CC BY
70
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021-2-51-55
ББК 67.400.5 © В.Л. Казакова, 2021
Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТМЕНЕ ГРАЖДАНСТВА И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Валентина Львовна Казакова, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Научный руководитель: доктор юридических наук В.И. Червонюк
Аннотация. Анализируется современное состояние законодательства об отмене гражданства и практики его применения. В контексте конституционно определенных ценностей обоснована необходимость усовершенствования законодательной конструкции отмены гражданства. В этой связи предлагается включить в разрабатываемый проект закона о гражданстве ряд новелл, содействующих, по мнению автора, усилению материально-правовых и процессуально-правовых гарантий, исключающих принятие на практике необоснованных (неправовых) решений об отмене гражданства. Обращено внимание на актуальность разрешения в новом законодательстве о гражданстве получившей на практике распространение проблемы изъятия паспорта гражданина Российской Федерации у лиц, которые в установленном порядке не приобрели гражданство и в отношении которых вынесено заключение об отсутствии российского гражданства. Презюмируется, что правовые последствия изъятия паспорта аналогичны случаям отмены гражданства.
Ключевые слова: гражданство, натурализация, денатурализация, основания отмены гражданства, пресекательные сроки при отмене гражданства, действительность акта об отмене гражданства, правовые последствия отмены гражданства, изъятие паспорта гражданина Российской Федерации.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL ANALYSIS OF LEGISLATION ON THE ABOLITION OF CITIZENSHIP AND THE PRACTICE OF ITS APPLICATION: PROBLEMS AND SOLUTIONS
Valentina L. Kazakova, Degree Applicant at the Department of Constitutional and Municipal Law
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika
Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Scientific supervisor: Doctor of Legal Sciences V.I. Chervonyuk
Abstract. The article presents an analysis of the current state of legislation on the abolition of citizenship and the practice of its application. In the context of constitutionally defined values, the need to improve the legislative design of the abolition of citizenship is justified. In this regard, it is possible to include a number of novelties in the draft law on citizenship that contributes to the strengthening of substantive and procedural legal guarantees that exclude the adoption in practice of unreasonable (illegal) decisions to abolish citizenship. Attention to the relevance of the permit in the new legislation on citizenship, which in practice spread the problem of withdrawing the passport of a citizen of the Russian Federation, was drawn. The article presumes that the legal consequences of the withdrawal of a passport are similar to cases of revocation of citizenship.
Keywords: citizenship, naturalization, denaturalization, basis for revocation of citizenship, time limits for revocation of citizenship, validity of act on revocation of citizenship, legal consequences of revocation of citizenship, withdrawal of passport of citizen of the Russian Federation.
СИаШп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Казакова В.Л. Конституционно-правовой анализ законодательства об отмене гражданства и практики его применения: проблемы и пути решения. Вестник Московского университета МВД России. 2021(2):51-5.
Гражданство как неотъемлемая составляющая бы- принадлежности к определенному государству, нали-тия цивилизованного человека свидетельствует о его чии права говорить на языке своей страны и проживать
на ее территории. При этом самой распространенной формой права на гражданство является его признание в результате рождения либо в силу обстоятельств, которые определены законодательством государства (например, наличие определенных условий на день вступления в силу нормативных правовых актов). Современные миграционные процессы свидетельствуют о глобальном перемещении лиц из одного государства в другое, в результате чего становится востребованной другая форма права на гражданство, его приобретение (натурализация). Приобретение гражданства возможно при совокупности определенных оснований и условий, для чего лицу необходимо совершить предписанные законодательством определенные действия, представляющие в своем единстве сложный юридический факт, или фактический состав. Приобретение гражданства невозможно без волеизъявления лица.
При анализе законодательства о гражданстве различных государств обращает на себя внимание то обстоятельство, что подходы, связанные с приобретением гражданства (натурализацией) очень сопоставимы, а с денатурализацией значительно различаются. И это, прежде всего, связано и используемой терминологией, такой как «утрата гражданства», «лишение гражданства», «отмена решения о приобретении гражданства», «прекращение гражданства». Каждый термин подразумевает определенный инструментарий, закрепленный в законодательстве.
Российское законодательство определяет денатурализацию, как отмену решения о приобретении гражданства. Натурализация осуществляется полномочными органами, ведающими делами о гражданстве, которые определены ст. 28 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» N° 62-ФЗ (далее - Федеральный закон № 62-ФЗ)1. К полномочным органам Законом отнесены: Президент Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы и Министерство иностранных дел и его учреждения, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в ст. 6 закрепляет, что гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Однако, если гражданство Российской Федерации было определено в результате признания, то его изменение возможно только по волеизъявлению самого гражданина.
Приобретение гражданства при определенных обстоятельствах не исключает его денатурализацию, то есть принятие решения об отмене гражданства, исходя из воли государства. Отмена решения о приобретении гражданства на территории России возможна исключительно по основаниям, предусмотренным
ст. 22 Федерального закона № 62-ФЗ:
• во-первых, если установлено, что решение о приобретении гражданства принято на основании представленных заявителем подложных документов. Например, в ходе дополнительных проверок по запросам заинтересованных уполномоченных органов по истечении некоторого времени будет определено, что документ об образовании или сертификат о знании русского языка является поддельным;
• во-вторых, сообщение заявителем ложных сведений. Как правило, это связано с информацией о своей личности: установочные данные, принадлежность к гражданству того или иного государства;
• в-третьих, отказ от принесения присяги, например, по соображениям веры. В соответствии со статьей 37 Федерального закона № 62-ФЗ датой приобретения гражданства считается дата принесения присяги, за исключением случаев, когда лицо освобождено от принесения присяги в соответствии с законодательством;
• в-четвертых, вступление в законную силу приговора суда о совершении лицом хотя бы одного преступления террористического или экстремистского характера (ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 62-ФЗ). Данная норма, которая установлена вступившим в силу с 1 сентября 2017 г. Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и статьи 8 и 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», к сообщению заявителем ложных сведений в отношении обязательств соблюдать Конституцию Российской Федерации приравняла установление вступившим в законную силу приговора суда факта совершения лицом хотя бы одного из преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление), предусмотренных ст.ст. 205, 205.1, ч. 2 ст. 205.2, ст.ст. 205.3 - 205.5, 206, 208, ч. 4 ст. 211, ст.ст. 281, 282.1 - 282.3 и 361 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо хотя бы одного из преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление), предусмотренных ст.ст. 277 - 279 и 360 УК РФ, если их совершение сопряжено с осуществлением террористической деятельности2.
Отмена решения о приобретении гражданства осуществляется тем же полномочным органом, который
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031. 2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31 (Часть I), ст. 4792.
принял решение о приобретении гражданства Российской Федерации. Это обусловлено тем, что основания для отмены решения о приобретении гражданства идентичны отдельным основаниям отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации (ст. 16 Федерального закона № 62-ФЗ). При рассмотрении заявления о приобретении гражданства правоприменитель обязан исследовать все представленные заявителем документы, изложенные в заявлении сведения, а также соответствие условий тем основаниям, которые определены законодателем как основания приобретения гражданства.
Также следует учитывать, что в отличие от норм ст. 24 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», ст.ст. 22 («Основания отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации») и 23 («Порядок отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации и последствия такой отмены») Федерального закона № 62-ФЗ, не содержат пресекательных сроков для отмены ранее принятых решений о приобретении гражданства Российской Федерации. Кроме того, необходимо иметь ввиду, что в соответствии с ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 62-ФЗ, решение по вопросам гражданства в случае отмены считается недействительным со дня принятия такого решения.
С 2018 года по ноябрь 2020 года территориальными органами МВД России отменено 622 решения о приобретении гражданства Российской Федерации, из них 42 в отношении лиц, совершивших преступления (приготовления к преступлению или покушения на преступление), предусмотренные статьями 205, 205.1, частью второй статьи 205.2, статьями 205.3 - 205.5, 206, 208, частью четвертой статьи 211, статьями 281, 282.1 - 282.3 и 361 Уголовного кодекса Российской Федерации. Отдельно по годам это выглядит следующим образом: за 2018 год отменено 197 решений из них 10 по выше обозначенным обстоятельствам, в 2019 года из 241решение 13 и в 2020 году из 184 решений 191.
Анализ статистических данных и, непосредственно, самих решений об отмене решения о приобретении гражданства, свидетельствует о том, что на протяжении нескольких лет отмена решения о приобретении гражданства осуществлялась на основании установления судами факта предоставления ложных сведений. При этом выявленные «ложные» сведения не имеют ничего общего с основанием приобретения гражданства. Например, гражданка Украины Л. при заполнении заявления о приобретении гражданства не указала сведения о браке и двух детях, гражданин Азербайджана А. также не указал в заявлении сведения о браке, гражданин Таджикистана Ш. не указал сведения о жене и детях. Данные обстоятельства, как
правило, обнаруживаются спустя много лет, например, при обращении гражданина с заявлением о приобретении гражданства детьми.
В своих Определениях Конституционный Суд Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 2211-О, от 15 января 2019 г. № 267-О, обращает внимание на то обстоятельство, что «предоставление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений в заявлении о приеме в гражданство Российской Федерации, выявленные после его приобретения, влекут отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации лишь при установлении соответствующих фактов в судебном порядке». Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации уточняет, что такое установление не является безусловным основанием для отмены решения о приеме в российское гражданство, поскольку из содержания чч. 1 и 2 ст. 22 Федерального закона № 62-ФЗ вытекает, что они распространяются только на случаи, когда отсутствовали законные основания для приобретения российского гражданства и возникновения устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона № 62-ФЗ).
Иными словами необходима проверка законности и обоснованности правоприменительных актов и оценка того, является ли установленный в судебном порядке факт сообщения заявителем ложных сведений об отсутствии близких родственников достаточным основанием для отмены решения о его приеме в гражданство Российской Федерации. Немаловажным является и временной фактор, то есть срок, прошедший с момента приобретения российского гражданства. Необдуманные действия и формальный подход порождает нарушение конституционных прав лиц, которые приобрели гражданство Российской Федерации.
В настоящее время с учетом реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. (далее - Концепция)2 Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325 (в действ. ред.)3, определен перечень подложных документов и заведомо ложных сведений, а именно:
документы, содержащие недостоверную информацию о заявителе (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, гражданство либо отсутствие гражданства);
подложные документы о наличии установленных Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» оснований и соблюдении условий приобретения или прекращения гражданства Российской
2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 45, ст. 6917.
3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 26, ст. 4085.
1 https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migracionnaya.
Федерации либо заведомо ложные сведения об этом (при отсутствии таких оснований и несоблюдении таких условий);
подложные документы об отсутствии предусмотренных статьями 16 и 20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» оснований отклонения заявлений об изменении гражданства Российской Федерации либо заведомо ложные сведения об этом (при наличии таких оснований).
В июле 2017 года в Федеральный закон № 62-ФЗ была введена норма, позволяющая отменять решение о приеме в гражданство Российской Федерации лица, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда об осуждении такого лица за совершение преступления террористической или экстремистской направленности (Федеральный закон № 243-ФЗ)1.
Конституцией Российской Федерации определено, что законы, устанавливающие или изменяющие ответственность, должны соответствовать конституционным правилам действия во времени: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет; никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (чч. 1 и 2 ст. 54).
В этой связи общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые основания, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу. При этом установление правил действия новых норм во времени и по кругу лиц, закрепляющих, либо изменяющих права граждан, должно осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.2005 г. № 7-О).
Указанному требованию корреспондирует норма ч. 1 ст. 38 Федерального закона № 62-ФЗ, согласно которой, копии вступившего в законную силу приговора осуждении лица за совершение одного из предусмотренных ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 62-ФЗ преступлений (приготовление к преступлению или покушение на преступление) направляются судом первой инстанции в полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, в пятидневный срок со дня вступления в законную силу.
Итак, лицо приобрело гражданство, имеет устойчивую правовую связь с государством. На протяжении нескольких лет (отсчитывая с 6 февраля 1992 года, это может быть 28 лет), такой гражданин России
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31 (Часть I), ст. 4792.
имел права, исполнял обязанности. Отмена решения о приобретении гражданства в своих последствиях порождает не только проблему, связанную с конституционно-правовым статусом самого лица, но несет определенную угрозу государственно-правовым отношениям, участником которых он являлся. Например, лицо, в отношении которого отменено решение о приобретении гражданства было назначено судьей, прокурором, нотариусом и т. д. От имени государства выносились приговоры и реализовывались другие властные полномочия.
Кроме того, данное лицо, находясь в статусе российского гражданина могло получать различные социальные блага такие как, выплаты в виде пособий, материнского капитала, пенсии, оказания медицинской помощи, льготного налогообложения, бесплатного высшего образования. Учитывая, что отмена решения о приеме в гражданство фактически «обнуляет» правовое положение лица, «обнуляются» и все действия, совершенные в статусе гражданина Российской Федерации. В действующем Федеральном законе № 62-ФЗ правовые последствия отмены решения о приобретении гражданства не нашли своего отражения.
С учетом реализации Концепции в настоящее ведется подготовка проекта федерального закона2, которым будут регулироваться правоотношения в сфере гражданства. И? безусловно, в данном проекте должны найти решения следующие проблемные вопросы.
Во-первых, в разрабатываемом проекте федерального закона необходимо четко определить правовой статус лица после отмены решения о приобретении гражданства. Например, предоставление права постоянного проживания на территории Российской Федерации с четкой регламентацией оформления данного статуса. При этом, если отменено решение о приобретении гражданства в отношении лица без гражданства, которое осуждено за совершение преступления террористического или экстремистского характера, статус постоянного проживания он получить не сможет из-за наличия оснований отклонения его заявления из-за совершения преступлений. Но и покинуть территорию Российской Федерации будучи лицом без гражданства он также не сможет. Для такой категории, МВД России совместно с федеральными органами исполнительной власти подготовлен законопроект об удостоверении личности лица без гражданства. В настоящее время законопроект находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации.
Во-вторых, необходимо закрепить действительность изданных актов лица, которые могут иметь
2 Такая задача поставлена в Перечне поручений Президента Российской Федерации по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. (утв. Президентом РФ 06.03.2020 № Пр-469) (http://www.kremlin.ru по состоянию на 10.03.2020).
юридически значимые последствия. А также, в зависимости от основания отмены решения о приобретении гражданства, предусмотреть возможность предъявления гражданского иска от имени государства по возмещению затрат, которые государство потратило на данное лицо. Такие меры могут способствовать минимизации предоставления лицом ложных сведений или подложных документов.
В-третьих, необходимо определить различные сроки повторного обращения с заявлением о приобретении гражданства исходя из конкретных обстоятельств отмены решения. В большинстве случаев, отмена решения о приобретении гражданства с учетом действующего законодательства позволяет лицу через год обратиться в компетентные органы с новым заявлением о приобретении гражданства. Такой подход фактически сводит на нет все предыдущие действия должностных лиц.
В-четвертых, отменяя решение о приеме в гражданство в отношении лица, которое становится лицом без гражданства мы вступаем в некоторое конституционно-правовое противоречие. Несмотря на то, что Российская Федерация не является участником Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г., в соответствии с ч. 6 ст. 4 Федерального закона № 62-ФЗ Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
В-пятых, необходимо определить пресекательный срок отмены решения о приобретении гражданства в
зависимости от имеющихся оснований. Представляется неоправданным отмена решения о приобретении гражданства лицом, особенно по отдельным основаниям, когда прошло определенное количество лет и налицо устойчивая правовая связь между гражданином и государством. Срок исковой давности имеет место быть даже по тяжким преступлениям Уголовного кодекса Российской Федерации.
Еще одна проблема, которая остро стоит на повестке дня, косвенно связана с вопросом отмены решения о приобретении гражданства. Это изъятие паспорта гражданина Российской Федерации у лица не приобретшего гражданства и в отношении которого вынесено заключение об отсутствии гражданства. Эта тема неоднократно затрагивалась Верховным Судом Российской Федерации (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2006 г. № КАС06-300, Решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2006 г. №ГКПИ06-337, Определение Верховного Суда Российской Федерации ль 18 июля 2007 г., Решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2007 г. ГПИ07-787). Несмотря на нормативное закрепление в Федеральном законе № 62-ФЗ (глава УШ.1)1 механизма урегулирования правового статуса этой категории лиц, правовые последствия изъятия паспорта аналогичны выше указанным проблемам и требуют своего разрешения в проекте федерального закона по вопросам гражданства.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 30, ст. 4138.
Конституционное право России. Учебник. Под науч. ред. Б.С. Эбзеева, В.О. Лучина; под общ. ред. К.К. Гасанова, Л.Т. Чихладзе. 471 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебник подготовлен с учетом изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., а также изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации в связи с конституционной реформой.
Дан комплексный анализ основных конституционно-правовых институтов, раскрыта их правовая природа. Рассматриваются наиболее актуальные современные теоретические разработки конституционно-правовой науки и правоприменительной практики.
Исследованы новые для конституционных норм понятия, проанализировано изменение правового статуса органов публичной власти.
Для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция».
