CC BY
322
О соотношении международного права и национального права РФ в контексте
конституционной реформы 2020 г.
About the correlation between international law and national law of the Russian Federation in the context of the constitutional reform of 2020.
Пинчук А.П.
Магистрант 2 курса Юридического института ФГБОУВО «Алтайский государственный университет»,
РФ, г. Барнаул e-mail: gos.2207@mail.ru
Pinchuk А.Р.
Undergraduate student of Law, Altai State University
Russia, Barnaul e-mail: gos.2207@mail.ru
Аннотация.
В статье рассматриваются вопросы, возникающие при толковании ч.4 ст.15 Конституции РФ в условиях конституционной реформы 2020 г. Автор отмечает, что факт признания международного права частью российской правовой системы ознаменовал её вхождение в международное сообщество цивилизованных государств. Несмотря на положение, закрепленное в ч.4 ст.15, данная статья не признает за международным правом приоритет над Конституцией РФ. Автором выдвинут тезис, что закрепление в ст. 79 Конституции РФ оговорки о небезусловности действия решений межгосударственных органов в России продиктовано рядом судебных казусов об исполнении (невозможности исполнения) решений ЕСПЧ, рассмотренных Конституционным Судом РФ. Однако действующая формулировка ст.79 оставляет желать лучшего, поскольку ввиду отсутствия чётких критериев «противоречия Конституции РФ», по мнению автора, позволит российским властям злоупотреблять данной нормой. В литературе предлагаются более точные и недвусмысленные формулировки с точки зрения юридической техники, не воспринятые российским законодателем.
Annotation.
The article deals with issues arising in the interpretation of part 4 of article 15 of the Constitution of the Russian Federation in the context of the constitutional reform of 2020. The author notes that the fact that international law was recognized as part of the Russian legal system marked its entry into the international community of civilized States. Despite the provision provided for in part 4 of article 15, this article does not recognize the priority of international law over the Constitution of the Russian Federation. The author put forward the thesis that consolidation in article 79 of the Constitution reservations about the unconditional validity of the decisions of interstate bodies in Russia is dictated by a number of court cases about the performance (impossibility of performance) of decisions of the ECHR referred to the Constitutional Court of the Russian Federation. However, the current version of article 79 leaves much to be desired, since in the absence of clear criteria for "non-compliance with the Constitution of the Russian Federation", according to the author, it will allow the Russian authorities to abuse this norm. The literature offers more precise and unambiguous formulations from the point of view of legal technology, which are not accepted by the Russian legislator.
Ключевые слова: конституционный дуализм, приоритет международного права, российская правовая система, Конституция РФ, конституционная реформа, поправки к Конституции РФ.
Key words: constitutional dualism, priority of international law, Russian legal system, Constitution of the Russian Federation, constitutional reform, amendments to the Constitution of the Russian Federation.
Интеграция в международное сообщество является одной из характеристик развитого цивилизованного общества. Россия, встав на путь демократизации и провозгласив себя правовым государством, была обязана считаться с интересами такого сообщества, что не могло не найти закрепления во внутринациональном законодательстве. Одним из признаков правового государства, по мнению некоторых учёных, является приоритет норм международного права над правом национальным [1]. В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора». Закрепление приоритета международного права - шаг в цивилизованное общество Российской Федерации, страны, которая долгое время находилась под железным занавесом и считала себя страной, не заслуживающей нравоучений сообщества других государств. Такая норма появилась за всю историю конституционного развития России впервые.
Однако, не над всем правом РФ был закреплен соответствующий приоритет. Способная ввести в заблуждение, данная норма по праву должна стать предметом герменевтики. Вспомним иерархию нормативно -правовых актов. На вершине находится Конституция РФ, далее - Закон РФ о поправке в Конституцию, далее -Федеральные конституционные законы (хотя есть мнение, что на этом месте должны находиться решения Конституционного Суда РФ как могущие отменять положения ФКЗ), Федеральные законы (либо, опять же, некоторые авторы, признающие особую правовую природу кодексов, ставят на данное место именно их, после чего идут ФЗ) и т.д. Из данного перечня лишь один акт не именуется законом. Более того, он законом не является вообще. Не смотря на генезис Конституции как нормативно-правового акта, в скобках именующегося в недавнем историческом прошлом Основным законом, сегодня от этой формулировки отошли. Конституция - это особый вид нормативных юридических документов. В этой связи, ч.4 ст.15 декларирует приоритет норм международного договора над законом. Здесь, по нашему мнению, нельзя избежать расширительного толкования, но надо его применять осторожно. «Закон» - таких актов в России осталось немного (например, Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и др.). Все такие акты приняты до принятия действующей Конституции. Очевидно, что в смысле ч.4 ст.15 подразумеваются и другие законы. Дело в том, что в Конституции РФ можно найти термины, требующие расширительного толкования. Например, ч.3 ст.55 закрепляет, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены... Читаем «федеральным законом», понимаем - «федеральным законом или федеральным конституционным законом». Такое же правило относится и к некоторым другим нормам Конституции. Полагаем, что в этой связи ч.4 ст.15 под «законом» можно понимать как федеральный закон, так и федеральный конституционный закон. Вероятно, что сюда можно отнести и Закон РФ о поправке в Конституцию. Однако на Конституцию РФ норма ч.4 ст.15 своё действие не распространяет, что объясняет её превалирующее положение в России по отношению к международному праву. Ч.1 ст.15 - «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу...».
15 января 2020 года в рамках Послания Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин анонсировал конституционную реформу, призванную впервые за 27 лет серьёзно изменить Конституцию РФ (прежние поправки 2008 и 2014 года сравнительно не такие масштабные). 1 июля 2020 года поправки были одобрены на всенародном голосовании большинством голосов и 4 июля вступили в силу. Представляющая для нас интерес поправка закреплена в ст.79: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». По нашему мнению, нетрудно найти предпосылки такой нормы. Конституционный Суд РФ, например, в решении по «Делу ЮКОСа» или по делу «Анчугов и Гладков против России» отмечал, что толкование Европейским судом по правам человека (далее -ЕСПЧ) Европейской конвенции прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ) не может приравниваться по юридической силе к такой Конвенции. Конституционный Суд считает такое истолкование неверным, отклонённым от смысла, который несёт Конвенция. И почему тогда ЕСПЧ, понимая ЕКПЧ не так, как по мнению России она должна пониматься, придаёт своему толкованию силу международного договора? В упомянутых делах Конституционный Суд РФ, оперируя такой аргументацией, не соглашался с решениями ЕСПЧ. По нашему мнению данные прецеденты (в числе некоторых других) легли на чашу весов при принятии решения о
необходимости сделать во внутринациональном законодательстве соответствующую оговорку. Но ввиду невозможности изменения ст.15 Конституции, такая поправка была внесена в Главу 3, нормы которой могут изменяться по правилам, предусмотренным для ФКЗ. В качестве статьи, закрепившей в себе оговорку «о правильном толковании», была взята максимально близкая по смыслу (после ст.15) ст.79.
В.Д. Зорькин ещё до упомянутых нами выше дел посвятил своё исследование анализу взаимоотношения права России и международным правом [2]. В ней он отмечает, что Россия стремится к сотрудничеству со страсбургским судом, и на примере некоторых решений показывает, что Россия следует позициям ЕСПЧ, приводит своё законодательство в соответствие с нормами ЕКПЧ. К слову, интересна позиция Конституционного Суда РФ, приводимая её председателем, - «не только положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, но и решения ЕСПЧ в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных Конвенцией прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, являются составной частью российской правовой системы (курсив мой - А.П.), а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права». Данное положение контрастирует с теми позициями Суда, приводимыми в упомянутых нами выше решениях, а также с тем смыслом, который сегодня содержит в себе ст.79 Конституции. Получается, что в 2007 году Суд признал, что толкование ЕСПЧ содержания ЕКПЧ является составной частью российской правовой системы. На сегодняшний день мы видим, что толкование будет являться такой частью, если не будет противоречить Конституции РФ. Казалось бы, Конституция же обладает высшей юридической силой. Но как это будет выглядеть на практике, учитывая, чтобы понять, имеется ли противоречие, у Конституционного Суда (кто же, как не он, будет рассматривать такое противоречие) будет зачастую возникать необходимость толковать саму Конституцию РФ, многие положения которой способны породить разночтения. Официально толковать Конституцию может только Конституционный Суд. В целях разрешения противоречия, он возьмётся истолковывать её положение на предмет соответствия толкования ЕСПЧ или же нет. Имеется риск возникновения ситуации, когда толкование страсбургского суда ЕКПЧ будет противопоставлено толкованию Конституционного Суда Конституции РФ. Однако, следуя логике Конституционного Суда противоречие будет уже не Конституции РФ, а её толкованию. Про толкование Конституции РФ в ч.4 ст.15 и в ст.79 не говорится. Полагаем, учитывая уже не раз приводимую В.Д. Зорькиным позицию о том, что толкование Конституции РФ - это часть, продолжение Конституции, при противоречии двух толкований приоритет будет отдан интерпретации главного нормативно-правового акта российского государства.
При этом В.Д. Зорькин отмечает, что ЕСПЧ не может рекомендовать (а как интерпретирует сам учёный - «указывать») внести изменения в национальное законодательство, если оно противоречит ЕКПЧ, поскольку это «является прямым вторжением в сферу национального суверенитета».
В общем и целом, следует согласиться с основным посылом В.Д. Зорькина. Учёный отмечает, что во взаимоотношениях внутринационального и наднационального права может быть лишь три сценария. Первый -полное отрицание государством права международного. Второй - полная покорность международному праву. И третий сценарий, компромиссный, который представляет собой основную мысль, приведённую в одном из дел Федеральным конституционным судом Германии, - «основной закон имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного прежде всего в германской Конституции. Следовательно, не противоречит цели приверженности международному праву, если законодатель, в порядке исключения, не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения
основополагающих конституционных принципов». Относительно России это означает, что мы остаёмся в международном сообществе и не отдаляемся от принципа pacta sunt servanda, однако Конституция РФ обладает высшей юридической силой в России как суверенном государстве, и если произойдёт столкновение международного права с основами конституционного строя РФ, предпочтение должно быть отдано последним. Это и является согласно В.Д. Зорькину пределом уступчивости - международному праву нужно следовать до тех пор, пока оно не войдёт в коллизию с основами конституционного строя суверенного российского государства.
Прав А. Исполинов, отмечающий, что более логичным было бы ввести норму, «некий конституционный противовес п. 4 ст. 15, который будет призван нивелировать риски и пробелы, связанные с п. 4 ст. 15, то есть речь пошла бы о возможном переходе от абсолютного приоритета международного права к его приоритету под условием в виде недопустимости (а) ограничения прав человека, гарантированных Конституцией, и (б) угрозы основам конституционного строя» [3]. Более того, такая мысль схожа с мнением В.Д. Зорькина. Она более подходит под размышления Председателя Конституционного Суда, чем то «размытое» положение, которое сегодня внесено в ст.79 Конституции. К слову, подобное мнение уже высказывал сам Конституционный Суд в 2015 г. [4]. В этом же постановлении Суд высказал позицию, которая по своей сути не оставила шансов законодателю, кроме как готовить почву для внесения в Конституцию оговорки (логично спросить, почему не в такой формулировке?): «если исполнение решения ЕСПЧ приведёт к нарушению принципов и норм Конституции, то Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать такого нарушения» (абз. 4 п. 2.2). Суд уже тогда избегал жёсткой формулировки «противоречащий Конституции РФ», а оперировал нарушением принципов и норм Конституции, прав и свобод человека и т.д.
На встрече с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации В.В. Путин отметил, что Россия ратифицировала Европейскую конвенцию прав человека и исполняет её положения. Однако при правосудии Европейский суд по правам человека допускает толкование данного международного договора (сразу возникает вопрос: как суду не толковать правовые акты при правоприменении?), под которым Россия не подписывалась и которое исполнять не собирается. Смоделируем ситуацию: после принятия и вступления поправок в силу возникает ситуация, когда международный договор работает в пользу гражданина и против государства как института власти. Встаёт вопрос о его соответствии Конституции РФ, который призван решить специальный орган - Конституционный Суд РФ. Суд - орган официального толкования Конституции РФ. Ещё раз повторимся, В.Д. Зорькин сам неоднократно говорил, что Конституция живёт благодаря толкованию. Обстановка в такой ситуации благоприятная (благодаря имеющемуся положению в ст. 79 Конституции РФ) и благоволит тому, чтобы истолковать положения Конституции РФ как противоречащие международному договору (и его толкованию соответственно). Либо наоборот. Суть остаётся одна - в невыгодной для государственной власти ситуации применять международное право она не будет.
В завершение отметим, что толика дуализма характерна не только для российского государства. В мире можно выделить несколько вариантов взаимоотношения внутригосударственного права с правом международным. Но практически нигде такие положения не бывают безусловными. Согласимся с А. Исполиновым, который отмечает, что практически везде заявленный в конституциях приоритет международного права оказывается условным, а высшие и конституционные суды большинства стран склонны к той или иной форме дуализма. Т.Я. Хабриева относит к таким государствам и Италию, и Польшу [5]. И Россия здесь не исключение. Вполне возможно, что в 1993 году Россия, желая стать полноценной частью международного сообщества, закрепила в своей Конституции эту неоднозначную норму ч.4 ст.15, которую толкуют все по-разному. Однако на сегодняшний день, когда страна утвердилась на международной арене, имеет своё мнение и
даже более - международные союзы, которые сама возглавляет (напр., ЕАЭС), международное право и решения межгосударственных органов могут нарушать правовые положения суверенного государства. В целом, Россия не отказывается от приоритета норм международного права. Она лишь закрепляет факт того, что такой приоритет не безусловен. По нашему мнению, формулировка такого условия, содержащаяся в уже принятых и одобренных поправках к Конституции РФ, оставляет желать лучшего и благоприятствует потенциальным злоупотреблениям данной нормой со стороны России. С одной стороны, это говорит о возможном несовершенстве юридической техники юристов, подготавливающих текст законопроекта (Конституционный Суд не раз предлагал более корректные формулировки). Но в это слабо верится, учитывая уровень профессионализма таких специалистов. С другой стороны, туманность имеющегося в новой редакции ст.79 положения позволит не «исполнять» решения межгосударственных органов (не сложно догадаться, что под такими органами понимаются, прежде всего, суды) в более пространном перечне случаев, чем те, которые перечислял Конституционный Суд - ограничение прав человека, гарантированных Конституцией, и угроза основам конституционного строя.
Список используемой литературы:
1. Живетин В.Б. Этико-правовые риски демократических систем. - Москва: Институт проблем риска, Информационно-издательский центр «Бон Анца», 2010. - 444 с.
2. Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Российская газета. - 2010. - № 246 (5325) [Электронный ресурс]
- URL : https://rg.ru/2010/10/29/zorkin.html
3. Закон.ру: Поправки в Конституцию и приоритет международного права: в поисках новой формулы [Электронный ресурс] - URL :
https://zakon.ru/blog/2020/1/22/popravki v konstituciya i prioritet mezhdunarodnogo prava v poiskah novoj form uly
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 г. № 21-П // Российская газета -Федеральный выпуск № 163(6734). - URL : https://rg.ru/2015/07/27/ks-dok.html
5. Талия Хабриева: Поправки в Конституцию укрепят стабильность власти // Российская газета. - 2020.
- №. 20 (8074).
