CC BY
315
Конституционно-правовой механизм охраны и защиты прав и свобод человека
А.А. Уваров, д.ю.н., профессор, Оренбургский ГАУ
Права и свободы человека являются высшей конституционной ценностью, которую должно охранять и защищать государство. Согласно ст.18 Конституции РФ эти права определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако не только правосудие
обеспечивает, т.е. охраняет и защищает, права и свободы человека и гражданина. Гарантом прав и свобод человека и гражданина является Президент РФ (ч. 2. ст. 80). Специальным органом, созданным в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, является Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации [1]. Одним из важных направлений деятельности прокуратуры в Российской Федерации также является защита и охрана прав и свобод человека и гражданина [2]. Охрана и защита прав и свобод человека и гражданина составляет предмет деятельности и ряда других государственных органов власти. Всё больше места в деле защиты прав и свобод человека и гражданина приобретает деятельность и таких международных институтов, как Европейский суд по правам человека.
Наряду с общими, универсальными механизмами охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина своё развитие получают специализированные механизмы охраны и защиты, ориентированные на отдельные социальные группы граждан. В числе таких структур, например, недавно учреждённый Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка [3], региональные комиссии по делам о помиловании, депутатские комитеты по делам инвалидов, женщин, молодёжи и т.п. Ещё большим разнообразием отличаются специализированные общественные формирования. Создание некоторых из них предусмотрено законодателем [4], но большинство из них возникает в инициативном порядке по желанию самих граждан, чьи права нарушаются (объединения обманутых инвесторов и вкладчиков, комитеты солдатских матерей, объединения автомобилистов, объединения инвалидов, пострадавших в результате катастроф и военных действий, объединения ветеранов войны и труда, и т.п.).
Сам конституционно-правовой механизм защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина включает в себя, прежде всего, конституционные принципы, обеспечивающие свободное развитие и достойное и благоприятное существование каждой личности. К ним относятся принципы гуманизма, равноправия, единства прав и обязанностей, свободы самовыражения и деятельности, гарантированности прав и свобод, всеобщности прав и свобод, неотчуждаемости прав и свобод и др. Роль этих принципов в механизме проявляется в систематизирующих и стабилизирующих данный механизм началах. Благодаря этим принципам достигается, во-первых, необходимый баланс конституционных ценностей при их реализации в текущем законодательстве; во-вторых, в правоприменительной практике, в случае возникновения пробелов и противоречий в действующем законодательстве, данные принципы должны стать средством преодоления пробелов или разрешения противоречий; в-третьих, само существование этих принципов есть результат интеграции общепризнанных норм международного права в российском законодательстве, что позволяет обеспечивать и защищать права
граждан в России на уровне цивилизованных мировых стандартов. Нормативно-правовая основа, определяющая статус субъектов, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина, статус субъектов, которые подлежат защите и охране, а также возникающие между ними правоотношения, также составляет механизм охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. В содержание этого механизма следует включить и действия уполномоченных субъектов защиты и охраны, действия самого человека, чьи права ущемлены, по отношению к правонарушителю с целью предупреждения и пресечения правонарушения или восстановления нарушенных прав.
Однако многообразие элементов конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина ещё не гарантирует его эффективность. Все проблемы функционирования конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина можно условно разграничить на следующие виды: 1) проблемы концептуального порядка, требующие развития и совершенствования тех или иных институтов гражданского общества, местного самоуправления, демократизации деятельности государственного аппарата и т.п.; 2) проблемы законодательного регулирования, связанные с возникающими там противоречиями и пробелами; 3) проблемы правоприменительной практики.
Важными направлениями демократизации государства и общества, обеспечивающими охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, их более качественную и полноценную реализацию, являются: а) антикоррупционное; б) информационное; в) антибюрократическое и др. Так, началом современной активизации антикоррупционного направления в России стал Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Указом Президента РФ от 31.07.2008 г. №Пр-1568. Затем последовало принятие федеральных законов от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17.07.2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [5]. В настоящее время широкое распространение получила практика принятия органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления собственных положений, определяющих порядок проведения внутренней антикоррупционной экспертизы своих правовых актов. Если учесть, что одним из главных факторов, значительно снижающим эффективность деятельности государственных и муниципальных органов власти в деле борьбы с нарушениями прав и свобод человека, а зачастую, служащим непосредственной причиной
таких нарушений, является коррупция. Борьба с этим явлением будет способствовать ликвидации многих оснований и причин нарушений прав и свобод человека.
Известно, что коррупции во многом способствует информационная закрытость власти от общества. Наличие цензуры, неправовые методы, используемые государством в борьбе с инакомыслящими людьми, укрывательство фактов правонарушений против личности из ложно понятого государственного интереса или корпоративной солидарности, — эти и многие другие явления есть следствие информационной закрытости. В своё время мощным прорывом в этом отношении явился Закон РФ от 27.12.1991 г. №2124-1 «О средствах массовой информации» [6]. Однако последующие значительные шаги в этом направлении были сделаны только в 2005 г. (ФЗ от 20.02.2005 г. «Об информации, информатизации и защите информации»; в новой редакции ФЗ от 27.07. 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7]). Начиная с декабря 2008 г. наступает качественно новый этап, связанный с обеспечением доступа граждан к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти (ФЗ от 22.12.2008 г. №262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», ФЗ от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [8]). В отличие от предыдущих нормативных правовых актов, данные федеральные законы уже целенаправленно снимают для граждан большинство существующих информационных барьеров, которые во многом препятствовали защите прав и свобод граждан.
Оптимизация работы государственного аппарата как фактор, обеспечивающий минимизацию нарушений прав и свобод человека в его взаимоотношениях с представителями публичной власти, более полную и эффективную реализацию этих прав и свобод, осуществлялась в последнее время в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. №1789-р [9]. Среди мер этой Концепции, особенно значительно затрагивающих права и свободы человека, следует назвать: стандартизацию предоставляемых населению услуг; оптимизацию структуры и функций аппарата управления, использования им управленческого потенциала гражданского общества; приближение деятельности аппарата управления к интересам и потребностям населения и др.
Вместе с тем в концептуальном развитии нашего общества и государства имеются, на наш
взгляд, определённые просчёты, связанные с реализацией и защитой (охраной) прав и свобод человека и гражданина. Очень слабо стимулируется законодателем гражданская инициатива местного населения по его осуществлению и участию в осуществлении местного самоуправления. Так, процедура форм прямого волеизъявления населения, предусмотренного гл. 5 ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] (правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, опрос граждан и др.), за небольшим исключением регламентируется самими органами местного самоуправления. Но насколько заинтересованы представляющие эти органы муниципальные чиновники в привлечении населения к решению вопросов местного значения? Очевидно, что делиться своими властными полномочиями с местным населением этим чиновникам неинтересно, поэтому они изобретают такие процедуры прямого волеизъявления населения, которые лишь имитируют такое участие населения либо делают его заведомо неосуществимым. Не обращает федеральный законодатель должного внимания и на потенциал, которым, по нашему мнению, обладает территориальное общественное самоуправление (ТОС). Чрезмерной и неоправданной представляется тенденция законодательного регулирования, направленная на повышение роли политических партий при выборах органов местного самоуправления в ущерб правам самого населения.
Наряду с общими, концептуальными проблемами охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина немало проблем, которые порождены дефектами текущего законодательства. Их можно разграничить на: 1) дефекты, связанные с игнорированием законодателем конституционных принципов и ценностей, обеспечивающих полную и качественную реализацию прав и свобод человека; 2) дефекты, связанные с раз-балансировкой отраслевого законодательства и существующими в нём пробелами; 3) дефекты, обусловленные внутренними противоречиями отраслевого законодательства (нечёткость понятийного аппарата, нарушение правил юридической и законодательной техники и т.п.).
Огромная роль в выявлении дефектов первого вида принадлежит Конституционному Суду РФ. Именно этот государственный орган призван проверять качество того или иного законодательного продукта с точки зрения его соответствия стандартам, установленным Конституцией РФ. Особенно важна роль Конституционного Суда РФ в тех ситуациях, когда возникает конкуренция между государственными конституционными ценностями и конституционными ценностя-
ми, связанными с обеспечением прав и свобод человека. В качестве одного из характерных примеров в этом плане служит Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. №9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского [11], в котором Конституционный Суд РФ выявил, по сути, все три вида вышеперечисленных дефектов законодательства. Так, при признании неконсти-туционности федеральных законов о бюджетах 2002, 2003, 2004 гг., которыми было приостановлено действие статей ФЗ от 27.05.1998 г. «О статусе военнослужащих» в части предоставления гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей в трёхмесячный срок жилого помещения или выплаты им соответствующей денежной компенсации за счёт средств федерального бюджета Конституционный Суд отметил, что осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве должно быть основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должно издаваться законов, отменяющих и умаляющих права и свободы человека и гражданина, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3. ст. 55 Конституции РФ. Дефицит федерального бюджета (недостаточность бюджетных средств) не является в силу положений ч. 3. ст. 55 Конституции РФ допустимым основанием для ограничения прав и свобод человека и гражданина. Важным является и соблюдение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности, по вопросам социального обеспечения военнослужащих. Разба-лансировка рассматриваемого законодательства произошла по причине того, что федеральный законодатель изменил условия материального обеспечения граждан, уже выполнивших взятые на себя обязательства и совершивших юридически значимые действия. Изменение в одностороннем порядке своих обязательств, в данном случае, приостановление выплаты ежемесячных денежных компенсаций лицам, увольняющимся с военной службы и нуждающимся в улучшении жилищных условий, могло иметь место только при наличии надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы
и способы которого могут меняться, но объём не должен уменьшаться. Конституционный Суд РФ обратил внимание и на технические дефекты данных законов о бюджетах, указав, что закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами, не может изменять положения других федеральных законов. В свою очередь правовые и социальные гарантии, предусмотренные ФЗ «О статусе военнослужащих», не могут быть отменены или снижены иначе, как путём внесения изменений и дополнений именно в данный федеральный закон.
Следует обратить внимание на отсутствие гармонии и системности в законодательстве, касающемся ограничения прав и свобод человека в чрезвычайных ситуациях. О том, какие права не могут быть ограничены, в Конституции РФ упоминается лишь применительно к чрезвычайному положению (ч. 3. ст. 56). О пределах ограничения прав и свобод человека в условиях военного положения и в период угрозы терроризма в Конституции РФ ничего не говорится. Обращает на себя внимание также то, что более низкий по своему юридическому статусу Федеральный закон от 06.03.2006 г. №35-ФЭ «О противодействии терроризму» [12] содержит в некоторых случаях более существенные ограничения прав и свобод по сравнению с федеральными конституционными законами от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30.01.2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении» (введение контроля телефонных переговоров и иной информации; принудительное использование транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта; беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жильё и иные помещения). При этом, в отличие от военного и чрезвычайного положения, которое вводится Указом Президента РФ, утверждаемым затем Советом Федерации РФ, решение о проведении контртеррористической операции принимает всего лишь руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности либо по его указанию иное должностное лицо.
Наиболее существенный ущерб реализации прав и свобод человека наносят многочисленные недостатки нашей правоприменительной практики. О коррупции, бюрократизме, непрофессионализме и других недугах нашего государственного аппарата сказано и продолжает говориться немало. Даже самый совершенный закон не сможет защитить человека, если применять его будет коррумпированный или малограмотный чиновник. Но дело не только в этом. Доверие граждан к власти и чиновникам
падает из-за того, что сам механизм этой власти устроен так, чтобы максимально усложнить и затруднить осуществление гражданами своих прав, реализация которых зависит от органов власти. И даже там, где по действующему законодательству вопрос должен быть решён в пользу гражданина, правоприменитель пытается истолковать это законодательство так, чтобы гражданин, требующий от государства исполнения последним своих обязательств, не получил причитающихся ему по закону выплат, льгот и т.п. Так, уже упоминавшееся выше постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. №9-П по вопросу о предоставлении гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей жилого помещения или выплаты соответствующей денежной компенсации за счёт средств федерального бюджета, казалось бы, уже расставило в этом вопросе все точки над «1». Но вот в редакции ФЗ от 8 мая 2006 г. №66-ФЗ «О статусе военнослужащих» появилось положение, согласно которому ежемесячная денежная компенсация выплачивается при невозможности обеспечить жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, вставших на учёт нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях. Правоприменители сразу же усмотрели в этом положении возможность отказать в предоставлении такой выплаты тем гражданам, которые хотя и были признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., уволились с военной службы после этой даты. Понадобилось специальное постановление Конституционного Суда РФ от 03.02.2010 г. №3-П [13], чтобы убедить правоприменителей, что данный федеральный закон не содержит положений, которые могли бы истолковываться таким образом.
Проблемы правоприменительной практики могут заключаться не только в недостатках исполнительной дисциплины, но и продуцироваться самим законодательством, в силу отсутствия в
нём чётких и ясных команд для исполнителей. В свою очередь, законодатель порой слабо ориентируется в конституционных ценностях, которым он призван следовать и служить. Всё это свидетельствует о необходимости комплексного, системного подхода, в данном случае, к формированию конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Для этого должна существовать постоянная и взаимообразная связь между толкованием научных конституционных доктрин и их воплощением в законодательной и исполнительной практике.
Литература
1. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Ч.1. Ст.1. ФКЗ от 26.02.1997 г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
2. О прокуратуре Российской Федерации: закон РФ от 17.01.1992 г. №2202-1. Ст. 27 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366 (с изм. и доп.).
3. Указ Президента РФ от 01.09.2009 г. №986 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 36. Ст. 4312.
4. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»: федеральный закон от 10.06.2008 г. №76-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. Ст. 2789); Закон РФ от 07.02.1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766. (с изм. и доп.).
5. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
6. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
7. Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
8. Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
9. Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720 (с изм. и доп.).
10. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).
11. Собрание законодательства РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923.
12. Собрание законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146 (с изм. и доп.).
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.02.2010 г. №3-П по делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей» и пункта 1 Положения о выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей в связи с жалобой гражданина С.В. Глушкова // Российская газета. 12 февраля 2010 г.
