CC BY
1477
11.2. ПОНЯТИЯ И КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Турисбек Айнур Заутбеккызы, к.ю.н. Должность: доцент, Вице-президент АО "КАЗГЕОКОСМОС". Место работы: Институт государственного и местного управления (Алматинский центр обучения государственных служащих). e-mail: [email protected]; [email protected]
Аннотация: В статье с учетом мирового опыта всесторонне анализируются понятия «государственная должность» и «государственный служащий», существующие подходы и принципы классификации государственных должностей и государственных служащих. Подчеркивается, что разделение государственных должностей является закономерным следствием реализации политики профессионализации аппарата государственного управления, максимально адаптированного к стратегическим приоритетам развития государственности в начале XXI века.
Ключевые слова: конституционное и муниципальное право, административная реформа, государственная должность, государственный служащий, эффективность государственной службы.
THE CONCEPTS AND CLASSIFICATION OF PUBLIC OFFICES AND PUBLIC SERVANTS
Turisbek Ainur Zautbekkyzy, PhD in law. Position: associate professor, Vice President JSC "KAZGEOCOSMOS". Place of employment: Institute of State and Local Government (Civil Servants Training in Almaty). e-mail: [email protected];
Annotation: The main subject of the article is the detailed analysis of the concepts of “public office” and “public servant” with regard to international practice, the existing approaches and principles of classification of public offices and public servants. The article emphasized that the division of public offices is a logical consequence of policy implementation for professionalization of public administration the most adapted to strategic priorities of the state development at the beginning of the XXI century. Keywords: constitutional and municipal law, administrative reform, public office, public servant, the effectiveness of government service.
Понятие государственной должности отражает организационно-функциональную сторону государственного органа - его штаты. Штаты (от латинского status -положение, состояние) - совокупность утвержденных в установленном порядке должностей работников предприятия, учреждения или организации, применительно к государственному органу представляют собой совокупность входящих в него государственных должностей. Понятие «государственная должность» неразрывно связано с понятием «должность». Должность -это определенная организационной структурой и штатным расписанием единица в системе данного органа, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий (прав и обязанностей).
Однако не всякая должность является государственной. Не является таковой должность в частных и общественных организациях, а также в государственных предприятиях и учреждениях. Вместе с тем, некоторые госслужащие могут занимать должности в государственных предприятиях и организациях.
Понятие государственной должности обычно рассматривается в двух аспектах. В первом аспекте - как часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госорга-на, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления, первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный, простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле, минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего [1, с. 5].
Такое же содержание вкладывается в данное понятие и в Законе Республики Казахстан (РК) «О государственной службе»: «структурная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и должностных обязанностей» [5].
Согласно российскому Закону «Об основах государственной службы» государственной является должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Второй аспект понятия «государственная должность» - это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Должность суть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее [1, с. 5].
Для государственной должности характерны следующие три признаки: является частью организационной структуры органа государственной власти; обладает специфическим содержанием (устойчивым комплексом обязанностей и прав, связанных с осуществлением государственных функций и рассчитанным на одного человека); внесена в Реестр государственных должностей [1, с. 8-9].
На наш взгляд, статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Первая часть характеризует круг должностных полномочий, соответствующих данной должности, вторая часть регламентирует должностной оклад и личные права работника.
Под классификацией должностей государственных служащих понимается распределение указанных должностей по группам с определением требований к ним и по специализациям [10, с. 139].
«Классификация служащих» - понятие более широкое, поскольку разделение их по определенным группам может осуществляться не только в зависимости от занимаемой должности, но и по иным внешним крите-
риям (полу, возрасту, образованию, национальности и т. д.).
Государственные должности подразделяются в зависимости от вида государственной власти: в представительных органах, судебных органах, органах исполнительной власти; иных органах (прокуратуре, ЦИК и т. д.).
Государственные должности можно делить на типовые (установленые для многих госорганов с одинаковым наименованием, объемом должностных полномочий и пр.) и индивидуальные (устанавливаются в некоторых центральных или местных государственных органах, создаваемых в единственном числе).
В зависимости от занимаемой должности, естественно, определяется круг служебных полномочий государственного служащего. Прежде чем перейти к современной классификации государственных должностей и государственных служащих в условиях проводимой административной реформы, хотелось бы остановиться еще на классификациях, которые имели место в советском административном праве, но сохраняют свою роль отчасти и в настоящее время.
Так, государственные служащие объединялись в три группы: вспомогательный (обслуживающий, технический персонал); должностные лица; представителей власти. Вспомогательный персонал составляли служащие, круг деятельности которых ограничивается материально-техническими операциями [7, с. 139].
Некоторые авторы в отдельную группу выделяли «оперативный состав» - специалистов, функциональных работников [14, с. 203; 18, с. 144]. По сути, под ними подразумевались служащие, обладающие специальными познаниями в той или иной сфере (врачи, преподаватели и т.д.), но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средств управления людьми. В более современном плане специалистами считаются государственные служащие, которые осуществляют полномочия, связанные с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знаний, опыта (экономисты, юристы и иные специалисты, работающие в государственных органах), но при этом не вправе совершать действия, направленные на достижение юридических последствий, т.е. властным образом не вправе влиять на поведение других.
Должностными лицами признавались государственные служащие, деятельность которых связана с осуществлением государственно-властных полномочий по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством [12, с. 20].
При этом к должностным лицам относили не только работников, занимающих должности непосредственно в государственных органах, но и так называемых «функциональных работников» или специалистов (врачей, преподавателей, архитекторов и пр.). Они совершают юридически значимые действия, являющиеся основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношения. Например, выданный врачом листок нетрудоспособности служат основанием для выплаты администрацией учреждения, предприятия денежных средств работнику [7, с. 141].
Представители власти - депутаты всех звеньев, судьи, прокуроры, следователи, а также лица, не состоящие на государственной службе (депутаты, являющиеся рабочими, колхозниками, представителями общественных организаций). Они обладают полномо-
чиями по применению мер государственного принуждения [7, с. 141-142].
Представитель власти - должностное лицо, обладающее правом предъявлять юридически властные требования и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в его подчинении по службе [4].
В современных работах, хотя и сохранилось деление должностей по объему полномочий, на должностных лиц и иных служащих, изменяются подходы к их понятию.
Так, определение должностного лица, данное в Уголовном Кодексе РФ, критиковали многие авторы, считающие, что такие понятия, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность» недостаточно четко определены в законодательстве. Кроме того, законодатель не спешит реагировать на многочисленные изменения в других отраслях права, связанные с понятием должностного лица. Д. Н. Бахрах, в частности, поддерживает определение Ц. А. Ямпольской, как наиболее удачное: должностные лица
- служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия [1, с. 24-25; 19, с. 41; 23, с. 141 ].
В литературе госслужащих - должностных лиц - делят на руководителей (обладают линейной властью в отношении подчиненных, круг которых определен) и представителей власти (наделены функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются клиентами) [1, с. 26].
Руководитель - должностное лицо, обладающее правом предъявлять юридически властные требования и применять меры дисциплинарного воздействия к органам и лицам, находящимся в его подчинении по службе [4].
Среди не должностных лиц принято различать две группы служащих: функциональных работников (программистов, операторов и т.д.) и вспомогательный персонал [1, с. 126].
Однако еще раз подчеркнем, что современное подходы исключают из числа государственных служащих, занимающих должности в государственных предприятиях и учреждениях.
Кроме того, не являются государственными служащими лица, работающие в государственных органах и обеспечивающие деятельность государственных органов и государственных служащих. Они, как и другие работники государственных предприятий и учреждений, являются гражданскими служащими.
В соответствии с пп. 2) п.1 ст.1 Трудового кодекса РК «гражданский служащий - лицо, занимающее в установленном законодательством Республики Казахстан порядке оплачиваемую штатную должность в казенных предприятиях, государственных учреждениях и осуществляющее должностные полномочия в целях реализации их задач и функций и осуществления технического обслуживания и обеспечения функционирования государственных органов» [20].
Постановлением Правительства РК от 27 сентября 2007 г. № 850 утвержден Перечень должностей гражданских служащих [15]. Это должности работников казенных предприятий и государственных учреждений, осуществляющих должностные полномочия в целях реализации их задач и функций, техническое обслуживание, а также обеспечивающих функционирование
государственных органов, в том числе руководящий состав указанных предприятий и учреждений, специалисты, научные работники, технические исполнители, квалифицированные рабочие (всего 8 групп).
Постановлением Правительства РК от 30 декабря 1999 г. № 2021 утвержден Перечень должностей работников, лиц, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственных органов и не являющихся государственными служащими [13]. К этим должностям отнесены, например, заведующий копировально-множительным бюро, библиотекарь, инспектор бюро пропусков, оператор по обслуживанию компьютерной техники и т. д. Особенности их правового положения заключаются в следующем:
1) они работают в государственных органах;
2) они не занимают государственные должности в государственных органах и в силу этого не наделены должностными полномочиями, то есть правами и обязанностями по выполнению задач и функций, стоящих перед государственными органами;
3) они осуществляют техническое, организационноинформационное, материально-финансовое обеспечение деятельности государственных органов;
4) на них не распространяется конкурсный порядок поступления на службу в государственный орган и порядок прохождения службы, они поступают на работу путем заключения трудового контракта и освобождаются по истечении срока контракта либо по основаниям, закрепленным Законом РК «О труде»; они не имеют права на отставку;
5) дисциплинарную ответственность они несут в порядке, предусмотренным трудовым законодательством;
6) на них не распространяются ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, а также специфические права и обязанности государственных служащих (например, заниматься предпринимательской деятельностью, подавать декларацию о доходах); они не подлежат периодической аттестации;
7) их материально-финансовое и социальное обеспечение осуществляется в обычном порядке, что и для других граждан, работающих в бюджетных организациях.
В современной науке, помимо вышеназванных классификаций, называются и другие основания для разграничения государственных должностей. Например, по ветвям государственной власти; по уровням государственной власти; по категориям государственных должностей государственной службы; по группам государственных должностей государственной службы; по квалификационным разрядам государственной службы [2, с. 467].
Обстоятельную классификацию государственных должностей предложила казахстанская исследовательница А. К. Ишмухамедова, в основу которой, наряду с вышеупомянутыми критериями, автор положила и другие основания: предметно-функциональный критерий, специализация государственных служащих, общий характер службы, источник финансирования, порядок замещения должностей, признак замещения должностей в настоящее время, объем полномочий, общий характер функций органов, в которых находятся госслужащие, срок службы [16, с. 172-177].
Очевидно, все эти подходы имеют право на существование, поскольку позволяют показать разнообразие и в то же время единство государственных должностей, а также дают возможность ранжировать государ-
ственных служащих в зависимости от уровня занимаемых должностей, объема властных полномочий, уровня квалификации, опыта и т. д., а, следовательно, дифференцированно подходить к оценке должностей и деятельности занимающих их государственных служащих.
Какой подход к классификации государственных должностей предусмотрен в законодательстве?
В Модельном законе СНГ от 15 июня 1998 г. «Об основах государственной службы» выделяются две группы должностей: 1) государственные должности государственной власти - должности, установленные Конституцией и законом государства для непосредственного исполнения полномочий государственных органов; 2) государственные должности государственной службы - должности, учрежденные в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих государственные должности, учрежденные государственными органами для обеспечения исполнения их полномочий [9].
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные должности делятся на три категории [22].
К категории «А» относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и т.д. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» включает 48 наименований.
К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории. Их статус отражает патронажный принцип государственных должностей [11, с. 7-8] или систему добычи [3, с. 41-46]. На федеральном уровне к ним относятся 13 должностей, обслуживающих Президента РФ, и 5 должностей, обслуживающих Федеральное Собрание РФ. Но всего Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих относит к категории «Б» более 120 наименований государственных должностей.
К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
По смыслу закона, лица, занимающие должности категории «А», не являются государственными служащими, и на них его действие не распространяется. Государственная служба лиц, замещающих должности категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории «А».
Государственные должности категорий «Б» и «В» строятся по иерархическому принципу на: высшие (5 группа), главные (4 группа), ведущие (3 группа), старшие (2 группа), младшие (1 группа).
В то же время в Российской Федерации произошло законодательное деление государственной службы на три не зависящих друг от друга службы: федеральную,
находящуюся в ведении Российской Федерации, государственную службу Российской Федерации и муниципальную службу. При этом более чем в 50 субъектах Российской Федерации были приняты свои нормативные правовые акты о государственной службе [17, с. 55].
С внедрением в Казахстане новой модели государственной службы произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). Необходимость такого разделения во многом было обусловлена недостатками прежней патронажной системы государственной службы: отбором лиц и дальнейшим продвижением, исходя из принципов личной преданности; незаинтересованностью государственных служащих в повышении своего профессионального уровня; их низкой социальной защищенностью; высоким уровнем коррупции в государственном аппарате; отсутствием постоянного притока свежих управленческих кадров и др. Смена руководящего звена в том или ином государственном органе почти всегда автоматически влекла за собой смену подчиненных кадров и не способствовала стабильности положения большинства государственных служащих.
Основными причинами разделения государственных должностей на политические и административные и, соответственно, государственных служащих на политических и административных, таким образом, явились: необходимость обеспечения стабильности и укрепления социально-правового статуса работников государственного аппарата; необходимость привлечение квалифицированных кадров на государственную службу. Данное нововведение было во многом заимствовано из развитых зарубежных стран после тщательного анализа моделей их государственной службы, однако, с учетом собственного историкополитического и государственно-правового опыта РК.
В связи с разграничением государственных должностей и, соответственно, государственных служащих в РК на политических и административных, появились и новые классификации, синтезирующие старый и новый подходы. К примеру, выделяются пять категорий госслужащих: политические лидеры; политические исполнители, занимающие конституционные и высшие административные должности; карьерные государственные служащие, занимающие ответственные должности; специалисты; госслужащие низового звена [21, с. 28].
Законом РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. четко установлены границы политических назначений. Это существенно снижает влияние политических процессов на состав аппарата профессиональных служащих. Административные служащие, которые составляют 96-97 % госслужащих, защищены законодательством при смене политических назначенцев, и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы. Тем самым обеспечивается их политическая нейтральность и стабильность карьеры, что в итоге положительно влияет на профессионализм административной государственной службы.
Существуют общие черты, сближающие административных и политических государственных служащих. Во-первых, и политик, и администратор призваны служить обществу и решать задачи в интересах всего общества. Во-вторых, это два взаимосвязанных явления, ибо политика без администрирования бессильна, администрирование без политики - бессодержательно.
Политика нуждается в административных механизмах реализации. Администрированию в государственной сфере необходимо политическое целеполагание службы. В-третьих, эффективность политической и административной деятельности налицо только тогда, когда между ними достигается органическое сопряжение; администраторы являются носителями тех же общественных ценностей, что и политики [8, с. 29].
Общность политических и административных государственных служащих состоит также в единых принципах государственной службы, однообразности прав, обязанностей и ограничений, налагаемых на них, унифицированной системы материального, пенсионного, социального, жилищного и иного обеспечения, равной ответственности по основаниям, предусмотренным законом [16, с. 151-152].
В настоящее время административные государственные служащие пользуются привилегией несменяемости. Это так называемая «вестминстерская модель», которая действует во всех странах, входивших ранее в состав Британской Империи [6, с. 224]. Карьерные государственные служащие назначаются, как правило, на неограниченный срок и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии, нового президента, правительства или руководителя какого-либо государственного органа. Несменяемость административных служащих обеспечивает
стабильность и преемственность в работе государственного аппарата.
Разделение государственных должностей на политические и административные, сменяемые и несменяемые, временные и карьерные отражает объективную многополюсность и многовекторность содержания, форм и методов госслужбы и политического процесса в РК, придает ролевым функциям свой характер и свою специфику. Кроме того, оно является закономерным следствием реализации политики профессионализации аппарата государственного управления, максимально адаптированного к требованиям рыночной экономики, признанной одним из стратегических приоритетов развития Казахстана.
Список литературы:
1. Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995.
2. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций / Под общ. ред. Охотского В. В., Игнатова В. Г. - Ростов-на-Дону, 1998.
3. Демин А. А. «Система добычи» и «система заслуг» как способы комплектования кадров государственной службы // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: юридические науки. - 1998. - № 2.
4. Демин А. А. Государственная служба. Методические рекомендации. Курс лекций // Электронный ресурс по адресу: www.edu.ru/modules.php?op=modloadename=web
5. Закон РК от 23 июля 1999 г. «О государственной службе» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. - 1999. - № 21. - Ст. 773.
6. Игнатов В. Г., Белолипецкий В. К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону, 2000.
7. Лунев А. Е. Административное право. - М., 1967.
8. Лытов Б. Политик и администратор: соперники или партнеры? // Служба кадров. - М. - 2000. - № 8.
9. Модельный закон СНГ «Об основах государственной службы». Принят 15 июня 1998 г. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ.
10. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М., 1999.
11. Ноздрачев А.Ф. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - М., 1998.
12. Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве. Ав-тореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 1964.
13. Перечень должностей работников, лиц, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственных органов и не являющихся государственными служащими. Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 1999 г. № 2021.
14. Петров Г. И. Советское административное право
- Л., 1960.
15. Постановление Правительства РК от 27 сентября 2007 г. № 850 «Об утверждении перечня должностей гражданских служащих» // Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан (САПП РК). - 2007. - № 35.- Ст. 394.
16. Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. - Астана, 2003.
17. Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского Федерального государства // Государство и право. - М. -1999. - № 4.
18. Советское административное право. - М., 1962.
19. Старилов Ю. Чиновники России на пути к профессионализму // Российская юстиция. - 1995. - № 9.
20. Трудовой кодекс РК от 15 мая 2007 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. - 2007. - № 9. -Ст. 65.
21. Турисбеков З. К., Акчурин А.Н., Касымбеков Б. А., Турисбек А. З. Государственное управление и государственная служба (отечественный и зарубежный опыт). - Астана, 2004.
22. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). - 1995. - № 31.- Ст. 2990.
23. Ямпольская Ц А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. - М., 1948.
Рекомендация
к опубликованию статьи Айнур Заутбеккызы Турисбек «Понятия и классификация государственных должностей и государственных служащих»
В статье к.ю.н., доцента Института государственного и местного управления (Алматинский центр обучения государственных служащих) А. 3. Турисбек с учетом мирового опыта всесторонне анализируются понятия «государственная должность» и «государственный служащий», существующие подходы и принципы классификации государственных должностей и государственных служащих.
Понятие государственной должности автором мотивированно рассматривается в двух аспектах. В первом аспекте — как часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции госоргана, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Второй аспект понятия «государственная должность», по обоснованному мнению автора,
— это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.
В статье сделан особый упор на том, что разделение государственных должностей является закономерным следствием реализации политики профессионализации аппарата государственного управления, максимально адаптированного к стратегическим приоритетам развития государственности в начале XXI века. В этом несомненная заслуга автора.
Положение статьи актуальны, новы, аргументированы. Статья может представить широкий практический интерес для юристов, специалистов в области государственного и муниципального управления, государственных служащих, и заслуживает быть опубликованной в журнале, входящем в обязательный перечень ведущих рецензируемых научных изданий Президиума ВАК Министерства образования и науки РФ.
Советник государственной гражданской службы города Москвы 1-го класса, академик РАЕН, доктор исторических наук, профессор С. Ф. Гребениченко
