Понятие и признаки политического государственного служащего в Республике Казахстан Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

S. АДМИНИСТРАТИВНОЕ, ФИНАНСОВОЕ, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО,ТРУДОВОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

8.1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Турисбек Айнур Заутбеккызы - кандидат юридических наук, доцент, Институт государственного и местного управления (Алматинский центр обучения государственных служащих)

Место работы: вице-президент АО "КАЗГЕОКОСМОС" Контакты автора: ain2030@mail.ru; 001.kz@bk.ru

Аннотация. В статье с учетом мирового опыта анализируется понятие «политический государственный служащий». Применительно к Республике Казахстан автор разрабатывает требования к кандидатам на политические должности, порядок их поступления на государственную службу и ее прекращения, особенности их должностного статуса.

Ключевые слова: конституционное и муниципальное право, административная реформа в Республике Казахстан; политический государственный служащий, эффективность государственной службы.

THE CONCEPT AND CRITERIA OF POLITICAL GOVERNMENT OFFICIAL IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Turisbek Ainur Zautbekkyzy, PhD (Candidate in Jurisprudence), Docent of the Institute of State and Local Government (Civil Servants Training in Almaty)

Place of employment: vice President JSC "KAZGEO-COSMOS"

Contacts of the author: ain2030@mail.ru; 001.kz@bk.ru

Annotation. The main subject of the article is the analysis of the concept of “political government official” with regard to international practice. The author develops requirements for candidates for political appointments, the procedure of appointment and cessation of the government service, features of their official status, regarding to the Republic of Kazakhstan.

Keywords: constitutional and municipal law, administrative reform in the Republic of Kazakhstan, political government official, the effectiveness of government service.

Понятие «политический государственный служащий» тесно связано с понятием «политическая должность». В юридической литературе политическая должность рассматривается как «особое правовое установление, фиксируемое законодательством каждой страны, посредством отправления которого осуществляется реализация функций, полномочий, прав и обязанностей высших должностных лиц государства. На эти должно-

сти либо избираются, либо назначаются законодательными выборными органами или высшими должностными лицами государства с последующим утверждением законодательным органом» [5, с. 28].

Определяющим моментом для политической должности является участие в формировании и проведении политики государства. Немаловажное значение имеет и легитимный способ наделения лица, занимающего такую должность, властными полномочиями. Как правило, это выборы либо назначение. Кроме того, следует учитывать уровень и место должности в системе государственной власти. Во многих государствах, в том числе и в Республике Казахстан (РК), это руководящие должности в высших, центральных и местных органах власти, а также должности в некоторых органах контрольной власти, например в РК, в Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Однако не всякая политическая должность в РК может быть отнесена к должностям, подпадающим под регулирование законодательства о государственной службе, т.е., как и в российском праве, относится к должностям госслужбы. Соответственно, не все лица, занимающие такие государственные политические должности, могут быть отнесены к политическим государственным служащим. Например, в РК Президент, депутаты Парламента и маслихатов (местных представительных органов), судьи и некоторые другие должностные лица не подпадают под действие законодательства о государственной службе. Их статус регулируется Конституцией, конституционными и иными законами.

Политические государственные служащие имеются в Парламенте, Администрации Президента, Правительстве РК, следовательно, их выделение никак не связано с принципом разделения государственной власти на три ветви.

Само понятие «политический государственный служащий нашло свое закрепление в ст.1 Закона РК «О государственной службе» - это «государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач» [1].

Данное определение подвергалось критике многими учеными. Так, академик Г.С. Сапаргалиев пишет, что «понятие политического государственного служащего, данное в Законе о государственной службе, нельзя считать объективно точным, поскольку в их перечень включены должностные лица, которые не участвуют в определении политики и не несут ответственности за реализацию политических целей и задач» [2, с.209]. По его мнению, Председатель и члены Конституционного Совета, судьи не относятся к категории политических служащих, потому что основывают свою деятельность исключительно на Конституции и законах и не имеют отношения к политике. В этой связи он предлагает уточнить ст.7 Закона о государственной службе в плане того, что не все назначаемые, избираемые Президентом и Парламентом должностные лица являются политическими государственными служащими [2,

Турисбек А.З. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ В КАЗАХСТАНЕ

с. 206]. В этой связи Г.С. Сапаргалиев предлагает свое определение: «политические государственные служащие - это назначенные или избранные в соответствии с законодательством политически ангажированные государственные служащие, поддерживающие политику Президента, Правительства и Парламента Республики Казахстан и действующие в рамках своих правовых полномочий» [2, с.210]. Ученый акцентирует внимание на порядке замещения политической должности, а также на принципе их политической лояльности политическому лидеру и высшим органам власти страны.

Таким образом, данная проблема выдвигает необходимость разработки признаков политической должности и четких критериев при назначении (избрании) на такую должность, т. е. важна проработка не только требований, которые предъявляются к кандидатам на политические должности, но и особенностей их статуса, порядка поступления на государственную службу и ее прекращения.

Обратимся к опыту США. Там, например, политический характер функций определяет ряд специфических требований к претендентам на политические должности.

Во-первых, на эти должности политический лидер подбирает и рекомендует, прежде всего, своих сторонников, тех, кто искренне разделяет его позиции и готов проводить в жизнь его политический курс.

Во-вторых, все кандидаты на эти должности проходят тщательную проверку компетентными органами, которые способны объективно оценить их политическую и идеологическую благонадежность, законопослушность, нравственный облик, качество личных и профессиональных связей, психофизическое состояние.

В-третьих, имеет особенности процедура назначения на должности. После доклада главе государства и обсуждения на Совете по кадровой политике представление направляется в соответствующую палату высшего представительного органа. В ходе проведения открытых парламентских слушаний анализируются профессиональный уровень, политические, деловые и нравственные качества претендентов. Посредством тайного голосования осуществляется назначение на должность.

В-четвертых, даже если политический работник успешно справляется со своими обязанностями, достаточно легко преодолевает все политические и профессиональные конфликты, он уходит в отставку и оставляет пост, если после очередных выборов происходит смена парламентского большинства, главы государства, кабинета министров [5, с.30].

Что касается признаков политической должности или политического государственного служащего в Республике Казахстан, то частично они закреплены в понятии «политического государственного служащего», данном в Законе РК «О государственной службе»: его назначение (избрание), освобождение и деятельность носят политико-определяющий характер; он несет ответственность за реализацию политических целей и задач.

Казахстанским ученым А.К. Ишмухамедовой выделяются признаки политического государственного служащего, среди которых - временный характер политической должности: государственные служащие, занимающие ее, назначаются на определенный срок [2, с. 152-153].

На наш взгляд, не совсем точно говорить о том, что на политические должности государственные служащие назначаются на определенный срок. Действи-

тельно, срок некоторых государственных политических должностей законом конкретизирован. Например, у Председателя и членов Конституционного Совета он составляет 6 лет, у Председателя, заместителя Председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии - 5 лет, у Председателя и членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета - также 5 лет и т. д. Однако у большинства политических государственных служащих срок государственной службы конкретно не обозначен, хотя это не означает бессрочного занятия должности. Обычно пребывание в политической должности ограничивается сроком полномочий должностного лица или органа, назначившего или избравшего государственного служащего на указанную политическую должность либо в подчинении которого он находится. И этот подход отражается в законодательстве.

Так, в соответствии с п.1 ст.70 Конституции РК Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Казахстан. Согласно п.7 ст.70 Конституции освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства. Словом, срок полномочий главы и членов высшего исполнительного органа ограничен сроком полномочий Президента, а членов Правительства - сроком пребывания в должности его председателя. Срок нахождения в должности акимов (глав исполнительных органов власти) областей, городов республиканского значения и столицы ограничен сроком деятельности главы государства, поскольку при вступлении в должность вновь избранного Президента их полномочия прекращаются (п.5 ст.87 Конституции РК).

Также не вполне точным является бытующее утверждение о том, что назначение или избрание на данные должности осуществляется только Президентом и Палатами и председателями Палат Парламента. Правом назначения или избрания на эти должности обладают и другие субъекты. Например, руководители центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики Казахстан, их первые заместители и заместители назначаются Правительством, за исключением заместителей руководителей тех центральных исполнительных органов, правом назначения которых обладает Президент. Руководители аппаратов акимов областей, столицы и городов республиканского значения назначаются акимами данного уровня.

Теоретически возможным является наделение правом избрания на политические должности такого субъекта, как народ, а точнее его части - населения административно-территориальных единиц либо их представителей. Это будет реальным в случае избрания акимов поселков, аульных (сельских) округов, аулов (сел) прямым или косвенным (через выборщиков) голосованием населения.

Нуждается в конкретизации понятие «политикоопределяющий характер», закрепленное в казахстанском законодательстве. Существует мотивированное мнение, что к его параметрам имело бы смысл отнести: содержание целей и задач, стоящих перед соответствующим должностным лицом и государственным органом, который возглавляет политический государственный служащий; уровень их решения; степень и уровень ответственности, которую он несет; содержание полномочий, которыми он наделяется в целях реализации возложенных на него задач и функций; степень влияния на деятельность тех органов и лиц,

которые его назначили или избрали и т.д. [2, с. 181]. В этой связи следует подчеркнуть, что главным критерием для уяснения содержания данного понятия является уровень и степень участия в определении содержания основных направлений внутренней и внешней политики государства.

У многих исследователей вызывают определенные недоумения отнесение тех или иных должностей к политическим или административным [2, с.423-424]. Поэтому должны быть разработаны четкие критерии разграничения между политическими и административными должностями. В частности, Г.С. Сапаргалиев в качестве таких критериев называет: особенности прохождения государственной службы (испытание, аттестация для административных государственных служащих; определение продолжительности рабочего времени в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей Закона РК «О государственной службе»); характер ответственности (которая у политических государственных служащих носит не столько юридический, сколько политический характер); особенность процесса прекращения государственной службы и должностной функции [3, с.19].

В такой связи мы предлагаем следующее определение политического государственного служащего. Политический государственный служащий - государственный служащий, назначаемый или избираемый на должность, освобождаемый от должности в установленном законодательством порядке, который участвует в формировании и (или) проведении государственной политики и несет ответственность за реализацию политических целей и задач государства.

К признакам политической должности, на наш взгляд, следует относить:

- ограниченность срока полномочий лица, занимающего политическую должность, конкретным сроком либо в пределах срока полномочий органа или должностного лица, который обладает правом назначения или избрания на данную должность;

- политический характер деятельности государственного служащего при отправлении должностных полномочий;

- преимущественный учет политической лояльности кандидата, назначаемого или избираемого на политическую должность;

- внеконкурсный, особый порядок замещения политической должности - исключительно путем назначения или избрания высшими органами власти после прохождения специальной проверки;

- особый порядок и основания освобождения от должности - путем отставки и увольнения;

- персональная ответственность за реализацию задач и функций государства, возложенных как непосредственно на самого государственного служащего, так и на подчиненные ему государственные органы и государственных служащих;

- особый порядок прохождения государственной службы, установленный законодательством, в том числе через механизм ротации;

- особые формы контроля по отношению к политическим государственным служащим: президентский,

парламентский, конституционный, общественный контроль.

Лица, претендующие на занятие политических должностей, должны соответствовать общим требованиям, установленным п. 1 ст.13 Закона РК «О государственной службе». Они касаются наличия у лица гражданства РК, достижения установленного возраста (как ми-

нимум, 18 лет), обладания необходимым уровнем образования и профессиональной подготовки. Однако квалификационные требования устанавливаются только в отношении административных государственных служащих, о чем свидетельствует п.5 этой же статьи. Закрепление же данной нормы в п.1 ст.13 как бы подразумевает, что подобные требования могут предъявляться и к политическим государственным служащим.

В этой связи можно предложить исключить слова «и соответствовать установленным квалификационным требованиям» из пп. 3) п.1 ст.13 Закона РК «О государственной службе», а п.5 этой же статьи изложить в следующей редакции: «5. Лица, поступающие на административную государственную службу, должны соответствовать установленным квалификационным требованиям. Квалификационные требования к административным государственным должностям разрабатываются и утверждаются государственными органами на основе типовых квалификационных требований к категориям должностей».

Вместе с тем, представляется справедливым утверждение видного казахстанского ученого А. А. Таранова о том, что если политические госслужащие как инструмент политической власти призваны выражать интересы народа, то желательна разработка критериев, согласно которым они могут претендовать на должность. Эта категория должна быть «прозрачна» по отношению к электорату [4, с.79].

Хотя законодательно критерии для назначения (избрания) на политические должности не закреплены, п.4 ст.13 Закона РК «О государственной службе» предусматривает, что дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяются Президентом РК. Специального акта Президента по этому поводу нет, однако они могут предусматриваться в отдельных актах. Например, лицо, назначаемое на должность Уполномоченного, должно отвечать следующим требованиям:

1) обладать гражданством Республики Казахстан;

2) иметь высшее юридическое или иное гуманитарное образование;

3) обладать стажем работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. [7]

Как отмечает академик Г.С. Сапаргалиев, дополнительные требования должны быть обусловлены спецификой политической государственной службы и гарантировать подбор политических служащих, обеспечивающих эффективное, прогрессивное функционирование государственного аппарата [2, с.219-220].

Предоставление Президенту права устанавливать дополнительные требования, вытекает из того, что большинство политических государственных служащих назначаются им лично или по его представлению или согласованию с ним. Вместе с тем, дополнительные требования для отдельных политических государственных служащих предусматриваются и в законах.

Вполне возможно, что после принятия Закона об Уполномоченном по правам человека требования к кандидату на данную должность также будет регулироваться на законодательном уровне. Поэтому целесообразно откорректировать п.4 ст.13 Закона РК «О государственной службе», изложив его в следующей редакции: «Дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государст-

Турисбек А.З. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ В КАЗАХСТАНЕ

венную службу, определяются законом или Президентом Республики Казахстан».

Дополнительные требования обусловливаются основными функциями политических государственных служащих, определенных Положением о порядке прохождения государственной службы: 1) принятие решений, способствующих определению и реализации государственной политики; 2) контроль за ходом исполнения принятых решений; 3) регулирование и оценка хода исполнения, а также персональная ответственность за выполнение государственных и иных программ и проектов; 4) управление деятельностью государственного органа; 5) руководство работой подчиненных государственных служащих [6].

Участие в реализации данных функций требует от гражданина, претендующего на политическую должность: 1) не только высшего образования, но и специальной политической подготовки; 2) опыта руководящей работы не только в государственной, но и в негосударственной структуре; 3) знания административных процедур и принципов; 4) знания Конституции, законодательства; 5) умения руководить работой подчиненных государственных служащих; 6) способности принимать нормативные правовые и правовые акты, не противоречащие Конституции, законодательным актам, актам Президента РК, содействующие определению и реализации государственной политики; 7) знания государственного и русского языка для делового общения; 8) владения информационно-компьютерными технологиями [2, с.220].

Удельный вес политических служащих в Казахстане по состоянию на 1 июля 2009 г. среди общего числа госслужащих невелик, и составляет всего 3 050 единиц (97% от штатной численности в 3 139 единиц). Такой подход позволяет обеспечить стабильность государственной службы.

В современных условиях необходимо наличие у политических государственных служащих, наряду со специальными знаниями, более высоких знаний, умений и навыков, связанных с опытом работы, особыми личностными качествами и компонентами профессионализма. Это - умение мобилизовывать и организовывать людей, широта взглядов и новизна в мышлении и действиях, способность идти на определенный риск и самостоятельность в принятии управленческих решений. Важное значение должно придаваться мировоззрению политических государственных служащих, их образу мышления и поведенческим стереотипам. Рациональное мировоззрение, обусловленное общей культурой и ценностными ориентирами личности и выражающееся в отношении к окружающему миру, к подчиненным и коллегам, служит питательной средой социальной ответственности политических государственных служащих. Для лиц, занимающих политические должности, попросту необходим талант привлекать людей и эффективно воздействовать на них. В этой связи важна научная формулировка базового блока качеств, необходимых и достаточных для политических государственных служащих. Вместе с тем, в нормативных правовых актах нужен именно дифференцированный (а не унифицированный) подход к оценке политических служащих, занимающих различные должности.

Список литературы:

1. Ведомости Парламента Республики Казахстан. - 1999. -№ 21. - Ст.773.

2. Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. - Астана, 2003.

3. Сапаргалиев Г. С. О политических государственных служащих // Правовая реформа в Казахстане. - 2002. - № 1 (14).

4. Таранов А. А. Административное право Республики Казахстан. - Алматы, 2002.

5. Турисбеков З. К., Акчурин А. Н., Касымбеков Б. А., Турис-бек А. З. Государственное управление и государственная служба (отечественный и зарубежный опыт). - Астана, 2004.

6. Указ Президента РК от 10 марта 2000 г. № 357 «Об утверждении Положения о порядке прохождения государственной службы» // Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан (САПП РК). -2000. - № 15. - Ст. 141.

7. Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. № 947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» // САПП РК. - 2002. - № 30. - Ст. 328.