CC BY
97
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
УДК 342.4
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
Швецов Андрей Владимирович,
доктор экономических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: shvetsoff@rsmbler.ru
В статье анализируются принятые в последнее время нормативно-правовые акты, направленные на усиление борьбы с коррупцией в Российской Федерации. Указаны резервы их дальнейшего развития в сторону передовой международной практики, накопленной в этой области в зарубежных странах.
Ключевые слова: коррупция, государственные должности, управленческий персонал, контроль расходов, контроль доходов, связанные стороны.
Значительный ущерб развитию экономики нашей страны наносит коррупция. Размеры ее достигли таких объемов, которые ставят под угрозу саму безопасность государства. Это, конечно, не может не вызывать тревогу в кругах граждан России, обеспокоенных ее будущим.
Борьба с коррупцией требует системного подхода, поскольку данное явление - нарушение порядка управления государством. Помимо выработки плана борьбы с ней, для обеспечения принципа равенства перед законом и судом необходимы усилия не только органов государства, но и гражданского общества. В этом смысле принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является важным шагом по нормализации общественных отношений в данной сфере.
Действующее законодательство содержало и содержит нормы, устанавливающие различные виды ответственности за взятку, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями и т. п., однако помимо карательных функций государство и право должны обеспечивать профилактику, предупреждение коррупции. А для этого требуется целый комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение фактов подобных действий. Коррупция как социальное явление требует не только внимательного и тщательного научного исследования ее причин и проявлений, но и мобилизации усилий органов государства и институтов гражданского общества по преодолению условий и последствий ее существования. Необходимо подключать средства массовой информации (СМИ) как один из эффективных инстру-
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
ментов гражданского общества для воспитания неприятия коррупционной деятельности, осуждения коррупционеров. Причем антикоррупционное воспитание должно начинаться еще в школе, и это тяжкий и кропотливый труд, который в конце концов должен привести к тому, что и давать, и брать взятки станет недостойно и невыгодно для любого гражданина, какую бы он должность ни занимал.
Понятие равенства перед законом выступает в качестве базового принципа правового государства, сущность которого заключается в одинаковом положении людей по закону. Нарушение данного фундаментального политического и правового принципа влечет соответствующее нарушение других правовых норм и институтов. Здесь можно говорить о предании интересов государства, отказе от независимости судей, посягательстве на свободу предпринимательской деятельности, о незаконном получении образования и других искажениях. Именно поэтому в целях сохранения дееспособного, сильного Российского государства его органы обязаны принимать меры по противодействию коррупции и обеспечению реализации конституционного принципа равенства. Коррупция не только негативно влияет на экономику, ослабляет государственные институты, приводит к неэффективности государственной власти, снижает инвестиционную привлекательность государства, но и, что более важно, является прямым или косвенным нарушением равенства прав и свобод человека, являющегося базовым принципом правового демократического государства. Конституционный принцип равенства перед законом и судом будет находиться под угрозой до тех пор, пока не будут созданы надежные правовые, эко-
67
Государственное и муниципальное управление
номические, административно-организационные и иные нормы, процедуры и механизмы борьбы с коррупцией, пока государство и гражданское общество не найдут пути эффективного взаимодействия в борьбе с коррупцией.
Кроме вышеуказанного, был принят еще ряд важных нормативно-правовых документов в данной сфере, например, Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Кроме того, 23 июня 2014 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин Указом № 460 утвердил форму справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которую должны ежегодно представлять указанные лица. Все эти меры, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы по борьбе с коррупцией, конечно, заслуживают положительной оценки. Однако их явно недостаточно, поскольку, как свидетельствует практика, объемы коррупции в нашем обществе по-прежнему велики. Что же еще надо сделать, чтобы, если и не искоренить коррупцию полностью, то хотя бы значительно уменьшить ее размеры?
Прежде всего надо продолжить совершенствовать действующую у нас нормативно-правовую базу в данной области, чтобы приблизить ее к передовой международной практике, используемой в тех странах, где в этой сфере наведен порядок. В частности, необходимо уточнить круг лиц, по которым следует раскрывать сведения о доходах и расходах. В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации (№ 460), это касается лиц, претендующих на замещение государственной должности, и лиц, фактически замещающих их, а также их супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. За основу в этом случае взят слишком узкий круг близких родственников такого лица. В международной практике, когда, к примеру, речь идет о «связанных сторонах», то в понятие «близкие родственники частного лица» входят члены семьи, которые могут влиять на него или оказаться под его влиянием. А именно:
«а) дети, а также супруг (супруга) или гражданский супруг (супруга) такого лица;
б) дети супруга (супруги) или гражданского супруга (супруги) такого лица;
в) иждивенцы такого лица, супруга (супруги) или гражданского супруга (супруги) такого лица».
В международной практике, как видим, уравнены в правах супруги, состоящие в законном браке, с супругами, состоящими в гражданском браке. В России в рассматриваемой ситуации такого нет, т. е. близким родственником не считается супруг (супруга), состоящий^) в гражданском браке. В результате эту
68
лазейку стали использовать недобросовестные лица, которые при появлении указанных выше законов, касающихся их, стали оформлять фиктивные разводы, продолжая после развода проживать с прежней супругой (супругом) в гражданском браке. Об этих фактах не раз сообщили СМИ. Такие неблаговидные поступки с их стороны были продиктованы одним обстоятельством - скрыть от общественности размеры своего богатства путем передачи значительной части его «разведенной» супруге (супругу), которая по действующему закону выпадает из представляемых сведений о доходах семьи. В результате информация, содержащаяся в рассматриваемых справках, неадекватно отражает действительность. Необходимо устранить эту лазейку и внести изменения и дополнения в указанные выше нормативно -правовые документы. В частности, в справке должны отражаться также сведения о доходах и расходах гражданской супруги (супруга) лица, представляющего этот документ.
Следует пересмотреть и подход к отражению в справке сведений о доходах и расходах детей. Российское законодательство в данном случае требует предоставление информации в отношении только несовершеннолетних детей, членов семьи рассматриваемого лица. В результате имеется еще одна «узаконенная» лазейка для сокрытия истинных размеров богатства семьи. Это та доля его, которую данное лицо переписывает на совершеннолетних детей. Она по установленным правилам не подлежит отражению в рассматриваемой справке. Причем даже по тем совершеннолетним детям, которые еще проживают в семье родителей. В зарубежной практике к близким родственникам (при рассмотрении вопросов о связанных сторонах) относят всех детей (т. е. совершеннолетних и несовершеннолетних), причем включая и тех из них, кто имеет супруга (супругу), находящихся в гражданском браке. Было бы целесообразно и у нас в рассматриваемой справке давать информацию по всем детям. Причем представление сведений о доходах и расходах совершеннолетних детей, проживающих еще в семье родителей, не связано с какими-либо трудностями. Что же касается совершеннолетних детей, проживающих обособленно от семьи родителя, обязанного представлять эту справку, то у него иногда могут возникать сложности с получением от них информации о своих доходах и расходах. В подобных ситуациях он все же в справке о доходах должен всех их поименно перечислить и указать, что по независящим от него причинам не может раскрыть величину их доходов и расходов из-за отсутствия в его распоряжении этой информации. Наличие сведений о таких совершеннолетних детях в рассматриваемом документе позволит заинтересованным его пользователям,
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
Швецов А. В.
используя имеющиеся базы данных в налоговых органах и других структурах о доходах (а в ряде случаев и расходах) указанных лиц, иметь более полную информацию о богатствах всего клана родственников, к которому принадлежит лицо, представляющее этот документ.
По данной причине желательно в справке иметь аналогичные сведения об иждивенцах такого лица и его супруги (супруга).
Справку, для полноты картины, вполне целесообразно было бы дополнить информацией о других близких их родственниках. Прежде всего о родных братьях и сестрах супругов, их родителях. Среди этих сведений в обязательном порядке должна присутствовать информация о стоимости подаренного или проданного им по явно заниженным ценам имущества лицом, представляющим эту справку.
Проведенные исследования показали, что в интересах дела необходимо расширить не только круг близких родственников, информация о которых должна находить отражение в рассматриваемой справке, но и круг лиц, обязанных ее представлять. Сейчас в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ ее обязаны предоставлять .... (ст. 2):
1. Лица, замещающие (занимающие):
а) государственные должности Российской Федерации, в отношении которых федеральными конституциональными законами или федеральными законами не установлен иной порядок контроля над расходами;
б) должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации;
в) государственные должности субъектов Российской Федерации;
г) муниципальные должности на постоянной основе;
д) должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации;
е) должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
ж) должности муниципальной службы, включенные в перечни, установленные законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными актами;
з) должности в Банке России, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России;
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
и) должности в государственных корпорациях, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;
к) должности в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного муниципального страхования, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2. Должности в иных организациях, созданных Российской Федерацией на основе федеральных законов, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации:
а) отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами федеральных государственных органов;
3. Супруга (супруги) и несовершеннолетних детей лиц, замещающих (занимающих) должности, указанные в пункте 1.
Установленные перечни должностей, на которые распространяются действия этих нормативных актов, в ряде случаев нуждаются, на наш взгляд, в существенных уточнениях. Так, применительно к государственным корпорациям и фондам в перечень вошли лишь должности: руководителя (единолично исполнительного органа), его заместителя, члена правления (коллегиального исполнительного органа), исполнение обязанностей по которой осуществляется на постоянной основе.
Кроме того, этот перечень следует также пополнить информацией о ключевом управленческом персонале дочерних компаний государственных корпораций.
В интересах дела следовало бы распространить действия Закона № 230-ФЗ (с учетом ранее сделанных по нему замечаний) и на представителей государства в советах директоров компаний с государственным участием, поскольку, как свидетельствует практика, эти лица не столь уж редко оказываются причастными к коррупционным делам, совершаемым в таких компаниях. Но не только в отношении них должны приниматься рассматриваемые меры. Круг лиц, за доходами и расходами которых необходим контроль, гораздо шире, чем это ныне установлено. При определении его границ следует исходить из трактовки самого понятия «коррупция». Последняя на практике проявляется в виде взяточничества в различных его видах. В документах ЮНКТАД взяточничество трактуется следующим образом: это «предложение,
обещание либо предоставление какой-либо неоправданной материальной или иной выгоды: а) государст-
69
Государственное и муниципальное управление
венному должностному лицу на национальном, местном или международном уровне; б) политической партии, должностному лицу партии или кандидату и в) директорам, должностным лицам или агентам частного предприятия либо получения данной выгоды такими лицами, партиями или организациями в целях получения ими удержания бизнеса либо других ненадлежащих преимуществ, например, в связи с получением необходимых разрешений, налогообложением, таможенными, судебными и законодательными процедурами»2 . Поэтому справку о доходах и расходах должны представлять должностные лица не только государственных (или с государственным участием), но и частных компаний. Прежде всего это касается публичных компаний. В этой сфере коррупция также пустила глубокие корни. Оставлять ее и далее вне рамок рассматриваемого контроля было бы неосмотрительно.
В конце 2014 года Правительство РФ опубликовало постановление, по которому топ-менеджмент государственных компаний, в том числе «Российских железных дорог», «Роснефти», «Газпрома», будет обязан раскрывать сведения о своих доходах на сайтах компаний.
Ранее правительство утвердило список из 62 организаций, чьи руководители должны будут отчитываться о своих зарплатах. В перечень попали, помимо указанных выше, «Российские автомобильные дороги», «Росатом», «Аэрофлот», «Интер РАО ЕЭС», «Ростелеком», «Шереметьево», ОАК, ОСК, «Русгид-ро», «Совкомфлот», Сбербанк, ВТБ, РСХБ и другие. При этом, помимо главы компании, отчеты должны предоставить его заместитель, главный бухгалтер, а также руководство управляющей организации, если ей переданы полномочия.
Стоит отметить, что постановление фактически исправляет неточность, возникшую в середине
2013 года, когда правительство приняло первую редакцию документа. В документе не закрепили нормы об обязательной публикации доходов, из-за чего часть организаций отказалась предоставлять информацию о зарплатах на суд публике.
Помимо расширения круга лиц, следует кардинальным образом пересмотреть установленные нормы наказания не только за непредставление требуемой информации, либо подачу недостоверного ее варианта, а также за сами совершаемые коррупционные преступления. Без ужесточения наказаний за такие явления, как показывает практика, добиться серьезных успехов в борьбе с коррупцией невозможно. В мировом сообществе на этот счет накоплено немало вариантов (сингапурский, китайский и др.) эффективной борьбы с коррупцией. В интересах дела целый ряд норм из передовой международной практики в данной области следовало бы прописать и в российском законодательстве.
Литература
1. О противодействии коррупции: федеральный закон от 28.12.2008 № 273-ФЗ // РГ. Федеральный выпуск №4823
2. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающие государственные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ.
3. Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера и вынесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от
23.06.2014 № 460.
4. Руководство по показателям ответственности корпораций в ежегодных отчетах. Записка секретаря ЮНКТАД ООН. Женева, 2007.
5. Гетьман В. Г. О «золотых парашютах» и социальной справедливости // Экономика и управление: проблемы, решения. 2014. № 6.
A. V. Shvetsov
CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS OF THE FIGHT AGAINST CORRUPTION
In the article recently adopted regulations are analyzed aimed at strengthening the fight against corruption in the Russian Federation. Reserves for the further development towards best international practices are indicated accumulated in this field in the foreign countries.
Key words: corruption, public offices, administrative personnel, control of costs, control of income, connected parties.
SHVETSOV Andrey Vladimirovich -Doctor of Economics, Professor of the Department of the Legal support of the State and municipal management, the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: shvetsoff@rsmbler.ru
70
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
Гаранин Л. А., Утросина С. А.
УДК 352
ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА «ГОРОД ЙОШКАР-ОЛА»
Гаранин Леонид Ананьевич,
кандидат педагогических наук, заведующий кафедрой правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: law@marsu.ru
Утросина Светлана Анатольевна,
кандидат исторических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: usa_sveta@mail.ru
В статье анализируются правовые и исторические основы формирования и развития представительного органа власти городского округа «Город Йошкар-Ола».
Ключевые слова: представительный орган власти, городской округ, город Йошкар-Ола, местное самоуправление
Начало формированию новых представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации положили известные октябрьские события 1993 года. Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1723 были прекращены полномочия представительных (законодательных) органов власти субъектов Российской Федерации. Указом от 26 октября 1993 года № 1760 « О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» Президент Российской Федерации распустил местные Советы. Закон 1993 года был практически отменен. (О местном самоуправлении в РСФСР) [7, с. 157].
С этого момента в России началось разделение государственной власти и местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 года признала и гарантировала право граждан на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения. Затем конституционные положения о местном самоуправлении были конкретизированы в Федеральном Законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исходя из этого, мы можем сказать, что к 24 июня 1995 года - дате принятия Конституции Ма-прий Эл, правовая база, регулирующая вопросы местного самоуправления, была крайне мала [7, с. 159].
Выборы депутатов Йошкар-Олинского городского Собрания первого созыва состоялись одновременно со всенародным голосованием по принятию Конституции Российской Федерации, т. е. 12 декабря 1993 года. С 1993 года в истории Йошкар-Олинского Собрания депутатов было пять созывов, шестой созыв начал свою работу 3 октября 2014 года.
Рубеж, который прошло городское Собрание города Йошкар-Олы, небольшой. Но вместе с тем, он позволяет подвести определенные итоги развития
Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015
представительного органа местного самоуправления столицы Республики Марий Эл.
За это время менялись количественный состав депутатского корпуса, сроки депутатских полномочий, число постоянных депутатских комиссий, структура местного самоуправления. Но неизменными остаются цели и задачи работы депутатского корпуса, суть которых заключается в том, что Собрание депутатов представляет интересы населения Йошкар-Олы. Встречаясь с жителями своих округов, депутаты доносят их проблемы до городской власти, что помогает им корректировать планы действий, составлять программы экономического и социального развития городского округа, решать наболевшие вопросы у жителей отдельных микрорайонов и улиц.
У истоков создания представительного органа в нашей столице - Йошкар-Олинского городского Собрания первого созыва были 15 депутатов. Им приходилось работать в сложной общественно-политической ситуации: когда практически отсутствовала законодательная база, федеральные Законы и Указы Президента страны не подкреплялись финансовыми ресурсами. В бюджете не хватало денег, зарплату иногда приходилось платить продуктами. Несмотря на трудности, представительный орган и исполнительная власть смогли сохранить стабильность и устойчивость развития города. В период приватизации и перепрофилирования детских дошкольных учреждений, школ, дворцов культуры и молодежи городским Собранием было принято решение сохранить около 30 детских садиков. Время подтвердило правильность этого решения.
Свою деятельность городское Собрание осуществляло в форме сессий и заседаний трех постоянных комиссий: по бюджету и платежам (председатель С. П. Новоселов), по социальному развитию (председатель А. В. Смирнов) и по законности и правопоряд-
71
