CC BY
1533
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Проблемы судебной защиты социальных прав граждан Российской Федерации
АНДРИЧЕНКО Людмила Васильевна, руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье определяются способы защиты социальных прав граждан Российской Федерации, наиболее действенным из которых признается судебная защита. Основное внимание уделяется исследованию практики Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения конституционных норм и принципов в связи с осуществлением защиты социальных прав граждан Российской Федерации, в том числе равенства, справедливости, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Анализируется роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам защиты социальных прав, решения которых не только позволяют оценить состояние конституционной законности в соответствующих регионах, но и предлагают ориентиры по совершенствованию нормотвор-ческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмечается стабильно высокий уровень количества дел по вопросам защиты основных социальных прав граждан в судах общей юрисдикции, что свидетельствует о недостатках в обеспечении реализации социальных прав граждан.
Ключевые слова: социальные права, судебная защита, принцип равенства, принцип справедливости, органы государственной власти, органы местного самоуправления, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции.
Problems of Judicial Protection of Social Rights of Citizens of the Russian Federation
L. V. ANDRICHENKO, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The article defines the methods for the protection of social rights of citizens of the Russian Federation, the most effective of which is recognized to be judicial protection. Primarily, attention is focused on the practices of the Constitutional Court of the Russian Federation with regard to the constitutional norms and principles relating to the protection of social rights of the Russian citizens, including equality, justice, state guarantees of the rights and freedoms of individuals and citizens, state compensation for damages caused by unlawful acts committed by state and municipal authorities acting in their official capacity. The article contains the analysis of the role of constitutional courts of the Russian Federation with regard to the protection of social rights. The decisions thereof do not only allow assess the status of constitutional legality in various regions, but also offer guidance for legislative and law enforcement bodies of state power of subjects of the Russian Federation and local self-government. The author notes that a great number of cases relating to the protection of fundamental social rights in courts of general jurisdiction is indicative of inefficiencies in the field of social rights of citizens.
Keywords: social rights, judicial protection, the principle of equality, the principle of equity, public authorities, local governments, constitutional (charter) courts of the Russian Federation, the courts of general jurisdiction.
DOI: 10.12737/21214
Принцип социального государства, нашедший воплощение в российской Конституции (ч. 1 ст. 7), идет в одном контексте с провозглашением политики государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с этим одним из наиболее значимых индикаторов современного социального государства является закрепление в конституции социальных прав человека и гражданина как общей гарантии доступности для личности системы общественных благ — минимально необходимых для развития личности ценностей цивилизации.
Конституция РФ закрепляет широкий спектр социальных прав и свобод1, образующих самостоятельную группу в едином комплексе конституционных прав и свобод человека и гражданина. Развитие социальных прав подчиняется общей диалектике общественного развития. При этом Конституция РФ предоставляет каждому человеку возможность защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и гарантирует своим гражданам государственную защиту их прав и свобод как в судебном, так и в административном порядке.
Определяя российскую конституционную модель социального го-
1 К основным социальным правам человека относятся: права в сфере труда — на свободу труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд, а также право на защиту от безработицы (ст. 37); право на отдых (ст. 37); право на социальное обеспечение (ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на жилище (ст. 40); особые права детей, защита материнства и детства (ст. 38), права инвалидов (ст. 39); право на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
сударства, нельзя не заметить, что закрепление в ней социальных прав человека осуществлено на уровне не меньшем, чем это предусмотрено международными стандартами и основными законами иных социальных государств2. Детализация конституционных норм, устанавливающих социальные права человека и гражданина, производится с помощью развития социального законодательства. При этом динамика государственно-правового развития приводит ко все большему накоплению нормативных правовых актов в разных секторах социальной сферы. Таким образом, интенсивно развивается и сама социальная функция государства3. Социальная сфера охватывает такие области жизни человека, как труд, семья, социальное обеспечение, жилищные условия. Указанные сферы непосредственно выделены в ст. 72 Конституции РФ, где они определяются в рамках трудового, жилищного, семейного, административного законодательства. Это значит, что развитие социального законодательства может осуществляться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, где также принимаются законы и иные нормативные правовые акты, приумножая тем самым общий массив законодательного регулирования.
Известно, что реализация социальных прав в наибольшей степени, чем иные виды конституционных прав, зависит от уровня эко-
2 См.: Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституции, закон и социальная сфера общества. М., 2009. С. 8.
3 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регули-
рование социальной сферы // Социальное законодательство: науч.-практ. пособие. М.,
2005. С. 1—22.
номического развития государства. Конституционные нормы, как правило, не содержат предписаний, которые можно было бы отнести к экономико-правовым гарантиям реализации данной группы прав. В то же время государство не может устраниться от выполнения социальной функции, в связи с чем в литературе совершенно справедливо обосновывается идея государственного содействия реализации человеком своих социальных прав4. Эти права становятся задачами и целью государства, раскрывают его социальную сущность, особенно сущность «социального государства». Они отличаются от политических прав меньшей определенностью, меньшей четкостью и жесткостью формулировок. Фундаментом множества существующих социальных прав служат такие предельно общие и широкие понятия, как «справедливый», «достойный», «удовлетворительный», «разумный» и т. п., которые отражают изменчивые явления, крайне трудно определяемые в юридическом смысле5. В связи с этим практическое использование и защита этих прав требуют рассмотрения и установления особых критериев, рамок, количественной меры, определяе-
4 См.: Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 26—28.
5 Так, К. Б. Бороцкая отмечает: «Социальные права имеют совершенно иную природу и иные механизмы защиты, чем гражданские и политические. Для реализации социальных прав недостаточно просто воздерживаться от вмешательства в данную сферу: их реализация предполагает активную роль государства в обеспечении гражданам достойного уровня жизни и ряда иных благ. Здесь необходима многосторонняя, планомерная деятельность государства по разработке и реализации социальных программ». Ба-роцкая К. Б. Конституционное право на социальное обеспечение в системе прав человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.
мой едва ли не в каждом конкретном случае.
Для защиты и восстановления нарушенных социальных прав граждане могут обращаться в различные органы, в том числе в международные, по защите прав и свобод человека в тех случаях, когда уже были исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты6. Допустимы не только индивидуальные, но и коллективные формы защиты, в частности, граждане могут участвовать в собраниях, митингах и т. п., прибегать к такому средству защиты, как забастовки. Существуют формы защиты, которые связаны с реализацией общественного кон-троля7.
Административный порядок защиты преимущественно проявляется через защиту социальных прав в процессе обжалования действий (бездействия) органов власти, должностных лиц в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам8. Среди форм защиты социальных прав административная форма как акт реагирования
6 См.: Сыченко Е. В. Практика Европейского суда по правам человека в области защиты трудовых прав граждан и права на социальное обеспечение. М., 2014.
7 Так, в ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» предусматривается возможность общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений в рамках обязательного пенсионного страхования, который осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений.
8 Например, в п. 42 Правил признания лица инвалидом (утв. постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95)
предусматривается, что гражданин может обжаловать решение бюро в главное бюро в месячный срок на основании письменного заявления, подаваемого в бюро, проводившее медико-социальную экспертизу, либо в главное бюро.
компетентного органа, направленного на восстановление нарушенных прав, является, бесспорно, преобладающей.
Однако наиболее действенной формой защиты социальных прав выступает судебная защита. Именно суд вправе обязать государство и его органы выполнить свои обязательства перед человеком и возместить ему ущерб. В связи с этим в юридической литературе9 отмечено, что полномочия, предоставленные суду, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов. Исследование различных аспектов правоприменительной практики в сфере защиты социальных прав личности отвечает потребностям совершенствования деятельности судебной власти в России. Споры, связанные с защитой социальных прав, разрешаются как Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, так и судами общей юрисдикции.
К способам защиты социальных прав граждан российское законодательство, прежде всего Гражданский кодекс РФ (ст. 12), относит: признание права; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения, а также восстановление положения, существовавшего до нарушения права; прекращение или изменение правоотношения; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; присуждение к исполнению обязанности в натуре; иные способы, предусмотренные за-
9 См.: Азарова Е. Г. Судебная защита пенсионных прав: науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 27.
коном. При этом потребность в применении этих способов защиты может возникать не только в рамках отношений, подпадающих в сферу гражданско-правового регулирования, но и в публичных отношениях10. Что касается защиты социальных прав, то их защита может касаться как сферы публичного, так и сферы частного права.
Применение конституционных норм, касающихся установления социальных прав человека, находит отражение практически по всем вопросам реализации компетенции Конституционного Суда РФ, предусмотренным в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». При этом основные направления деятельности Суда по социальной защите граждан нельзя не рассматривать в общем русле реализации конституционных принципов социального правового государства.
На сегодняшний день в практике Конституционного Суда РФ накоплено большое количество дел, касающихся применения конституционных норм в сфере социальных прав и свобод человека в России. Об этом свидетельствуют в том числе ежеквартальные обзоры практики данного органа, утверждаемые его ре-шениями11. При этом правовые позиции Суда сформулированы в отношении правовых норм различной отраслевой принадлежности, закрепляющих социальные права че-ловека12.
10 См.: Курбатов А. Я. Защита прав и законных интересов в условиях «модернизации» правовой системы России. М., 2013. С. 15.
11 Анализ показывает, что около 30% всех решений Конституционного Суда РФ так или иначе затрагивают вопросы защиты социальных прав граждан Российской Федерации.
12 См., например, постановление КС РФ от 1 июля 2014 г. № 20-П, в котором дан-
ный орган дал оценку конституционности абз. 1 п. 2 постановления Верховного Сове-
Конституционный Суд РФ, принимая решения, не только основывается на конституционных нормах в области установления социальных прав граждан, но и исходит из конституционных принципов, прежде всего принципов равенства и справедливости. Именно эти цели (равенство и справедливость) преследует конституционное законодательство, устанавливая право на участие в системе социального страхования, право на бесплатную медицинскую помощь и т. д. При пользовании данными правовыми возможностями происходит «сглаживание» неизбежного неравенства по признаку возраста, состояния здоровья, имущественного положения, образа жизни. Однако юридические гарантии социальных прав, как правило, не предполагают их абсолютной реализации, поскольку нередко обусловлены самой программно-целевой природой данной группы прав13. В связи с этим Конституционный Суд РФ, исходя из принципов равенства и справедливости, отмечает, что их применение допустимо, как правило, в отношении одинаковой категории лиц, находящихся в сходных ситуациях. Именно такой подход лежит в основе предоставления государством социальных прав своим гражданам. При этом на уровне требований принципа равенства применительно к социальной сфере особенно важным яв-
та РФ «О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска»; постановление КС РФ от 26 мая 2015 г. № 11-П, в котором суд дал оценку конституционности положений ч. 5 ст. 12 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
13 См.: Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства. С. 6—7.
ляется поиск баланса интересов и несовпадающих, а порой и противостоящих ценностей. Так, в одном из постановлений Конституционный Суд РФ сделал вывод, что равенство должно быть не только формальным, но и фактическим. Хотя равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем14.
Одновременно с этим, опираясь на принцип равенства, провозглашенный в ст. 19 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ обосновал и недопустимость установления раз-
14 В связи с данной проблемой нельзя не отметить признание неравенства мужчин и женщин, проходящих военную службу по контракту, в случае предоставления им отпуска по уходу за ребенком. Примечательно дело К. Маркина, которое рассматривалось и Конституционным Судом РФ, и Европейским судом по правам человека. В своем определении от 15 января 2009 г. № 187-О-О Конституционный Суд РФ указал, что не допускается совмещение военнослужащими мужского пола, проходящими военную службу по контракту, исполнения служебных обязанностей и отпуска по уходу за ребенком для воспитания малолетних детей, что, с одной стороны, обусловлено спецификой правового статуса военнослужащих, а с другой — согласуется с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина (ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ) в связи с необходимостью создания условий для эффективной профессиональной деятельности военнослужащих, выполняющих долг по защите Отечества. Предоставив право на отпуск по уходу за ребенком в порядке исключения только военнослужащим женского пола, законодатель исходил, во-первых, из весьма ограниченного участия женщин в осуществлении военной службы, а во-вторых, из особой связанной с материнством социальной роли женщины в обществе, что согласуется с положением ст. 38 (ч. 1) Конституции РФ. Поэтому такое решение законодателя не может расцениваться и как нарушение закрепленных ст. 19 (ч. 2, 3) Конституции РФ принципов равенства прав и свобод человека и гражданина, а также равноправия мужчин и женщин.
личий внутри одной и той же категории граждан при обеспечении их социальных прав. Так, решая вопрос о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и добровольно выехавших на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение, Конституционный Суд РФ указал, что введение денежной формы обеспечения жилыми помещениями только в отношении тех граждан, которые были приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., при отсутствии адекватных социальных гарантий для граждан, относящихся к тем же категориям, но вставших на учет после этой даты, повлекло необоснованную дифференциацию внутри каждой категории в зависимости исключительно от даты принятия гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий (до и после 1 января 2005 г.). Это, в свою очередь, привело к снижению уровня социальной защиты для части этих граждан. Такая дифференциация — при наличии у граждан, относящихся к одной и той же категории, одинаковых оснований для льготного (в сравнении с общеустановленным порядком) жилищного обеспечения — в нарушение конституционного принципа равенства приводит к необоснованным различиям в объеме их социальных прав, а потому не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина. На данном основании Конституционный Суд РФ признал соответствующие положения, устанавливавшие дифференцированный правовой механизм обеспечения жилыми помещениями указанных граждан, и содержавшиеся в Законе РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-[ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» нормы не соответ-
ствующими Конституции РФ, в частности ее ст. 19 (ч. 2), 40, 42 и 55 (ч. 3).
Как известно, Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Однако неточность, неясность и неопределенность закона являются причиной неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости. Это порождает противоречивую правоприменительную практику15, что ослабляет гарантии государственной защиты граждан. Отсюда принцип определенности закона является неотъемлемым элементом принципа верховенства права и в полной мере распространяется на защиту социальных прав человека и гражданина16.
Принцип определенности во многом характеризует качество законодательного регулирования. Как отмечает судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев, понятие «качество закона» не используется в российском законодательстве; соответственно, нормативные требования к законам в виде своего рода стандартов на акты законотворчества не установлены. В связи с этим критерием качества закона высту-
15 Как отмечает Н. А. Власенко, «правовая неопределенность в ее негативном значении может иметь место в таких важнейших компонентах механизма правового регулирования, как система права, законодательство и правоприменительная практика». Власенко Н. А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 32—44.
16 См.: Ефремов А. В. О правовых позициях конституционного правосудия в механизме защиты социальных прав граждан, уволенных с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2014. № 9. С. 20—25.
пает судебная практика. Если из-за неясности, неопределенности, противоречивости нормы закона возникают многочисленные судебные споры, доходящие до высших судов, то само количество споров может быть индикатором качества закона17.
Не используется понятие «качество закона» и в доктрине. И только в решениях Конституционного Суда РФ можно встретить положения, которые в совокупности интегратив-но могут составить представление о содержании этого понятия как суммы требований к качеству закона. Они формулируются Конституционным Судом РФ на основе истолкования традиционных конституционных принципов или общих принципов права. По сути, это право, выделяемое из принципов, — принципы права и право из принципов18.
Помимо принципов юридического равенства и справедливости, при рассмотрении дел, связанных с социальной защитой граждан, Конституционный Суд РФ часто опирается и на другие социальные основы конституционного строя. Речь идет прежде всего о таких принципах социального государства, как принцип гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было неоднократно указано в решениях Конституционного Суда РФ, «высшей степенью нормативной обобщенности», они предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирую-
17 См.: Гаджиев Г. А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4. С. 16—28.
18 Там же.
щее воздействие на все сферы общественных отношений и прежде всего на социальную сферу. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на всех субъектов права.
С вопросами социальных прав граждан тесно связан вопрос о предоставлении льгот различным категориям лиц. Согласно выработанной Конституционным Судом РФ правовой позиции, льготы — это не права, а средство, институт их гарантирования в той или иной специфической ситуации (с ее социально-демографическими особенностями, особенностями физического состояния субъектов социальных прав, их территориальной принадлежностью, например, к районам Крайнего Севера и т. д.). Право на такого рода льготы непосредственно из Конституции РФ не вытекает, поэтому определение правовых оснований их предоставления и круга субъектов, на которых они распространяются, входит в компетенцию законодателя и (или) Правительства РФ в рамках их компетенции. Данный вывод, по сути, следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, согласно которым норма, определяющая условия получения лицом льгот, не нарушает конституционные права и свободы граждан19.
Таким образом, нормы, направленные на обеспечение повышенной социальной защиты определенной группы граждан, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан. Норма, содержащая дополнительную гарантию, также не может рассматриваться как нарушающая права человека. Например, установление транспортных льгот для лиц, которые в силу специфики своей деятельности пользуются общественным транспортом в служебных целях, носит
19 См. определение КС РФ от 25 декабря 2003 г. № 509-О.
компенсационный характер и потому не может рассматриваться как нарушение ст. 19 Конституции РФ; либо, например, предоставление молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использование также не может рассматриваться как нарушение положений ст. 19 Конституции РФ. В то же время утрата, отмена льгот не означают отмены или умаления конституционных прав, поскольку данный статус обеспечивал лишь льготный порядок реализации прав20.
В ряде своих решений, касающихся защиты социальных прав граждан, Конституционный Суд РФ не допустил придания обратной силы действию законоположений, поскольку это ухудшало положение граждан и нарушало Конституцию РФ. В качестве примера следует отметить постановление КС РФ от 17 июня 2013 г. № 13-П, в котором Суд дал оценку конституционности ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 23 декабря 2010 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации"». В результате принятия указанного Федерального закона действие измененного нормативного регулирования было распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2010 г., таким образом, оно придавало обратную силу ухудшающим положение плательщиков взносов на доплату к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации правилам определения базы для начисления этих взносов. В целях обеспечения баланса конституционно значимых интересов, связанных с соблюдением запрета на придание обратной силы закону, ухудшающему положение плательщиков обязательных публично-пра-
20 См.: Бондарь Н. С. Судебный конститу-
ционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 407.
вовых платежей, и необходимостью защиты социальных прав граждан, Конституционный Суд РФ установил иной порядок исполнения данного законоположения.
Рассматривая споры о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, Конституционный Суд РФ определяет и вопросы гарантированного обеспечения тех или иных социальных прав граждан и их отнесения к ведению соответствующих органов власти.
В частности, один из таких споров имел место в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ явились положения ст. 153 указанного Федерального закона в части, касающейся определения полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Суд отметил, что перераспределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами не может повлечь снижения достигнутого уровня социальных гарантий, предоставляемых гражданам. Например, если муниципальное образование производит расходы на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, то в случае недостаточности средств местного бюджета данные расходы покрываются за счет средств вышестоящих бюджетов в субсидиарном порядке, в рамках установленной в указанном Федеральном законе обязанности Российской Федерации и ее субъектов оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими уста-
новленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Конституционный Суд РФ при этом подчеркнул, что наличие у государства и местного самоуправления социальной функции предопределяет «социальную детерминацию финансовой дея-тельности»21.
Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, и в связи с этим — распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований являются нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ, в частности ст. 43 (ч. 2) и 38 (ч. 1).
Таким образом, содействие Конституционного Суда РФ реализации социальной политики государства обусловлено главным образом необходимостью исправления дефектов действующего социального законодательства и, тем самым, обеспечения конституционной защиты основных социальных прав и свобод человека и гражданина. Нельзя не учитывать также, что Конституционный Суд РФ — это особый орган судебного контроля. В его решениях, как справедливо отмечается в юридической литературе, важен не только окончательный вывод, но и обос-
21 См. постановление КС РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П.
нование этого вывода, поскольку в процессе обоснования Суд часто делает обобщения, которые оказывают влияние и на разрешение многих дел, и на развитие социального зако-нодательства22. Решения Конституционного Суда РФ не только способствуют устранению противоречий в правовой системе государства, но и имеют значение ориентиров для законодателя, т. е. связаны именно с реформированием социального законодательства. Суд своими решениями и содержащимися в них правовыми позициями способствует последовательному развитию социального законодательства в направлении гармонизации интересов граждан и публичных интересов, с тем чтобы не допускать произвольного, необоснованного отказа от предоставления мер социальной защиты и в то же время учитывать экономические и финансовые возможности государства.
Применение конституционных норм в сфере социальных прав и свобод человека отмечается и в практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ. При этом эффективность судебной защиты социальных прав на данном уровне нередко зависит от состава субъектов, наделенных правом инициировать рассмотрение дела в суде. Представляется, что в первую очередь правом на обращение в конституционные (уставные) суды по таким вопросам должны обладать граждане. Между тем анализ законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ показывает, что граждане как носители социальных прав в большинстве субъектов РФ не обладают правом на обращение в конституционные (уставные) суды с запросом о неконституционности того или иного нормативного правово-
22 См.: Нуртдинова А. Ф. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как основа развития социального законодательства // Конституции, закон и
социальная сфера общества. М., 2009. С. 45.
го акта субъекта РФ, а в некоторых субъектах РФ — даже с жалобой на нарушение их конституционных прав примененным или подлежащим применению в конкретном деле законом или иным нормативным актом23.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ в результате анализа правового регулирования, связанного с обеспечением социальной защиты граждан в субъектах РФ, разрешения дел о проверке соответствия отдельных законов субъектов РФ Основному закону субъекта РФ, формулируют правовые позиции, которые имеют существенное значение для проведения единой социальной политики на территории субъекта РФ и обеспечения при решении этих вопросов конституционных принципов равенства и справедливости в соответствии с Конституцией РФ, а также Основным законом субъекта Федерации.
Решения, принятые указанными судами субъектов РФ, не только позволяют оценить состояние конституционной законности в соответствующих регионах, но и предлагают с учетом сформированных конституционным (уставным) судом правовых позиций направления совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Наиболее часто по вопросам защиты основных социальных прав
23 Это касается, например, регламентации в отношении запросов в законодательстве г. Москвы, в соответствии с которым граждане вообще не являются субъектами права на обращение в Уставной суд города. Более демократическим в этом отношении, на наш взгляд, представляется регулирование данного вопроса в законодательстве Свердловской области, в котором такое право предоставлено и гражданам Российской Федерации, и иностранным гражданам, и лицам без гражданства, чьи права нарушаются правовыми актами, примененными или подлежащими применению в конкретном деле.
граждане обращаются в суды общей юрисдикции. При этом обращение в суд не поставлено в зависимость от того, использовал ли гражданин какой-либо иной способ защиты своего права. Защита социальных прав граждан осуществляется как на основе обращений в суд самих граждан, так и по заявлениям прокуроров. При этом анализ практики рассмотрения гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан, свидетельствует об устойчивой тенденции к их увеличению24.
Преимущественно заявления прокуроров в суды касаются защиты трудовых прав граждан о взыскании заработной платы; жилищных прав; прав несовершеннолетних; возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью; нарушений пенсионных и иных социальных прав; прав потребителей; ограничения в дееспособности и о признании недееспособным; принудительной госпитализации; оспаривания нормативных правовых актов, нарушающих социальные права граждан. Увеличение количества обращений прокуроров, направленных на защиту прав и законных интересов граждан, стало следствием социальной направленности работы органов прокуратуры и активизации надзора за соблюдением конституционных прав граждан25.
Типичные нарушения законодательства, послужившие основанием для обращения прокуроров в суд с заявлениями в защиту прав граждан, таковы: несвоевременная выплата заработной платы; несоблюдение работодателями сроков расчета при увольнении работников; невыплата выходного пособия при
24 См.: Паламарчук А. В. Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением социальных прав граждан // Законность. 2012. № 9. С. 3—6.
25 См.: Турыгин Ю. Н. Об организации работы органов прокуратуры Ставропольского края по защите социальных прав граждан // Прокурор. 2012. № 2. С. 67—71.
ликвидации предприятий либо сокращении штатной численности работников; непредоставление льгот отдельным категориям граждан; отказ учреждений Пенсионного фонда РФ в оплате пенсионерам проезда к месту отдыха и обратно; уклонение граждан от выполнения родительских обязанностей; нарушения гарантий, касающихся социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; невыплата стипендий учащимся; нарушения норм жилищного законодательства и законодательства о защите прав потребителей, пресечение проявлений принудительного труда.
Поводом для предъявления заявлений послужили обращения граждан в прокуратуру с заявлениями о нарушении их конституционных прав; материалы общенадзорных прокурорских проверок по соблюдению трудового законодательства на предприятиях; сведения государственных органов статистики о задолженности по заработной плате, органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений и детских учреждений; материалы уголовных и гражданских дел; сообщения СМИ.
Защита социальных прав в судах общей юрисдикции происходит в большей степени путем опосредованного применения конституционных норм через законодательство РФ и субъектов РФ. В то же время в отдельных случаях в судебных решениях имеются и прямые обращения к конституционным нормам для обоснования защиты социальных прав граждан, которые используются в комплексе с законодательными нормами26.
26 В качестве примера следует сослаться
на апелляционное определение Иркутского областного суда от 20 декабря 2013 г. по делу № 33-10374/2013, в котором установлено, что невключение в специальный стаж периодов нахождения работников в учебных отпусках, на курсах повышения квалификации влечет необоснованное ограничение их
Анализируя вопросы защиты судами трудовых прав граждан, нельзя не отметить выработанные на основе судебных решений правовые позиции, касающиеся выплаты вознаграждения за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также права на защиту от безработицы. Так, в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях27 отмечается, что суды при рассмотрении споров, касающихся начисления районных коэффициентов и процентных надбавок, не всегда исследуют вопрос о фактическом месте работы работника по таким делам, что приводит к отмене судебных постановлений.
По смыслу конституционных положений институт минимального размера оплаты труда по своей конституционно-правовой природе предназначен для установления того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей с учетом прожиточного минимума. Установление работнику справедливой заработной платы обеспечивается положениями Трудового кодекса РФ, предусматривающими
пенсионных прав. Иное толкование и применение пенсионного законодательства в рассматриваемом случае повлекло бы ограничение конституционного права работника на социальное обеспечение, которое не может быть оправдано указанными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целями, ради достижения которых допускается ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина. Аналогичное определение в защиту конституционного права на социальное обеспечение было принято и Астраханским областным судом от 20 ноября 2013 г. по делу № 33-3715/2013.
27 Утв. Президиумом ВС РФ от 26 февраля 2014 г.
обязанность работодателя гарантировать работникам равную оплату за труд равной ценности (ст. 22), зависимость заработной платы каждого работника от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда, запрещение какой бы то ни было дискриминации при установлении и изменении условий оплаты труда (ст. 132); основные государственные гарантии по оплате труда работника (ст. 130); повышенную оплату труда работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями (ст. 146).
При этом оплата труда, выполняемого в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате (ст. 148, 315, 316, 317 ТК РФ). Из этого следует, что при разработке системы оплаты труда работодатель должен установить обоснованную дифференциацию оплаты труда, в том числе в зависимости от условий, в которых осуществляется трудовая деятельность. В соответствии с международными нормами и требованиями российского трудового законодательства не допускается установление заработной платы в одинаковом размере работникам, выполняющим работу по одной и той же профессии, специальности или должности (тарифицированную по одному разряду) в различных условиях.
Интересный вывод был сделан и по вопросам судебной защиты трудовых прав пенсионеров в части, касающейся их права на защиту от безработицы. В частности, было указано, что назначение гражданину пенсии порождает единственное ограничение в реализации его прав, связанных с трудоустройством, — невозможность признания его в качестве безработного. Ограничение прав, вытекающих из трудовых отношений, по мотивам достижения гражданином пенсионного возраста не согласуется с положениями ч. 1 и
3 ст. 37 Конституции РФ, противоречит ст. 1 Конвенции МОТ № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий» 1958 г. в части недопустимости нарушения равенства возможностей или обращения в области труда и занятости, ст. 2, 3 ТК РФ и ст. 5 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», гарантирующим свободу труда и равные возможности в реализации трудовых прав, а также свободный выбор занятости независимо от возраста и социального положения.
Обобщая судебную практику, в том числе по вопросам, касающимся защиты социальных прав человека и гражданина, Президиум Верховного Суда РФ всегда обращает внимание на то, насколько правильно суды, решая те или иные споры по защите социальных прав граждан, руководствуются положениями Конституции РФ, следуют заложенным в ней принципам социального государства. Такая практика способствует усилению внимания судов к прямому обращению к нормам Основного закона, наряду с нормами иных нормативных правовых актов, не допуская снижения установленных Конституцией РФ основных социальных прав человека и гражданина.
Практика судебной защиты основных социальных прав человека и гражданина свидетельствует, что, осуществляя непосредственное обращение к смыслу и роли конституционных норм, суды в большей степени обеспечивают надлежащий уровень защиты указанных прав. Это определяется тем, что такой подход требует учитывать не только сами конституционные нормы, закрепляющие социальные права человека, но и те конституционные принципы, в рамках которых действует государство, решая вопрос о провозглашении и реализации соответствующих прав. Безусловно, нельзя не отметить исключительное влияние решений Конституционного Суда РФ как на законотворческую, так и на
правоприменительную практику по вопросам социальной защиты человека и гражданина. Вместе с тем усиление внимания судов общей юрисдикции к обусловленности основных социальных прав положениями Конституции РФ повышает качество и
эффективность проводимой судебной защиты. Именно поэтому целесообразно расширять практику прямого использования норм Конституции РФ в рассмотрении и разрешении дел при проведении судебной защиты основных социальных прав.
Библиографический список
Азарова Е. Г. Судебная защита пенсионных прав: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Бароцкая К. Б. Конституционное право на социальное обеспечение в системе прав человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук Челябинск, 2007.
Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.
Власенко Н. А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. № 2.
Гаджиев Г. А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4.
Ефремов А. В. О правовых позициях конституционного правосудия в механизме защиты социальных прав граждан, уволенных с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2014. № 9.
Курбатов А. Я. Защита прав и законных интересов в условиях «модернизации» правовой системы России. М., 2013.
Нуртдинова А. Ф. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как основа развития социального законодательства // Конституции, закон и социальная сфера общества. М., 2009.
Паламарчук А. В. Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением социальных прав граждан // Законность. 2012. № 9.
Сыченко Е. В. Практика Европейского суда по правам человека в области защиты трудовых прав граждан и права на социальное обеспечение. М., 2014.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование социальной сферы // Социальное законодательство: науч.-практ. пособие. М., 2005.
Турыгин Ю. Н. Об организации работы органов прокуратуры Ставропольского края по защите социальных прав граждан // Прокурор. 2012. № 2.
Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12.
Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституции, закон и социальная сфера общества. М., 2009.
