территориальной целостности государства. Другими словами, важно выявлять методы ненасильственного экстремизма, которые могут нарушить целостность государства или создать реальные условия для этого.
Думается, что экстремистская деятельность выражается не только посредством крайних насильственных методов. Из сущности экстремизма необходимо выявить главное в общественной опасности - создание (формирование), распространение идеи (призывы), которая будет противоречить и угрожать основам конституционного строя государства. Представляется, что основам конституционного строя и целостности Российской Федерации могут угрожать не только насильственные, но и ненасильственные действия.
Ненасильственными действиями можно считать определенную активность (умышленную пассивность) исключающую насилие, но стремящуюся к заданному результату. Ненасильственными действия можно считать, например, бойкоты, забастовки, ненасильственные оккупации, отказ в помощи и другие.
Уместно вспомнить американского политолога Джина Шарпа, который разработал методику ненасильственной политической борьбы и его выражение: «Действия без насилия не являются бездействием». В своей книге «Политика ненасильственных действий» Д. Шарп утверждает: «Ненасильственные действия способны противостоять даже наиболее безжалостным правителям и военным режимам, потому что они задевают самые уязвимые места всех иерархических институтов и правительств: зависимость от подданных. Если, несмотря на репрессии, источники силы могут быть ограничены или в достаточной степени разъединены, политическая система и силы режима будут парализованы. В некоторых случаях сила правителей просто отомрет в результате политического голода. Это понимание природы политической силы и межкультурное истолкование ненасильственных санкций, основанных на нем, показывает, что ненасильственная борьба не замыкается в культурных или национальных границах» [13].
В понимании ненасильственного изменения основ конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации важно выявить такие деяния, исключающие насилие, которые будут препятствовать соблюдению основ конституционного строя и/или создавать угрозы для нарушения территориальной целостности государства. В каком-то смысле ненасильственные действия, угро-
жающие основам конституционного строя или целостности Российской Федерации, будут похожи на злоупотребление правом гражданина, должностного лица или общественной организации, но преследующие цель нарушить или изменить конституционный правопорядок, территориальную целостность государства, выраженные в массовом порядке.
Ненасильственными действиями экстремистской направленности можно назвать, например: бойкот общественных или государственных событий; бойкот выборов; вывешивание флага; отказ в помощи силам правопорядка; загрузка административной или судебной системы; побуждение к двойному суверенитету и созданию параллельному правительства.
Поскольку экстремистская деятельность для достижения своих целей основывается на вовлечении множества лиц, одиночные ненасильственные действия могут быть не распознаны в качестве подготовки как экстремистские. Для реализации экстремистской деятельности в форме ненасильственных методов распространители данных идей будут использовать призывы, т. е. активное воздействие на сознание и волю людей с целью формирования устойчивой мотивации к совершению деяний экстремистской направленности. При данных обстоятельствах важно, чтобы специальные органы своевременно осуществляли проверку в условиях роста количества ненасильственных методов экстремистской направленности.
В качестве примера угрозы ненасильственного изменения основ конституционного строя или нарушения целостности Российской Федерации можно охарактеризовать ситуацию, складывающуюся в Печорском районе Псковской области, где российские граждане активно получают гражданство Эстонии.
Вовлечение российских граждан в процесс приобретения гражданства Эстонии является прямой угрозой территориальной целостности Российской Федерации. При получении гражданства Эстонии российский гражданин должен подписать документ, представляющий собой, по сути, присягу на верность эстонским властям, и одним из пунктов этого документа является безоговорочное признание территориальной целостности Эстонии в границах до 1940 года. В итоге, по данным Псковского погранотряда, в старинных Изборске и в Печорах более половины взрослого населения приняли эстонское гражданство [14].
На основе данного примера очевидно, что способствующие ситуации деяния похожи на вид экстремистской деятельности, осуществляемой ненасильственным методом, призыв к которой осуществляется специальными органами в Эстонии и заинтересованными лицами на территории Печорского района. Достоверно известно, что Эстония имеет территориальные претензии к России в отношении принадлежности Печорского района
Псковской области. Повышение количества российских граждан, владеющих эстонским паспортом и гражданством, в последующем может привести к возникновению идеи самоопределения Печорского района Псковской области в форме отделения и вхождения в состав Эстонии. Можно спрогнозировать, что в качестве провокаций на территории Печорского района Псковской области могут быть использованы и другие ненасильственные методы экстремистской направленности, такие как: вывешивание государственного флага Эстонии, бойкот выборов, побуждение к двойному суверенитету и созданию параллельного правительства.
Реализация экстремистами своей ненасильственной деятельности и призывы к ней реальная опасность, которая может затронуть не только Псковскую область, но также и Калининградскую область, регионы Дальнего Востока. Видится, что будет правомерно отнести призывы к ненасильственному нарушению целостности Российской Федерации к экстремистской деятельности (экстремизму).
Резюмируя, необходимо сделать следующие выводы.
Во-первых, меняющаяся система соотношения сил в мире, активное вмешательство во внутренние дела государств, прежде всего, со стороны США, вынуждает Российскую Федерацию внимательнее относиться к скрытым угрозам государственной безопасности и территориальной целостности.
Во-вторых, законодательство об экстремистской деятельности (экстремизме) нуждается в
совершенствовании и выработке основополагающих понятий с целью скорейшей уголовно-правовой оценки и преследования экстремистской деятельности (экстремизма) [15].
В-третьих, считаем правомерным отнести призывы к ненасильственному нарушению целостности Российской Федерации к экстремистской деятельности (экстремизму). Призывы к ненасильственному нарушению целостности Российской Федерации представляют собой активное воздействие на сознание и волю людей с целью формирования устойчивой мотивации к совершению деяний, направленных на отторжение части территории субъекта, субъекта или нескольких субъектов от территории Российской Федерации, что связано с изменением государственной границы Российской Федерации исключительно ненасильственными методами.
Ненасильственными действиями экстремистской направленности могут быть, например: бойкот общественных или государственных событий; бойкот выборов; вывешивание флага; отказ в помощи силам правопорядка; загрузка административной или судебной системы; побуждение к двойному суверенитету и созданию параллельного правительства.
Ненасильственные способы нарушения территориальной целостности Российской Федерации нуждаются в соответствующей криминологической и уголовно-правовой оценке как экстремистская деятельность с последующим закреплением в законодательстве.
Литература
1. Путин назвал экстремизм инструментом геополитики // Рос. газ. 2014. 20 нояб.
2. Гефтер А.В. Современное международное право. СПб., 1880.
3. Ладыженский A.M. Природа территориального верховенства // Вестник МГУ. 1948. № 10.
4. Принципы нерушимости границ и территориальной целостности государств // Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.) // Действующее международное право: в 3 т. М., 1999. Т. 1.
5. БаглайМ.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
6. БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
7. О недрах : закон Рос. Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I : принят Верх. Советом Рос. Федерации 16 апр. 1992 г. : по состоянию на 1 июля 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 10, ст. 823.
8. Остроухов Н.В. Территориальная целостность государств в современном международном праве и ее обеспечение в Российской Федерации и на постсоветском пространстве: дис. ... д-ра юрид. наук. М.: РУДН, 2010.
9. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3031.
10. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 41, ст. 3947.
11. Голубых Н.В., Леготин М.П. О сущности понятия «экстремизм» // Адвокат. 2013. № 6.
12. Леденева В.Ю. Межнациональные аспекты и проблемы противодействия экстремизму в современных условиях // Национальная безопасность / nota bene. 2014. № 2. С. 207-216. DOI: 10.7256/20738560.2014.2.10785
13. Шарп Д. Политика ненасильственных действий. URL: http://biblionmd.tripod.com/civ/04 (дата обращения: 22.02.2015).
14. «Эстонизация» Псковской области. URL: http://www.km.ru/v-rossii/2002/04/22/obshchestvennoe-mnenie/estonizatsiya-pskovskoi-oblasti (дата обращения: 22.02.2015).
15. Чапчиков С.Ю. Экстремизм в современной России: стратегия противодействия // Юридический вестник ДГУ. Т. 14. 2015. № 2. С. 15-21.
References
1. Putin nazval ekstremizm instrumentom geopolitiki // Ros. gaz. 2014. 20 noyab.
2. GefterA.V. Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo. SPb., 1880.
3. Ladyzhenskii A.M. Priroda territorial'nogo verkhovenstva // Vestnik MGU. 1948. № 10.
4. Printsipy nerushimosti granits i territorial'noi tselostnosti gosudarstv // Zaklyuchitel'nyi akt SBSE (Khel'sinki, 1 avgusta 1975 g.) // Deistvuyushchee mezhdunarodnoe pravo: v 3 t. M., 1999. T. 1.
5. BaglaiM. V., Tumanov V.A. Malaya entsiklopediya konstitutsionnogo prava. M., 1998.
6. BaglaiM. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii. M., 1998.
7. O nedrakh : zakon Ros. Federatsii ot 21 fevralya 1992 g. № 2395-I : prinyat Verkh. Sovetom Ros. Federatsii 16 apr. 1992 g. : po sostoyaniyu na 01 iyulya 2014 g. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 1995. № 10, st. 823.
8. Ostroukhov N. V. Territorial'naya tselostnost' gosudarstv v sovremennom mezhdunarodnom prave i ee obespechenie v Rossiiskoi Federatsii i na postsovetskom prostranstve: dis. ... d-ra yurid. nauk. M.: RUDN, 2010.
9. Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2002. № 30, st. 3031.
10. Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2003. № 41, st. 3947.
11. Golubykh N. V., Legotin M.P. O sushchnosti ponyatiya «ekstremizm» // Advokat. 2013. № 6.
12. Ledeneva V.Y. Multicultural aspects and problems of fighting extremism in the modern conditions // National Security / nota bene. 2014. № 2. P. 207-216. DOI: 10.7256/2073-8560.2014.2.10785
13. Sharp D. Politika nenasil'stvennykh deistvii. URL: http://biblionmd.tripod.com/civ/04 (data obrash-cheniya: 22.02.2015).
14. «Estonizatsiya» Pskovskoi oblasti. URL: http://www.km.ru/v-rossii/2002/04/22/obshchestvennoe-mnenie/estonizatsiya-pskovskoi-oblasti (data obrashcheniya: 22.02.2015).
15. Chapchikov S.Yu. Ekstremizm v sovremennoi Rossii: strategiya protivodeistviya // Yuridicheskii vestnik DGU. T. 14. 2015. № 2. S. 15-21.
Поступила в редакцию 1 сентября 2015 г.
Received 1 September, 2015
