CC BY
73
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Хутинаев Игорь Дадагкаевич, д-р юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Филиал: Института права и национальной безопасности. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье анализируется мировой опыт назначения граждан на государственную службу, разделение государственной службы на административные и политические, и прохождение государственной службы государственными служащими.
Ключевые слова: Государственный служащий, назначение, поощрение, эффективность, вакантное место, политическая, административная, методика.
CONSTITUTIONAL LEGAL BASIS OF PUBLIC SERVICE IN FOREIGN COUNTRIES
Hutinayev Igor Dadagkayevich, Dr of law, professor. Position: professor. Place of employment: Russian academy of national economy and public service under the President of Russian Federation. Branch: Institute of law and national security. Department: constitutional law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: In article the international experience of appointment of citizens on state service, separation of public service on administrative and political and passing of public service state is analyzed.
Keywords: Government employee, appointment, encouragement, efficiency, vacant position, political, administrative, technique.
Одним из важнейших вопросов государственной службы является установленный законодательством механизм определение квалификации государственных служащих и их селекции в государственном управлении, а также их карьерного роста.
Анализ законодательства назначения государственных служащих в зарубежных странах (США, Франция, Великобритания Германия, Сингапур) указывает на то, что в законодательстве закреплены механизмы, в соответствии с которыми назначением на государственные должности и карьерным продвижением государственных служащих занимаются специализированные государственные органы. Отбор, назначение и продвижение по служебной лестнице государственных служащих осуществляется по принципам меритокра-тии1. Среди основных элементов меритократии выделяются принципы:
1 Термин "меритократия" означает следующее - система, при которой положение личности в обществе определяется исключительно его способностями, это система раннего отбора и государственной опеки над самыми талантливыми и перспективными вне зависимости от социального положения, для пополнения кадрового состава государственной службы.
- поступление на государственную службу осуществляется на основании конкурса;
-оценка претендентов осуществляется по критериям их личных способностей, знаний и умений;
- равная оплата труда за выполнение равнозначной работы (оплата в зависимости от результатов работы);
- одинаковое отношение ко всем государственным служащим в целях их не дискриминации;
-поощрение госслужащих достигающих эффективных результатов, коррекция деятельности госслужащих не в полной мере отвечающих предъявляемым требованиям, увольнение госслужащих, деятельности которых не удовлетворительны.
При определении профессиональных показателей и в обеспечении конкуренции широко применяются научно обоснованные методики, в том числе специальные модели «управленческий профиль»2, ключевые показатели эффективности (КР1) , периодические опросы, которые дают возможность оценить профессиональные качества государственного служащего, произвести оптимальный подбор кандидата на вакантное место, оценить степень его адаптации на новой должности. В соответствии с нормами международного права обязанность демократического государства перед его гражданами составляет содержательную сторону прав и обязанностей государственных служащих перед гражданским обществом, тем самым определяет состав функций государственной службы перед народом по ведению его государственных (публичных) дел4[2].
Так как Российская Федерация участник Содружества Независимых государств, то особое значение в установлении принципов и подходов в правовом регулировании госслужбы имеют акты СНГ, такие как:
- Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. «О модельном законе «Об основах государственной службы»5[1]. В данном правовом акте устанавливаются основные направления государственной политики в сфере государственной службы стран СНГ, декларируется право граждан на государственную службу, а также основы организации и деятельности государственной службы в государственных органах, образуемых в соответствии с конституцией и законами государства - участника
2 Управленческий профиль - набор стандартных методов, подходов и решений по организации управления, ориентированного на достижение результатов, определяемый на этапе предварительной оценки в соответствии с классификационными признаками.
3 KPI (Key Performance Indicators) - «ключевые показатели результативности», но чаще переводится как «ключевые показатели эффективности». KPI является одним из инструментов, с помощью которого, можно проанализировать, насколько эффективно работает персонал для достижения целей компании.
4 Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н.Барцица. - М.: РАГС, 2007. - С. 72.
5 Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15
июня 1998 г. «О модельном законе «Об основах государственной
службы» // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. -№ 18. - С. 103 - 128.
8'2016
Пробелы в российском законодательстве
СНГ, и регулируется общественные отношения, связанные с деятельностью государства по созданию организационно-правовых и социально-экономических предпосылок и условий реализации гражданами права на государственную службу.
В конституционном законодательстве стран СНГ закреплен круг субъектов, обладающих правом поступления на государственную службу относящихся к политическим правам граждан государства. Например, в ст. 29 Конституции Республики Грузия от 24 августа 1995 г.6. устанавливается, что каждый гражданин имеет право занимать любую должность, если он соответствует требованиям, установленным законодательством. В ч. 2 вышеуказанной статьи устанавливается, что условия государственной службы определяются законом. В аспекте установления прав субъектного состава к доступу государственной службе, примечателен опыт Республики Азербайджан. В ч. 2 ст. 55 Конституции Республики Азербайджан от 12 ноября 1995 г., установлено, что граждане имеют право служить в государственных органах. Должностные лица государственных органов назначаются из числа граждан. Иностранцы и лица без гражданства могут приниматься на государственную службу в установленном законом порядке.
Примечательно, что статья 32 Конституции Республики Узбекистан, устанавливающая политическое право граждан участвовать в управлении делами государства, не предусматривает при этом право доступа на государственную службу.
Наряду с конституциями правовое регулирование отношений на государственной службе осуществляется специальными законами в которых закреплены определение понятия, принципы государственной службы, дана классификация государственных должностей и государственных служащих, урегулирован правовой статус государственных служащих, установлены основы прохождения службы, вопросы управления службой и некоторые другие.
В законодательных актах о государственной службе отдельных стран СНГ могут быть урегулированы отдельные вопросы, связанные с прохождением государственной службы.
В связи с разграничением государственных должностей и с ними вместе государственных служащих на политических и административных, появились классификации, синтезирующие разные классификационные подходы. К примеру, выделяются 5 категорий государственных служащих:
- политические лидеры;
- политические исполнители, занимающие конституционные и высшие административные должности;
- карьерные государственные служащие, занимающие ответственные должности;
- специалисты;
- государственные служащие низового звена7.
Административные служащие, которые составляют
96-97% госслужащих, защищены законодательством при смене политических назначенцев и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы. Тем самым обеспечивается их политическая нейтральность и стабильность карьеры,
6 Конституции государств Европы. Издательство НОРМА, 2001. - С. 24.
7 Турисбеков З.К., Акчурин А.Н.. Касымбеков Б.А., Турисбек А.З. Государственное управление и государственная служба (отечественный и зарубежный опыт). - Астана: ИД «Сары-Арка», 2004. -С.28.
что в итоге положительно влияет на профессионализм административной государственной службы.
Существуют общие черты, сближающие административных и политических государственных служащих. Во-первых, и политик, и администратор призваны служить обществу и решать задачи в интересах всего общества. Во-вторых, это два взаимосвязанных явления, ибо политика без администрирования бессильна, администрирование без политики - бессодержательно. Политика нуждается в административных механизмах реализации. Администрированию в государственной сфере необходимо политическое целеполагание службы. В-третьих, эффективность политической и административной деятельности достигается только тогда, когда между ними достигается органическое сопряжение; администраторы являются носителями тех же общественных ценностей, что и политики8.
Общность политических и административных государственных служащих состоит также в единых принципах государственной службы, общности прав, обязанностей и ограничений, налагаемых на них, системы материального, пенсионного, социального, жилищного и иного обеспечения, равной ответственности по основаниям, предусмотренным законом9.
В настоящее время административные государственные служащие пользуются привилегией несменяемости. Это так называемая «вестминстерская модель», которая действует во всех странах, входивших ранее в состав Британской империи. Карьерные государственные служащие назначаются, как правило, на неограниченный срок и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии, нового президента, правительства или руководителя какого-либо государственного органа. Несменяемость административных служащих обеспечивает стабильность и преемственность в работе государственного аппарата.
Разделение государственных должностей на политические и административные, сменяемые и несменяемые, временные и карьерные отражает объективную многополюсность и многовекторность содержания, форм и методов государственной службы и политического процесса, придает ролевым функциям свой характер и свою специфику10. Кроме того, оно является закономерным следствием реализации политики профессионализации аппарата государственного управления, максимально адаптированного к требованиям рыночной экономики, признанной одним из стратегических приоритетов развития страны.
В заключение следует отметить, что в демократических государствах отбор, назначение и продвижение по служебной лестнице государственных служащих в основном осуществляется по принципам меритокра-тии. Установление профессиональных показателей основывается специальных методики, в том числе специальных моделей «управленческих профилей», ключевых показателе эффективности (КР1), периодических опросов.
Основными причинами разделения государственных должностей на политические и административные и,
8 Лытов Б. Политик и администратор: соперники или партнеры? // Служба кадров. 2000. - № 8. - С.29.
9 Сапаргалиев Г.С. Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. - Алматы. 2006. -С.151-152.
10 Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учебное пособие. - Ростов - на Дону: Издательский центр «Март», 2000. - С.224.
соответственно, государственных служащих на политических и административных явились необходимость обеспечения стабильности и укрепления социально-правового статуса работников государственного аппарата, привлечение квалифицированных кадров на государственную службу. Данное нововведение было во многом заимствовано из изучения и тщательного анализа моделей государственной службы и их многолетней апробации в развитых зарубежных странах с учетом собственного историко-политического и государственно-правового опыта.
Список литературы:
1. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. «О модельном законе «Об основах государственной службы» // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. -№ 18. - С. 103 - 128.
2. Конституции государств Европы. Издательство НОРМА, 2001. - С. 24.
3. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н.Барцица. - М.: РАГС, 2007. - С. 72.
4. Турисбеков З.К., Акчурин А.Н.. Касымбеков Б.А., Турисбек А.З. Государственное управление и государственная служба (отечественный и зарубежный опыт). - Астана: иД «Сары-Арка», 2004. - С.28.
5. Лытов Б. Политик и администратор: соперники или партнеры? // Служба кадров. 2000. - № 8. - С.29.
6. Сапаргалиев Г.С. Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. - Алматы. 2006. - С.151-152.
7. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учебное пособие. - Ростов - на Дону: Издательский центр «Март», 2000. - С.224.
