CC BY
309УДК 34
ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2021-2-74-78
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В СВЕТЕ НОВЫХ ПОПРАВОК
_ __W W _ _
В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Елена Юрьевна ЗИНЧЕНКО,
кандидат юридических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Евгений Николаевич ХАЗОВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье исследуются внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 г. поправки, затрагивающие параметры конституционно-правового механизма взаимодействия (соотношения) внутригосударственного права и международно-правовых норм, решений международных органов. С позиций науки конституционного права рассматривается вопрос о соотношении юридической силы и приоритетности положений Конституции России и норм международного права; отмечается наличие консенсуса ведущих отечественных конституционалистов по данному вопросу. Анализируются конституционные нормы о принятии решения о невозможности выполнения в РФ решений межгосударственных органов, принятых на основании положений договоров Российской Федерации в их истолковании, которое противоречит Конституции РФ, делается ряд выводов и предложений.
Ключевые слова: поправки к Конституции Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации; приоритет Конституции Российской Федерации; взаимодействие (соотношение) норм российского и международного права; исполнение решений международных органов.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL MECHANISM OF INTERACTION BETWEEN RUSSIAN NATIONAL LAW AND INTERNATIONAL LAW IN THE LIGHT OF NEW AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Elena Yurievna ZINCHENKO,
Candidate of Law, Professor,
Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Moscow University of the Ministry of internal Affairs of Russia
E-mail: [email protected]
Evgeny Nikolaevich KHAZOV,
Doctor of Law, Professor,
Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Moscow University of the Ministry of internal Affairs of Russia
E-mail: [email protected]
Abstract. This paper examines the amendments made to the Constitution of the Russian Federation in 2020, affecting the parameters of the constitutional and legal mechanism of interaction (correlation) of domestic law and international legal norms, decisions of international bodies. From the standpoint of the science of constitutional law, the question of the correlation of the legal force and priority of the provisions of the Russian Constitution and the norms of international law is considered; the existence of a consensus of leading domestic constitutionalists on this issue is noted. The article analyzes the constitutional norms on making a decision on the impossibility of implementing in the Russian Federation the decisions of interstate bodies adopted on the basis of the provisions of the treaties of the Russian Federation in their interpretation, which contradicts the Constitution of the Russian Federation, and makes a number of conclusions and proposals.
Keywords: amendments to the Constitution of the Russian Federation; international treaties of the Russian Federation; priority of the Constitution of the Russian Federation; interaction (correlation) of the norms of Russian and international law; enforcement of decisions of international bodies.
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ в Конституцию РФ1 внесен ряд изменений, в числе которых — нормы, затрагивающие параметры конституционно-правового механизма взаимодействия (соотношения) внутригосударственного права и международно-правовых норм, решений международных органов.
Актуальным как с позиций науки конституционного права, так и с практической точки зрения является вопрос о конституционно-правовом механизме взаимодействия внутригосударственного права России и международного права в свете поправок к Конституции РФ.
Отметим, что в Конституции РФ с 1993 г. уже был предусмотрен приоритет самой Конституции над международно-правовыми нормами на территории нашей страны. Иная трактовка означала бы частичное (и весьма существенное) ограничение государственного суверенитета нашей страны, о чем, конечно же, не может идти речи.
Как писал академик РАН О.Е. Кутафин, «государственный суверенитет был и остается тем щитом, который защищает государство от внешнего давления». Добавим, что одним из важнейших элементов этого щита является именно конституция государства как основа всей его правовой системы. Еще в 2002 г. тот же автор подчеркивал: «Нельзя не признать, что в использовании этого принципа таится определенная опасность. Как показывает опыт, международные организации, основываясь на принципе примата международного права, организуют вмешательство во внутригосударственные дела, основанное на субъективном представлении о положении дел в том или ином государстве, как правило, под давлением тех или иных государств, порой даже с нарушением элементарных норм международного права. В этих условиях принцип примата международного права не может иметь ничем не
ограниченный характер»2. За прошедшие почти два десятилетия показанная ученым опасность ничуть не уменьшилась и даже возросла в контексте расширения политики санкционного давления со стороны некоторых государств и общего осложнения международной обстановки.
Подчеркнем, ведущие отечественные конституционалисты всегда были практически единодушны в понимании того, что закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ принцип не означает приоритета международного права по отношению к нормам самой Конституции.
Например, С.А. Авакьян однозначно пишет: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, то применяются международные правила. Последнее положение не применяется к Конституции»3.
Нормы Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»4, конкретизируя конституционную норму, однозначно всегда давали ответ — может ли международный договор России иметь приоритет по отношению к ее Конституции. Так, М.В. Баглай пишет, что указанный закон «закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров». Статья 22 устанавливает: «Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Международный договор, следовательно, сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней»5.
«Конституция закрепляет примат международного права над внутригосударственным, —
отмечал O.E. Кутафин. — Вместе с тем необходимо заметить, что международный договор не может действовать в противоречии с Конституцией»6.
Такого мнения придерживаются многие авторы. В частности, Н.В. Витрук о норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ писал: «Признание такого приоритета за международными договорами Российской Федерации не придает им силы конституционных норм. Международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом перед всеми видами законов в Российской Федерации, но уступают по юридической силе самой Конституции РФ»7. Коллектив авторов под руководством А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина однозначен в своих выводах: «Действие ч. 4 ст. 15 Конституции в части примата международных договоров над внутригосударственным законодательством не распространяется на саму Конституцию, т.е. международные договоры могут обладать приоритетом только в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами»8.
И.А. Конюхова отмечает: «Важным вопросом является юридическая определенность в соотношении между Конституцией РФ и международным договором. Хотя и отсутствует прямое положение об этом соотношении в Конституции РФ, верховенство основного закона Российского государства над нормами международного договора вытекает из толкования некоторых статей российской Конституции. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится лишь о примате норм международного договора над законами. В соответствии с п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ. Следовательно, если Конституционный Суд РФ признает международный договор не соответствующим Конституции России, то такой договор не может вступить в силу и подлежать применению... Таким образом, международный договор должен соответствовать Конституции РФ, сам по себе не может ее изменить или действовать в противоречии с ней»9.
Следовательно, среди конституционалистов давно практически существовал консенсус по вопросу о соотношении российской Конституции и норм международного права — приоритет однозначно за Конституцией. Принятие поправок 2020 г. не изменило этого. Напомним, что в 2020 г. ст. 79 Конституции РФ дополнена положением, согласно которому решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в
Российской Федерации. В ст. 125 Конституции РФ в новой редакции установлено, что Конституционный Суд РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка России10. Необходимыми конкретизирующими нормами дополнен и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»11.
Дополнения в Основной закон и закон о Конституционном Суде создают достаточный и эффективный правовой механизм рассмотрения соответствующих вопросов и принятия решений о возможности исполнения решения международной инстанции в России. В актуальных публикациях «по следам» принятых конституционных поправок дается их оценка и высказывается определенная критика, в том числе с позиций якобы имеющей место избыточности некоторых из них.
Например, О.Ю. Болдырев отмечает, что новые положения Конституции РФ относительно решений межгосударственных органов и так уже были (пусть и в несколько иной формулировке) закреплены законодательно и/или сформулированы Конституционным Судом РФ12.
Вместе с тем отметим, что однозначное закрепление указанных положений в Основном законе страны имеет не только правовое — им ясно и недвусмысленно обеспечивается высшая юридическая сила и однозначное восприятие правоприменителями, но и международно-политическое значение — мировой общественности в целом, зарубежным странам и международным организациям дан четкий сигнал об усилении правовой защиты Российской Федерацией своего суверенитета и национальных интересов в международных отношениях как в публично-правовых, так и в частноправовых вопросах13. Именно такой акцент, по сути, и был сделан в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 г. Глава государства отметил, что «требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не вле-
кут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции», и подчеркнул: «Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры»14.
Таким образом, указанные новации о соотношении внутригосударственного права и международно-правовых норм никоим образом не изменяют сути положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которые относятся к основам конституционного строя России, а конкретизируют их, указывая более четкие параметры такого соотношения.
Подчеркнем, чтобы упредить возможные рассуждения о «наступлении» на международно-правовые гарантии прав человека, что принятые конституционные поправки ни в коей мере не отрицают и не умаляют закрепленных в 1993 г. в ст. 15 Конституции РФ положений об особой значимости принципов и норм международного права. Мы, безусловно, согласны, что «имплемен-тация норм международного права в российское законодательство носит и политический характер, поскольку единообразие и соответствие международным стандартам в области прав человека являются необходимой частью гармоничного развития государства, фактором цивилизованного и равноправного международного общения»15.
Как справедливо отмечают исследователи относительно новой редакции ст. 79 Конституции РФ, «это дополнение также нельзя назвать революционным, так как в правовой практике России такое правило уже было сформировано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 19 апреля 2016 г. №№ 12-П»16. А.Л. Бредихин, Е.Д. Проценко в своей работе отмечают, что в указанном постановлении Конституционного Суда «впервые за современную историю признано невозможным исполнение постановления Европейского суда по правам человека... Конституционный Суд РФ сделал вывод, что, основываясь на Конституции РФ, невозможно исполнить названное Постановление в отношении граждан С.Б. Анчугова и В.М. Гладкова, так как данные граждане были приговорены к длительным срокам заключения за совершение особо тяжких преступлений и не могли рассчитывать на доступ к избирательным правам. Следовательно, здесь применен принцип верховенства Конституции РФ, прямо вытекающий из сущности государственного суверенитета Российской Федерации. Это также предполагает, что нормы международного права в иерархии законодательства Российской Федерации стоят на ступень ниже, чем нормы Конституции РФ. Этот частный слу-
чай неполного исполнения Постановления Европейского суда по правам человека из судебного прецедента трансформировался в соответствующее положение Конституции РФ. Теперь при разрешении подобных дел будет применяться прямая ссылка на конституционные нормы без проведения дополнительного толкования, что ведет к формированию единообразной судебной практики, по такого рода вопросам»17.
Необходимо отметить, что по-прежнему сохраняет свою высокую актуальность постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»18, в котором указывается, что международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права, включая физических лиц; необходимо дальнейшее совершенствование судебной деятельности, связанной с реализацией положений международного права на внутригосударственном уровне. Возможна актуализация указанного постановления путем внесения в него изменений с учетом конституционных норм относительно решений международных инстанций.
Проведенная аналитическая работа позволяет сделать общий вывод, что обновленный конституционно-правовой механизм взаимодействия (соотношения) российского и международного права с учетом принятых поправок к Конституции РФ не привнес каких-либо «революционных» преобразований, которые могли бы стать поводом для обеспокоенности относительно судьбы международных обязательств России и положения дел с защитой прав человека в нашей стране. Этот механизм лишь прошел процедуру «до-настройки», в рамках которой расставлены правовые акценты, повышающие уровень гаранти-рованности российского правового суверенитета19.
Судам и иным правоприменителям, безусловно, важно руководствоваться данными конституционными положениями, имеющими прямое действие. При рассмотрении дел с участием официальных представителей России в международных органах важно исходить из наличия соответствующих конституционных норм, имеющих в России высшую юридическую силу. Российским представителям целесообразно, при необходимости, напоминать о соответствующих положениях в международных инстанциях20.
В свою очередь, например, российским юридическим лицам при отстаивании своих интере-
сов в международных инстанциях целесообразно активно использовать вышеуказанные конституционные новшества в правовой аргументации.
Представляется исключительно важным, чтобы Конституционный Суд РФ в дальнейшем усилил правовую позицию относительно случаев невозможности исполнения решений международных органов (сформулированную в том числе в вышеназванном решении) теперь уже с учетом наличия соответствующих конституционных норм. Это позволит предвосхитить попытки использования международных органов для оказания правового давления на Российскую Федерацию, которые вполне вероятны с учетом общего осложнения международной обстановки.
Подчеркнем, что, несмотря на обеспокоенность некоторых международных структур, например Венецианской комиссии, новыми нормами Конституции РФ21, нельзя отрицать тот факт, что Россия в рамках правовой защиты собственного суверенитета создала юридически выверенный и отвечающий ее национальным интересам правовой механизм, гарантирующий и обеспечивающий на практике верховенство и приоритет положений федеральной Конституции над решениями международных инстанций. И это послужит дальнейшему укреплению национальной правовой системы РФ.
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования
1 июля 2020 г.). Поправки, внесенные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, вступили в силу 4 июля 2020 г. (Указ Президента РФ от 3 июля 2020 г. № 445) // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru
2 Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 55.
3 Авакьян СА. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007.
4 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (ред. от 8 декабря 2020 г.) // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757. Изменения, внесенные Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 429-ФЗ, вступили в силу со дня официального опубликования (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.
5 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 7-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2008.
6 Кутафин O.E. Указ. соч.
7 Витрук Н.В. Верность Конституции: монография. М.: Изд-во РАП, 2008. С. 81.
8 Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2004. С. 70.
9 Конюхова ИА. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006.
10 Конституционное право России: учебник / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, В.О. Лучина; под общ. ред. К.К. Гасанова, Л.Т. Чихладзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2021.
11 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 9 ноября 2020 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
12 Болдырев О.Ю. Конституционная реформа в России: актуальность, реализация, перспективы. Часть 2. Поправки к Конституции: нерешенные и новые проблемы и вектор дальнейшего реформирования // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 12.
13 Конституционное право России: учебник / под науч. ред. В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева; под общ. ред. Е.Н. Ха-зова, Н.П. Чепурновой, А.С. Прудникова. М., 2020.
14 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.
15 Самович Ю.В., Шарифуллин P.A. О взаимодействии международного и внутригосударственного права на территории Российской Федерации в сфере судебной защиты прав человека // Российская юстиция. 2020. № 12. С. 2.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 5.
17 Бредихин АЛ, Проценко Е.Д. Государственный суверенитет Российской Федерации в свете поправок к Конституции Российской Федерации, принятых в 2020 г. // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 11.
18 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (ред. от 5 марта 2013 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.
19 Хазов Е.Н., Зинченко Е.Ю., Померлян А.Н., Санин В.Е., Уткин Н.И., Хазова В.Е., Яткевич О.Г. Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации. (конституционные поправки—2020). Новосибирск, 2020.
20 Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Проблемы реализации конституционных норм в современной России в свете новых конституционных поправок // Конституционализм и правоохранительная деятельность: материалы всерос. науч.-практ. конф. / сост. С. Ю. Андрейцо. М., 2020. С. 76—81.
21 Старостина ИА., Шустров Д.Г. Венецианская комиссия и поправки к Конституции РФ 2020 года: Заключение «О проекте поправок к Конституции (подписан Президентом Российской Федерации 14 марта 2020 г.), связанных с исполнением в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека» // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 10.
