CC BY
301
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Наравне с Конституцией: источники права, обладающие высшей юридической силой в Российской Федерации
ПРЕСНЯКОВ Михаил Вячеславович, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления им. П. А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук
410031, Россия, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25
E-mail: [email protected]
В статье рассматривается вопрос о юридической силе Конституции Российской Федерации и некоторых иных источников права, которые также могут обладать высшей юридической силой. В частности, автор приходит к выводу, что правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации обладают высшей юридической силой и в совокупности с конституционными положениями представляют собой так называемую фактическую Конституцию. Акты Конституционного Собрания Российской Федерации также в перспективе могут претендовать на обладание высшей юридической силой. Этими актами может быть отменено или изменено любое положение действующей Конституции. В то же время общепризнанные нормы международного права и законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации как самостоятельные юридические акты и источники конституционного права по своей юридической силе занимают место ниже конституционно-правовых норм.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, юридическая сила, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, Конституционное Собрание Российской Федерации, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договоры, Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Equal to the Constitution: the Sources of Law of Highest Legal Force in the Russian Federation
M. V. PRESNYAKOV, doctor of legal sciences
Stolypin Volga Region Institute of Administration — the branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
23/25, Sobornaya st., Saratov, Russia, 410031
E-mail: [email protected]
In article the question of validity of the Constitution of the Russian Federation and some other sources of the right which can also possess the highest validity is considered. In particular the author comes to a conclusion that legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation possess the highest validity and in total with the constitutional provisions represent the actual Constitution. On the other hand, both laws on amendments to the Constitution, and the universally recognized norms of international law on the validity stand below constitutional precepts of law. Acts of the Constitutional Assembly of the Russian Federation may in future be qualified as having the highest judicial effect. Such acts may abolish or change any provision of the present Constitution. At the same time the universally recognized norms of international law and the laws of the Russian Federation regulating amendments to the Constitution of the Russian Federation as independent juridical acts and sources of constitutional law are inferior as compared with the constitutional legal norms.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, validity, legal positions of the Constitutional Court, laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation, Constitutional Assembly of the Russian Federation, universally recognized norms and principles of international law, international contracts, Convention on protection of the human rights and fundamental freedoms.
DOI: 10.12737/20906
На первый взгляд название данной статьи содержит определенный элемент провокации, поскольку посягает на однозначность и определенность восприятия положения ч. 1 ст. 15 Основного закона, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Между тем, как это не удивительно, существует ряд научных позиций весьма уважаемых ученых — признанных специалистов в сфере конституционного права (в том числе судей Конституционного Суда РФ), которые исходят из того, что Конституция не единственный источник права, обладающий высшей юридической силой в Российской Федерации.
Сразу оговоримся, что мы рассматриваем исключительно юридическую силу Конституции, не касаясь иных ее характеристик, таких как верховенство, учредительный характер, особая роль в системе права и т. п. Безусловно, в российской правовой системе нет и не может существовать источников права, стоящих «на одной ступени» с Конституцией как актом особого рода, значимость которого не ограничивается исключительно юридическими характеристиками.
Под юридической силой акта в доктрине обычно понимают совокупность свойств, определяющих место и роль данного акта в правовой системе1. С помощью понятия «юридическая сила акта» можно установить
1 См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 6.
его соотносимость и соподчиненность с другими актами, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой си-стеме2.
В этом смысле ряд специалистов в области конституционного права склонны признать наличие высшей юридической силы наряду с Конституцией РФ за законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Как известно, согласно ст. 136 Основного закона поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Такие законы впервые были приняты в декабре 2008 г. и предусматривали увеличение срока полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно. В 2014 г. в рамках судебной реформы была внесена поправка об объединении Верховного Суда РФ с Высшим Арбитражным Судом РФ.
Ряд ученых, составляя иерархию источников конституционного права по юридической силе, ставят указанные законы на вторую позицию, сразу после Конституции РФ (как правило, никак не обосновывая свою позицию). Однако немало и тех, кто признает за законами о поправках к Конституции высшую юридическую силу, равную силе Основного закона.
Так, известный российский ученый-конституционалист Ж. И. Овсе-пян отмечает, что все виды законов
2 См.: Тихомиров Ю. А., КотелевскаяИ. В. Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 19.
в Российской Федерации стоят ниже Конституции РФ, за исключением законов о поправках в Конституцию, равных по силе самой Конституции3. Аналогичной позиции придерживается А. П. Фоков, по мнению которого «высшей юридической силой наряду с Конституцией РФ обладает закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, вносимый в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации»4. Другие ученые отмечают: «Конституционные законы о внесении изменений и дополнений в конституцию обладают высшей юридической силой. Объясняется это тем, что поправки и дополнения, вносимые в конституцию, инкорпорируются в ее текст или даются в приложении. В этой связи конституционные законы обладают такой же юридической силой, как и сами конституции»5.
Как нам представляется, определенный аргумент против такой позиции заключается в том, что согласно ст. 136 Конституции РФ указанными законами поправки могут вноситься не во все положения Основного закона, а только применительно к гл. 3—8.
Кроме того, в ситуации с законами о поправках к Конституции РФ существует один трудноразрешимый вопрос, в зависимости от ответа на который можно судить о соотноше-
3 См.: ОвсепянЖ. И. Теория федерального закона (обыкновенные, или простые, ординарные федеральные законы) как источника права в России в период глобализации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 64—74.
4 Фоков А. П. О поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российский судья. 2013. № 11. С. 2—6.
5 Конституционное право: университет-
ский курс: учебник: в 2 т. / С. В. Арбузов, Т. В. Бережная, И. А. Володько и др.; под ред. А. И. Казанника, А. Н. Костюкова. М., 2015. Т. 1.
нии их по юридической силе с положениями Основного закона. Этот вопрос заключается в том, подлежат ли такие нормативные правовые акты конституционному нормоконтро-лю, а иными словами, могут ли они быть признаны недействующими на том основании, что их положения не соответствуют Конституции РФ?
В связи с этим обратим внимание на относительно недавнее дело, рассмотренное Конституционным Судом РФ по запросу группы депутатов Государственной Думы относительно конституционности положений Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»6. Рассматривая данный запрос, Суд прямо указал, что проверка вносимых таким правовым актом поправок в Конституцию РФ по содержанию норм, будучи фактически проверкой положений самой Конституции РФ, непосредственно не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.
Конечно, после того как вносимые законом о поправках изменения были инкорпорированы в текст Основного закона, т. е. стали частью Конституции, Суд не вправе оценивать непосредственно указанные нормы на предмет соответствия остальным конституционным положениям, однако не может ли являться предметом такой оценки сам закон о поправках? В этом отношении Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой сам закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в части, касающейся изложения отдельных положений Конституции РФ в новой
6 См. определение КС РФ от 17 июля 2014 г. № 1567-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации"».
редакции, включения в ее текст новых положений или исключения из него каких-либо положений, следует рассматривать как утративший самостоятельное юридическое значение с момента его вступления в силу, т. е. с того момента, когда соответствующие положения Конституции РФ начинают действовать в редакции данного закона РФ о поправке к Конституции РФ.
Обратим внимание, что речь в данном случае идет только о той части закона, которая фактически представляет собой текст Конституции, т. е. исключительно о самой вносимой поправке. Однако наряду с этими положениями законы о поправках могут содержать и иные нормы, например переходные положения. Как отметил Конституционный Суд в упомянутом выше деле, не будучи предназначенными для включения в текст Конституции РФ, эти законоположения не могут быть выведены из сферы конституционного контроля.
Следовательно, законы РФ о поправке к Конституции сами по себе могут быть проверены Конституционным Судом РФ на соответствие Конституции в той части, которая не является положениями, включаемыми в текст Основного закона. Кроме того, сам порядок и процедура принятия подобных законов могут являться предметом конституционного нормоконтроля.
В связи с этим мы должны прийти к выводу, что законы о поправках к Конституции сами по себе как самостоятельный юридический акт и источник конституционного права по своей юридической силе уступают Основному закону, т. е. не могут рассматриваться непосредственно как акты высшей юридической силы.
Между тем, как нам представляется, рассмотренное выше истолкование Конституционным Судом пределов его собственных полномочий в отношении законов РФ о поправках в Конституцию РФ заставляет задуматься об определенных проблемах,
связанных с невозможностью проверки на соответствие Конституции положений, которые потенциально могут стать частью Основного закона. Такие законы принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, однако последний является объектом конституционного нормо-контроля. Сначала законы о поправках, пока они не вступили в силу, не могут быть предметом исследования Конституционного Суда, поскольку Суд оценивает на предмет конституционности только вступившие в законную силу нормативные акты, а затем — потому, что они уже стали частью Конституции РФ.
Важным представляется вывод, сделанный Судом в определении от 17 июля 2014 г. № 1567-О, что возможно внесение как в Конституцию РФ, так и в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» изменений, касающихся возможности проверки Конституционным Судом РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ с точки зрения соответствия положениям глав 1, 2 и 9 Основного закона до его вступления в силу, т. е. до того момента, с которого внесенные им в Конституцию РФ поправки становятся ее неотъемлемой составной частью. Остается надеяться, что федеральный законодатель прислушается к этому «пожеланию» Конституционного Суда, что несомненно будет способствовать укреплению стабильности Конституции РФ и обеспечению ее верховенства.
Обратим внимание на еще один потенциальный источник конституционного права, претендующий на обладание высшей юридической силой. В соответствии со ст. 135 Конституции РФ предусматривается принятие Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации». Конституционное Собрание созывается для решения вопроса о пересмотре Конституции РФ, т. е. изменения
положений глав 1, 2 и 9 Основного закона. При этом Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.
Другими словами, акты Конституционного Собрания о подтверждении неизменности Конституции или о принятии нового Основного закона, как отмечает выдающийся ученый-конституционалист С. А. Авакьян, в перспективе могут рассматриваться как источник конституционного права. Тогда возникает вопрос о месте таких актов в правовой системе Российской Федерации и их соотношении по юридической силе с Конституцией РФ. Как нам представляется, данные источники права, в отличие от законов о поправках к Конституции, могут претендовать на обладание высшей юридической силой, равной Основному закону. Указанными актами может быть изменено или отменено любое положение действующей Конституции.
При этом сама Конституция закрепляет содержательно ничем не ограниченную компетенцию Конституционного Собрания по пересмотру Основного закона (присутствуют только процедурные ограничения). В связи с этим вопрос о конституционности таких источников права не может быть поставлен априори.
Справедливости ради отметим, что в литературе высказывалась и иная точка зрения. Так, О. В. Брежнев признает допустимым осуществление судебного контроля в отношении правовых актов Конституционного Собрания, однако с определенными ограничениями, обусловленными правовой природой соответствующего органа и задачами его деятельности. «В частности, правовые акты Конституционного Собрания о подтверждении неизменности Конституции Россий-
ской Федерации и о принятии новой Конституции могут стать предметом судебной проверки исключительно с точки зрения их формы, порядка принятия, подписания, опубликования, введения в действие»7.
С данной точкой зрения можно согласиться, поскольку пересмотр Конституции неизбежно должен осуществляться в рамках определенной демократической процедуры (к сожалению, в отсутствие соответствующего закона она представляется весьма неопределенно). Однако вопрос о правомерности содержания актов Конституционного Собрания в любом случае ставиться на рассмотрение не может.
Говоря об источниках конституционного права, обладающих высшей юридической силой, нельзя обойти вниманием вопрос о месте и роли решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин отметил, что «юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона, а следовательно, практически равна юридической силе самой Конституции, которую уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся к соответствующим нормам, и тем более вопреки этим решениям. Любое толкование высшего закона страны, которое дается Конституционным Судом в его правовых позициях, имеет конституционную силу...»8.
Действительно, решение КС РФ в случае признания той или иной нормы (в том числе даже федерального конституционного закона) не соответствующей Конституции РФ является окончательным и не подле-
7 Брежнев О. В. Судебный контроль при пересмотре Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
8 Зорькин В. Д. Россия и Конституция в
XXI в. М., 2008.
жит обжалованию9. Оно вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Более того, данное решение не может быть пересмотрено даже самим Конституционным Судом.
Нужно сказать, что не все ученые согласны с таким выводом. Основное возражение противников данной точки зрения сводится к тому, что акты Конституционного Суда не могут рассматриваться в качестве источников права, а следовательно, вопрос о соотношении их по юридической силе с Конституцией РФ лишается смысла.
Так, известный российский ученый, специалист в области теории государства и права В. В. Лапаева в рецензии на процитированную выше работу пишет, что теоретически более последовательной и адекватной Конституции является иная точка зрения, согласно которой конституционная концепция российской правовой государственности исключает возможность признания за Конституционным Судом правотворческих полномочий10. Далее ученый довольно убедительно аргументирует свою позицию, однако исходит преимущественно из формально-юридической интерпретации положений Конституции, которая, как нам кажется, возможно, и является теоретически правильной, но чересчур статичной и оттого мало жизнеспособной. Впрочем, автор чуть ниже оговаривается, что ее трактовка правовой природы решений Конституционного Суда возможно является «излишне ригористичной и практика требует более гибкого подхода».
9 См. ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
10 См.: Лапаева В. В. Актуальные проблемы конституционно-правового развития России (О книге В. Д. Зорькина «Россия и Конституция в XXI в.») // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 3.
Действительно, в классическом понимании принципа разделения властей Конституционный Суд не вправе подменять законодателя (от чего, кстати, он и сам последовательно дистанцируется, ссылаясь на «компетенцию законодателя»). «Суд лишь применяет норму Конституции к конкретному (хотя и специфическому, ограниченному рамками законодательной коллизии) спору о праве, т. е. дает юридическую квалификацию нормы или договора, исходя из правового смысла конституционного текста»11. Верно и то, что Суд не признает ту или иную норму недействующей, а лишь констатирует факт противоречия данной нормы Конституции РФ. Свою юридическую силу данная норма утрачивает в силу соответствующего конституционного положения. Однако, учитывая наличие прямой связи между признанием нормы неконституционной и утратой ею юридической силы, последнее уже не имеет особого значения (ну разве что исключительно теоретическое).
В специальной литературе Конституционный Суд характеризуют с позиции «негативного законодателя». «Конституционный Суд РФ, признавая законодательные акты или их отдельные положения неконституционными, что влечет утрату ими юридической силы, тем самым выступает в качестве "негативного законодателя"»12. Между тем эта «негативная» законодательная деятельность Суда обладает значительной спецификой.
Прежде всего законодательная деятельность, строго говоря, является разновидностью нормотворчества, т. е. созидания правовых норм. Сама возможность отмены правовой нормы весьма условный повод для характеристики Конституционного
11 Лапаева В. В. Указ. соч.
12 Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Ан-дриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд. М., 2011.
Суда как «негативного законодателя». В самом деле, никому и в голову не придет назвать «негативным законодателем» Президента РФ только потому, что у него есть право вето.
Характеристика деятельности Конституционного Суда по «упразднению» из действующего законодательства неконституционных положений как «негативной» связана с тем, что, признав норму не соответствующей Конституции РФ, Суд фактически разрушает существующее правовое регулирование (пусть и неконституционное) в определенной сфере общественных отношений. В известном смысле «негативное правотворчество» Конституционного Суда выражается в создании не правовых норм, а пробелов, что чревато правовой неопределенностью.
Правовая материя, как и природа, «не терпит пустоты», и лакуны, остающиеся от деятельности Конституционного Суда в качестве «негативного законодателя», должны немедленно заполняться новой системой правового регулирования. Однако в условиях принципа разделения властей добиться этого, как показывает практика, весьма непросто.
Чтобы избавиться от сомнительного имиджа «творца правовых пробелов», Конституционный Суд вынужден использовать различные механизмы защиты правовой определенности при осуществлении конституционного нормоконтроля. Так, широко распространенная практика выявления «действительного смысла» правовой нормы позволяет не признавать ее не соответствующей Конституции, а дать обязательное толкование того, как она должна применяться или, напротив, не должна применяться. Причем толкование смысла той или иной нормы ординарного закона неразделимо с толкованием соответствующих положений Конституции РФ, смысл которых почти никогда не «лежит на поверхности». В связи с этим ч. 5 ст. 125 Конституции РФ закрепляет лишь одну из возможных ситуаций
толкования текста Основного закона Конституционным Судом. На практике Суд осуществляет такое толкование при разрешении практически любого дела, связанного с оценкой конституционности того или иного положения. Как отмечает бывший судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев, «толкуя положения Конституции, Конституционный Суд осуществляет, по сути, правотворческую функцию, поскольку принимаемые им решения становятся по существу частью Конституции, не уступают ей по юридической силе»13.
Определенную сложность представляет вопрос о месте и значении правовых позиций Конституционного Суда, которые не артикулированы в резолютивной части его решений. В. В. Лапаева пишет: «Что же касается выработанных Конституционным Судом правовых позиций, то они являются частью создаваемой Судом правовой доктрины, которая, не будучи непосредственным источником права, оказывает существенное (хотя и опосредованное) влияние на правовую систему страны»14.
Немало ученых, которые признают нормативное значение итоговых решений Суда, но отказывают в этом качестве правовым позициям, представляющим собой аргументацию указанных решений. Так,
B. А. Кряжков и Л. В. Лазарев полагают, что юридически обязательны не все, а лишь те правовые позиции, которые содержатся в резолютивной части решений (а также правовые позиции в делах о толковании Конституции). Другие же позиции имеют юридически ориентирующий и координирующий смысл15.
13 Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5.
C. 9—12.
14 Лапаева В. В. Указ. соч.
15 См.: Кряжков В. А, Лазарев Л. В. Кон-
ституционная юстиция в Российской Феде-
рации: учеб. пособие. М., 1998. С. 248.
Другие специалисты считают, что резолютивная часть решения Конституционного Суда неотделима от его правовой позиции, сформулированной в «теле» решения, а поэтому может претендовать на нормативность и общеобязательность. Так, Б. А. Страшун отмечает, что «постановление обязательно целиком, а не только в резолютивной части, хотя последняя и представляет собой необходимый концентрированный вывод из изложенного в мотивиров-ке»16. А. А. Малюшин полагает необходимым «признать одинаковую юридическую силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных в различных частях различных видов его решений»17.
На практике зачастую правовые позиции Суда, сформулированные в мотивировочной части его решений, обладают большим качеством нормативности, чем окончательный вывод. Хорошим примером служит рассмотренное нами выше определение КС РФ о проверке конституционности ряда положений Закона РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Вывод Суда сводится буквально к тому, что разрешение поставленных в запросе депутатов вопросов Конституционному Суду РФ не подведомственно. Иными словами, данное решение носит частный характер и по сути является скорее актом применения права. Правовая же позиция (она рассмотрена выше) о недопустимости оценки конститу-
16 Страшун Б. А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992—1999) / отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2000. С. 115.
17 Малюшин А. А. Конституционно-судебное правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография. М., 2013.
ционности закона о поправке, вступившего в силу и, следовательно, ставшего частью Конституции, напротив, имеет выраженное нормативное содержание и рассчитана на дальнейшее применение при рассмотрении всех сходных дел, т. е. является, собственно, прецедентом и источником права.
Как нам представляется, правовые позиции Конституционного Суда РФ, отраженные как в заключительной, так и в мотивировочной частях его решений, взятые в совокупности с нормами Конституции РФ, на которых они основаны, образуют своего рода «конституционный массив» и представляют так называемую фактическую конституцию. Термин «массив конституции» прозвучал в выступлении С. М. Шахрая на одной из конференций по конституционному праву. Имелось в виду, что подконституционные нормативные акты, развивающие и конкретизирующие положения Конституции РФ, образуют с ней единое целое, которое и можно считать «массивом конституции». С. А. Авакьян, критикуя данную точку зрения, отметил, что «в этой ситуации велик соблазн, что подобного рода подконституци-онное регулирование не просто восполнит конституционную брешь, но и фактически будет равным конституционным предписаниям»18. Кроме того, в данное правопонимание не вписывается процесс конституционного нормоконтроля: «В самом деле, что тут контролировать Конституционному Суду РФ, если текущая норма действует сообща с конституционной, вроде бы детализирует идею»19.
Разделяя позицию С. А. Авакья-на, отметим, что понятие «массив конституции» именно в данных параметрах хорошо характеризует со-
18 Авакьян С. А. Некоторые научно-методологические аспекты преподавания конституционного права России // Lex Russica. 2013. № 11. С. 1257—1261.
19 Там же.
вокупность непосредственно конституционных норм и раскрывающих (а где-то и развивающих) их содержание правовых позиций Конституционного Суда.
Более тревожной нам представляется ситуация, связанная с наделением высшей юридической силой норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Подобная точка зрения нередко встречается в доктрине конституционного права. Отчасти повод к этому дает и сам текст Основного закона. Так, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. По буквальной формулировке ч. 4 ст. 15 Конституции РФ утверждается «правоприменительный приоритет» норм международного права и международного договора перед законом, т. е. без конкретизации вида последнего. Однако, если продолжить эти рассуждения, то можно прийти к парадоксальному выводу, что Конституция РФ, также являясь по сути законом (хоть и Основным), в случае противоречия, например, положениям международного договора должна «уступить» ему «приоритет в применении». Между тем подобные позиции высказываются в российской юридической доктрине. Так, М. П. Авдеенкова и Ю. А. Дмитриев пишут, что «международные договоры, закрепляющие права и свободы человека и гражданина» имеют приоритет над Конституцией РФ20. А. Зыбайло, анализируя ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, прихо-
20 Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций. Ч. 1: Основы теории конституционного права. М., 2002. С. 120.
дит к выводу, что «международные нормы о правах человека поставлены даже перед Конституцией»21. Так, О. А. Овчаров и Д. Н. Лисниченко пишут: «Поскольку Конституция России является тоже законом, хоть и основным, то на нее также распространяется это требование. Но тогда получается, что Конституция России не обладает высшей юридической силой — такой силой обладают международные договоры. Приоритет международных норм над национальными провозглашен в п. 4 ст. 15 Конституции России, а это значит, что возглавляют правовую систему в России и обладают высшей юридической силой международные договоры и соглашения, а не Конституция России»22.
Подобные точки зрения в доктрине конституционного права являются «экзотикой». Большинство ученых отмечают, что Конституция РФ, во-первых, не является законом в том смысле слова, в котором оно употребляется при характеристике текущего законодательства, во-вторых, обладает учредительной силой по отношению к системе российского права в целом (в частности, закрепляет и ст. 15), в-третьих, в ряде иных положений, в том числе закрепляющих основы конституционного строя, утверждает свое верховенство. Так, А. В. Должиков отмечает: «Конституция РФ в силу положений о государственном суверенитете (ч. 1 ст. 4), ее территориальном верховенстве (ч. 2 ст. 4) и высшей юридической силе (ч. 1 ст. 15) обладает более высокой степенью защиты от внешнего, междуна-
21 Зыбайло А. Проблема прямого действия общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека в Республике Беларусь // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 1.
22 Овчаров О. А., Лисниченко Д. Н. Сво-
бода религии военнослужащих по международному праву и российскому законодательству // Военно-юридический журнал.
2012. № 11. С. 2—5.
родно-правового воздействия... Поэтому на саму Конституцию РФ не распространяется действие ее части 4 статьи 15 в части приоритета международных договоров над внутригосударственными законами»23.
В то же время согласно ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Профессор В. А. Четвернин высказал интересное мнение о «вторичном характере» закрепления в Конституции прав и свобод человека и гражданина: «Уже с этой точки зрения можно говорить, что права человека предшествуют самой Конституции и обладают приоритетом в отношении всех остальных положений Конституции, включая все остальные принципы, составляющие Основы конституционного строя. Международные стандарты, устанавливающие контроль за соблюдением прав человека и защиты этих прав, обязывают воспринимать содержание Конституции РФ с позиции европейского права в области прав человека»24. В совокупности с положениями ч. 4 ст. 15 Основного закона эти конституционные нормы создают своего рода «интертекстуальную ловушку»: акт высшей юридической силы ссылается на иные источники права, что «де факто» ставит под сомнение его собственный статус.
Так, бывший судья Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук неоднократно высказывал мнение, что «общепризнанные принципы и нормы
23 Должиков А. В. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 11—31.
24 Конституция РФ. Проблемный комментарий / отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 27—28.
международного права, признанные Российской Федерацией, по юридической силе равны Конституции»25. При этом международные договоры находятся ступенью ниже: они должны соответствовать Конституции, обладают приоритетом по отношению к законам. Впрочем данное разграничение источников международного права по тому месту, которое они занимают в правовой системе Российской Федерации, оказывается весьма условным: в другой работе ученый уже говорил о равной с Конституцией юридической силе Конвенции прав человека и основных свобод, поскольку последняя закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права. «Конвенция, закрепляя общепризнанные права и свободы человека и гражданина, в силу положений статей 15, 17 и 55 Конституции РФ по юридической силе приравнивается к Конституции, следовательно, действует фактически и юридически в качестве конституционного института их признания, соблюдения и защиты»26.
М. В. Шугуров отмечает, что по своей юридической силе международные договоры в области прав челове-
25 Витрук Н. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Имплементация решений Европейского суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы: сб. док. М., 2006. С. 185; Витрук Н. В. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 84.
26 Витрук Н. В. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Антология научной мысли: к 10-летию Российской академии правосудия: сб. ст. / отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008. С. 545—553.
ка равны Конституции РФ и входят в Конституцию РФ в ее широком понимании, т. е. имеют не только конституционное значение, но и конституционную силу. Они являются составной частью российской правовой системы именно в таком статусе — не «выше», но и не «ниже» Конституции РФ27.
Конечно, в строго юридическом смысле речь не идет о приоритете международного договора перед Конституцией РФ, однако подобное положение дел явно сказывается на «прочтении» тех или иных конституционных норм. В связи с этим достаточно острым является вопрос о юридической силе норм международного права и положений международных договоров Российской Федерации и их месте в системе национального законодательства. Один из наиболее злободневных примеров — Европейская конвенция о защите прав и основных свобод. Деятельность Европейского суда по правам человека, причем не только в отношении России, приобрела такую степень активности, что в специальной литературе все чаще ставится вопрос о возможных механизмах защиты национального суверенитета.
Весьма наглядным в данном случае является пример с делом Марки-на28, в котором ЕСПЧ, исходя из норм названной Конвенции, принял решение, вступающее в противоречие с высказанной ранее правовой позицией Конституционного Суда РФ29. Если придерживаться подхода, что правовые позиции Конституционного Суда «вписаны» в Конституцию РФ (по
27 См.: Шугуров М. В. Международное право прав человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации (ценностные и нормативные аспекты) // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 6. С. 4, 35.
28 См. постановление ЕСПЧ от 22 марта 2012 г. «Дело "Константин Маркин (Konstantin Markin) против Российской Федерации"» (жалоба № 30078/06).
29 См. определение КС РФ от 15 января
2009 г. № 187-О-О.
крайней мере фактическую), то подобное решение Европейского суда в некотором роде вступает в противоречие если не с самой Конституцией, то с ее единственным актуальным и аутентичным толкованием.
Еще более резонансным является постановление ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России», в котором наличие в российском законодательстве ограничения избирательного права лиц, осужденных по приговору суда, было признано нарушением ст. 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что прямо противоречит ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Как нам представляется, здесь существует еще один аспект проблемы, на который иногда обращают внимание ученые — специалисты в области международного права. Так, Д. Б. Левин справедливо отмечает, что «иерархия источников во внутригосударственном праве не имеет никакого значения с точки зрения международного права»30. С позиции международного права «все международные договоры РФ, независимо от того, на каком уровне принимались решения о согласии на их обязательность для Российской Федерации, т. е. независимо от места, которое отводится им во внутригосударственной иерархии правовых актов, в силу принципа pacta sunt servanda должны добросовестно выполняться Российской Федерацией»31. Мы можем говорить о верховенстве Конституции или каких-либо иных источников национального права толь-
30 Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 244.
31 Осминин Б. И. Место международных договоров Российской Федерации в национальной правовой системе и принцип pacta sunt servanda // Юрист-международник. 2006. № 4.
ко с «внутригосударственной» позиции, если же рассматривать Россию как субъект международного права,
то подобные приоритеты, очевидно, не будут приниматься во внимание международным сообществом.
Библиографический список
Авакьян С. А. Некоторые научно-методологические аспекты преподавания конституционного права России // Lex Russica. 2013. № 11.
Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций. Ч. 1: Основы теории конституционного права. М., 2002.
Брежнев О. В. Судебный контроль при пересмотре Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
Витрук Н. В. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1.
Витрук Н. В. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Антология научной мысли: к 10-летию Российской академии правосудия: сб. ст. / отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008.
Витрук Н. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Имплементация решений Европейского суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы: сб. док. М., 2006.
Должиков А. В. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года // Международное правосудие. 2013. № 4.
Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI в. М., 2008.
Зыбайло А. Проблема прямого действия общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека в Республике Беларусь // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 1.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд. М., 2011.
Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / С. В. Арбузов, Т. В. Бережная, И. А. Володько и др.; под ред. А. И. Казанника, А. Н. Костюкова. М., 2015. Т. 1.
Конституция РФ. Проблемный комментарий / отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.
Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998.
Лапаева В. В. Актуальные проблемы конституционно-правового развития России (О книге В. Д. Зорькина «Россия и Конституция в XXI в.») // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 3.
Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974.
Малюшин А. А. Конституционно-судебное правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография. М., 2013.
Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967.
Овсепян Ж. И. Теория федерального закона (обыкновенные, или простые, ординарные федеральные законы) как источника права в России в период глобализации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11.
Овчаров О. А., Лисниченко Д. Н. Свобода религии военнослужащих по международному праву и российскому законодательству // Военно-юридический журнал. 2012. № 11.
Осминин Б. И. Место международных договоров Российской Федерации в национальной правовой системе и принцип pacta sunt servanda // Юрист-международник. 2006. № 4.
Страшун Б. А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992—1999) / отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2000.
Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999.
Фоков А. П. О поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российский судья. 2013. № 11.
Шугуров М. В. Международное право прав человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации (ценностные и нормативные аспекты) // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 6.
Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5.
Публичные и индивидуальные интересы в избирательном праве России: правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации
МАКАРЦЕВ Андрей Алексеевич, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Новосибирского государственного университета экономики и управления, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, доцент, кандидат юридических наук
630099, Россия, г. Новосибирск, ул. Ломоносова, 56 E-mail: [email protected]
В статье проводится анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права, на основе которых выделяется иерархия публичных и индивидуальных интересов, реализуемых в электоральных отношениях. Автором устанавливается, что баланс интересов, выявленный Конституционным Судом, не является постоянным. Форма выражения и содержания согласования интересов личности и общества может меняться в зависимости от подхода органа конституционного правосудия к определению рамок регулируемых общественных отношений. В случае несовпадения интересов государства, общества и личности целесообразность удовлетворения и актуальность их осуществления может различаться в зависимости от исследуемых обстоятельств. Иерархия публичных и индивидуальных интересов, выстроенная Конституционным Судом, с одной стороны, направлена на гарантирование субъективных избирательных прав, с другой — обеспечивает стабильность существующей политической системы России, воспроизводство и функционирование институтов власти. Отсутствие официальной доктрины, которая бы на соответствующем уровне закрепляла то, что представляют собой публичные интересы в электоральных отношениях, затрудняет механизм их реализации и уменьшает предоставленную субъектам правоотношений законом возможность пользоваться определенными социальными благами.
Ключевые слова: выборы, публичные интересы, индивидуальные интересы, избирательное право, Конституционный Суд Российской Федерации, предвыборная агитация, интерес, электоральная демократия.
Public and Individual Interests in Electoral Rights of Russia: Legal Positions of the Constitutional Court of the Russian Federation
A. A. MAKARTSEV, candidate of legal sciences, associate professor Novosibirsk State University of Economics and Management 56, Lomonosov st., Novosibirsk, Russia, 630099 E-mail: [email protected]
This article presents the analysis of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation on electoral rights, upon which the hierarchy of the individual and public interests that are realized in electoral relations rests. The author concludes that the balance of interests established by the
