CC BY
138
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
ных стандартах», своего рода Социального кодекса, который был бы направлен на выравнивание различий в социальной сфере, ликвидации социального неравенства.
Справедливости ради следует отметить, что никогда не бывает полного соответствия между конституционно-правовой и социальной реальностью. Конституция - это нормативно-правовой идеал, а идеал остается в определенной степени недостижимым. Но государство поднимается и существует до тех пор, пока интересы определяющих сил общества в основном и по большей части совпадают с интересами государства. Иными словами, подлинно стабильной и эффективной может быть лишь та политическая система, которая отвечает интересам большинства граждан, а не отдельных малочисленных эгоистичных групп.
Конституция - не панацея от всех бед, она не может заменить собою все остальные институты, гарантирующие от игнорирования конституционных установлений. Цивилизованный характер отношений государства с обществом, социальными группами, отдельными гражданами, уважение государством прав и законных интересов своих граждан, адекватное правоприменение и эффективная судебная защита, в том числе средствами конституционного судебного надзора, являются гарантиями стабильности государства, фундаментом системных и адекватных отношений между государством и его гражданами.
Л.А. Гаранин*
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ МАРИЙ ЭЛ
В течение всего советского периода местные органы власти являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации. В конце 80-х годов XX века были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных советов, председатели советов.
Местное самоуправление в современном виде - сравнительно новый для России правовой институт. 6 июля 1991 был принят Закон РСФСР № 1550-I «О местном самоуправлении в РСФСР». Начался процесс создания системы местного самоуправления в России, была запущена поэтапная реформа местного самоуправления.
Без преувеличения можно сказать, что становление и развитие местного самоуправления в нашей стране и на территории Республики Марий Эл является важнейшим шагом на пути укрепления российской государственности, решения проблем местного значения как в интересах каждого конкретного человека, так и с учетом интересов общества в целом.
Председатель Совета муниципальных образований Республики Марий Эл, глава городского округа «Город Йошкар-Ола», председатель Собрания депутатов, канд. пед. наук.
24
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации и 24 июня 1995 года Конституции Республики Марий Эл, в которых была призвана необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне. С этих значимых событий начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации и в Республике Марий Эл
В 1993 году на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации местному самоуправлению посвящена глава 8, которая содержит в себе четыре статьи.
Конституция Российской Федерации, а в 1995 году и Конституция Республики Марий Эл признали и гарантировали право граждан на местное самоуправление, закрепили его самостоятельность в решении вопросов местного значения. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал и развил конституционные положения.
Исходя из этого, мы можем сказать, что к 24 июня 1995 года - дате принятия Конституции Республики Марий Эл, правовая база, регулирующая вопросы местного самоуправления, была крайне мала.
Представляет научный интерес то, как был урегулирован институт местного самоуправления в Конституции Республики Марий Эл в первоначальной редакции.
Статья 14 Конституции Республики Марий Эл установила, что в Республике Марий Эл признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статья 98 в первоначальной редакции устанавливала, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Данное определение было изменено Законом Республики Марий Эл от 29 сентября 2004 года. Теперь местное самоуправление определяется как самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения с учетом исторических и местных традиций, что практически дословно соответствует норме ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В Конституции Республики Марий Эл в первоначальной редакции в статьях 103-105 был урегулирован вопрос об органах местного самоуправления.
Определенный интерес представляет вопрос о главе местного самоуправления, т.к. в данном вопросе с момента принятия Конституции Республики Марий Эл произошли значительные изменения.
25
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
Согласно ч. 3 ст. 105 Конституции Республики Марий Эл в первоначальный редакции, глава администрации района (города) являлся главой самоуправления района (города). Он избирался гражданами Республики Марий Эл, проживающими на территории соответствующего района (города), сельсовета, поселка и овладевающими избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в соответствии с Законом Республики Марий Эл на 4 года.
Можно сказать, что урегулирование вопросов структуры органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, в Конституции Республики Марий Эл не соответствовало сути местного самоуправления, поэтому Законом Республики Марий Эл от 22 октября 1997 года № 46-З статьи 103-105 были исключены из Конституции Республики Марий Эл.
Сейчас, согласно ч.1 статьи 106 Конституции Республики Марий Эл в действующей редакции, вопрос о представительных органах местного самоуправления и о главах местного самоуправления в Республике Марий Эл регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также уставами муниципальных образований.
Исключение данных статей из Конституции Республики Марий Эл, на наш взгляд, служит гарантией права граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, в рамках общих принципов, установленных Федеральным законом.
Для примера возьмем муниципальное образование «Город Йошкар-Ола».
Структура органов местного самоуправления в муниципальном образовании «Город Йошкар-Ола» неоднократно претерпевала изменения.
11 апреля 1997 года Йошкар-Олинским Собранием второго созыва был принят Устав муниципального образования города Йошкар-Олы - столицы Республики Марий Эл. В Уставе города была закреплена выборная должность Главы самоуправления города, который возглавлял деятельность по осуществлению самоуправления на территории города Йошкар-Олы как по линии представительного органа - Йошкар-Олинского городского Собрания, так и по линии исполнительного органа - администрации города Йошкар-Олы. Глава самоуправления города, избранный населением, возглавлял Йошкар-Олинское собрание с правом решающего голоса.
Решением Йошкар-Олинского городского Собрания от 11 июля 2000 года должности Главы самоуправления города и председателя городского Собрания были разделены. Глава самоуправления города избирался населением, председатель городского Собрания - из числа депутатов городского Собрания тайным голосованием.
6 октября 2003 года был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании которого Йошкар-Олинское городское Собрание третьего созыва 24 июня 2004 года внесло в Устав муниципального образования «Город Йошкар-Ола» изменения в структуру органов местного самоуправления. В Уставе
26
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
было прописано, что глава муниципального образования «Город Йошкар-Ола» - высшее должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и в соответствии со ст. 43 Устава муниципального образования «Город Йошкар-Ола», наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с Законом Республики Марий Эл от 4 марта 2005 г. № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» глава городского округа «Город Йошкар-Ола» именуется председателем Собрания депутатов городского округа.
Глава городского округа «Город Йошкар-Ола» является председателем городского Собрания и избирается на срок полномочий городского Собрания на первом его заседании тайным голосованием из числа депутатов городского Собрания.
Исходя из этого, в рамках празднования исторически значимого события мы видим, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Марий Эл, основополагающим принципом организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления всей страны и нашего субъекта, в частности.
Конституция Республики Марий Эл как основной закон республики занимает особое место в определении основ местного самоуправления. В Конституции устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в республике, намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, которые, как следует особо отметить, едины для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Еще раз процитируем следующее законоположение: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».
Эти заглавные строки 131-го Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», более четырех лет действующего на территории Республики Марий Эл, стали символом реформы всей структуры муниципальных образований.
Считаем необходимым обратить внимание на то, что впервые закрепленное в конституционной практике Российского государства положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, все же относительно. Государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях следующей схемы: государство - общество - личность.
27
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
Также нельзя говорить и об абсолютной обособленности и, тем более, оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти нашей республики. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти нашего субъекта.
Более того, согласно статьи 101 Конституции Республики Марий Эл, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В Республике Марий Эл органам местного самоуправления переданы государственные полномочия в области регистрации актов гражданского состояния, бюджетных правоотношений, здравоохранения, представления мер социальной поддержки некоторым категориям граждан по оплате жилищнокоммунальных услуг, опеки и попечительства, архивного дела, поддержки сельскохозяйственного производства, организации получения гражданами, содержащимися в исправительных учреждениях общего образования, организации и обеспечения оздоровления и отдыха детей, организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, социальной поддержки в области образования.
Следует отметить, что переданные государственные полномочия не всегда достаточно обеспечены финансами, в связи с чем органы местного самоуправления сталкиваются с определенными трудностями при их осуществлении.
Таким образом, Конституция Республики Марий Эл устанавливает правовые, территориальные, финансовые основы местного самоуправления.
Говоря о правовой основе местного самоуправления, следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Конституции Республики Марий Эл народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
То есть в Конституции закрепляются две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. Если в последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления, то в первом случае речь -о праве граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В качестве примера первого случая можно привести проведение 1 марта 2009 года на территории некоторых муниципальных образований республики голосования по вопросу их объединения. Итогом данного волеизъявления граждан стало сокращение сельских поселений со 140 до 116.
Конституция Республики Марий Эл закрепляет также и права граждан на осуществление местного самоуправления, например, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и другие.
28
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
Основные принципы формирования представительных органов местного самоуправления исходят из многовекового опыта и традиций народов. Важнейшим из них являются прямые, равные и тайные выборы народных представителей в представительные органы местного самоуправления.
Так, по состоянию на 1 января 2010 года было избрано 1749 депутатов представительных органов муниципальных образований.
Необходимо отметить, что в республике в уставах муниципальных образований единообразно закреплены структура и порядок формирования органов местного самоуправления муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований всех типов сформированы посредством проведения прямых всенародных выборов. Главы муниципальных образований избираются из числа депутатов представительного органа и исполняют полномочия их председателей. Исполнительно-распорядительные органы -администрации муниципальных образований возглавляют главы администраций, назначаемые на конкурсной основе, и работающие по срочному контракту. Главы муниципальных районов и городских округов осуществляют свои полномочия на освобожденной основе.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения как института в общей системе управления. Но главное место в этой системе занимают Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Марий Эл, на основе которых принимаются федеральные законы, законы Республики Марий Эл, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Все это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые органами местного самоуправления, должны соответствовать Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Марий Эл.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления.
Так, во всех муниципальных образованиях Республики Марий Эл приняты и зарегистрированы уставы, продолжается работа по созданию системы муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организационные, финансовые и экономические основы деятельности местного самоуправления. Нормативные акты органов местного самоуправления составляют единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе нашей республики. С 2006 года в Республике Марий Эл не вынесено ни одного отказа в государственной регистрации уставов, нет фактов подачи исковых заявлений в суды органами местного самоуправления на действия органов юстиции республики. А это значит, что своевременно проведена работа с представителями органов местного самоуправления по разъяснению требований законодательства к процедуре регистрации уставов, в том числе и нашим Советом муниципальных образований Республики Марий Эл.
29
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
Говоря о регулировании территориальных основ местного самоуправления, следует отметить, что в соответствии с Конституцией (ст. 99) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях муниципальных районах, городских округах, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления на территории Республики Марий Эл. При этом установлено (ст. 98), что местное самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Так, муниципальные образования республики были образованы с учетом исторически сложившегося административно-территориального деления республики.
В настоящее время на территории Республики Марий Эл действует 149 муниципальных образований, в том числе 16 городских поселений, 116 сельских поселений, 14 муниципальных районов и 3 городских округа.
Финансово-экономической основой местного самоуправления служат муниципальная собственность как экономическая база местного самоуправления, а также местный бюджет и внебюджетные средства.
Правовое регулирование муниципальной собственности закреплено в статье 100 Конституции Республики Марий Эл, в которой, в частности, указывается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.
В муниципальных образованиях приняты нормативные правовые акты, регулирующие вопросы муниципальной собственности. Так, в муниципальном образовании «Город Йошкар-Ола» утверждены Положения:
- о порядке предоставления земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования «Город Йошкар-Ола»;
- о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «Город Йошкар-Ола»;
- о порядке управления находящимися в муниципальном образовании «Город Йошкар-Ола» акциями открытых акционерных обществ и т.д.
Главной проблемой финансово-экономической составляющей местного самоуправления по-прежнему остается необеспеченность органов местного самоуправления финансово-бюджетными средствами для исполнения возложенных полномочий. Так, по итогам 2009 года, 22 муниципальных образования за счет собственных доходов республики не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из вышестоящих бюджетов. 88
муниципальных образований имели собственные доходы местного бюджета менее 1 млн рублей.
Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.
В свою очередь, Конституция Республики Марий Эл устанавливает и обязанности органов местного самоуправления, например обязанность по соблюдению Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Марий Эл, законов Российской Федерации и Республики Марий Эл и обязанность
30
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
по обеспечению каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.
Говоря о Конституции Республики Марий Эл как о бесспорном каркасе правовой республиканской системы, еще раз следует отметить, что, несмотря на то, что принималась она в сложной для нашей республики ситуации, тем не менее, стала целостной платформой на многие десятилетия вперед и создала основу для развития местного самоуправления на территории Республики Марий Эл.
Исходя из вышесказанного, с полной уверенностью можно подчеркнуть, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Марий Эл, основополагающим принципом организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления всей страны и ее субъекта - Республики Марий Эл, в частности.
Часть 2 ст. 99 Конституции Республики Марий Эл гласит, что становление и изменение границ муниципальных образований осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления. И в соответствии с этим в апреле 2007 года Йошкар-Олинское городское Собрание внесло в Правительство Республики Марий Эл и муниципальное образование «Медведевский муниципальный район» предложение о передаче из состава территории муниципального образования «Медведевский муниципальный район» в состав территории муниципального образования «Город Йошкар-Ола» территорий, расположенных в границах муниципального образования «Город Йошкар-Ола» и входящих в состав территории муниципального образования «Медве-девский муниципальный район», и территорий, прилегающих к территории муниципального образования «Город Йошкар-Ола» и необходимых для его развития, и вышло с ходатайством к Президенту Республики Марий Эл и Государственное Собрание Республики Марий Эл об уточнении границ муниципального образования «Город Йошкар-Ола».
На протяжении всех созывов в центре внимания депутатов неизменно оставались вопросы социальной поддержки и защиты населения, поэтому и бюджеты муниципальных образований всегда формировались социально направленными.
Депутаты буквально с нуля создавали нормативную правовую базу в сфере муниципальной собственности. Добиваясь эффективности использования муниципального имущества и муниципальных земель, депутаты рассматривают эти вопросы на заседаниях постоянных комиссий, сессиях.
Депутатским корпусом четвертого созыва проведена работа по определению символов муниципального образования «Город Йошкар-Ола», по возвращению исторического герба города. 25 октября 2005 года герб был утвержден решением городского Собрания в несколько модифицированном виде и зарегистрирован Геральдическим Советом при Президенте Российской Федерации. В феврале 2006 года впервые утвержден флаг муниципального образования «Город Йошкар-Ола».
31
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
В поле зрения депутатов постоянно находятся вопросы состояния здоровья, развития образования, организации отдыха детей и подростков, сохранения и развития культуры, развития физической культуры и спорта.
С.И. Наумова*
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РЕСПУБЛИКЕ МАРИЙ ЭЛ
Каждый субъект Российской Федерации имеет свою Конституцию (устав) и свою конституционную историю.
В истории республики насчитывается три конституции.
Первые две Конституции 1937 года и 1978 года были по своему типу советскими, социалистическими.
Несмотря на существенные особенности, присущие каждой из них, они развивались в соответствии с принципами преемственности, отражающими сохранение социалистических ценностей, утверждение советской власти, и носили классовый характер.
15 лет назад, 24 июня 1995 года, Конституционным Собранием Республики Марий Эл от имени народа Республики Марий Эл принята третья Конституция Республики Марий Эл. Принятие Конституции было обусловлено закреплением в Российской Федерации нового конституционного строя, провозглашением России федеративным государством, необходимостью кардинального изменения политических и экономических отношений в пользу социального государства и справедливо устроенного общества.
Конституция Республики Марий Эл впервые закрепила в республике принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть была передана Государственному Собранию Республики Марий Эл.
Хотелось бы остановиться на этапах развития законодательного органа республики до принятия Конституции 1995 года.
Функции высшего законодательного органа государственной власти до 1938 года исполнял Съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.
С 26 июля 1938 года начал работу первый созыв Верховного Совета Марийской АССР. Всего состоялось двенадцать созывов Верховного Совета.
На последнем заседании Верховного Совета Республики Марий Эл, 19 ноября 1993 года, в соответствии с известными указами Президента Российской Федерации Бориса Николаевича Ельцина были рассмотрены вопросы реформирования законодательного органа государственной власти республики и органов местного самоуправления.
Заместитель Руководителя Аппарата, начальник правового управления Государственного Собрания Республики Марий Эл.
32
