CC BY
21КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ВСЕНАРОДНОГО (ОБЩЕСТВЕННОГО) ОБСУЖДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ВОПРОСОВ В 1950-2000-Е ГОДЫ
ИВАНОВ Иван Васильевич,
аспирант кафедры конституционного права им. Н.В. Витрука Российского государственного университета правосудия. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье рассматривается конституционно-правовое развитие института всенародного (общественного) обсуждения публичных вопросов в СССР в период 1950-1980-х гг. и постсоветской России с 1990-х г. по настоящее время. Автором отмечаются особенности становления и развития данного института прямой демократии, вводится юридически значимая периодизация его формирования.
The article examines the constitutional and legal development of a national institution (public) discussion of public issues in the USSR in the period 1950-1980 and the city's post-Soviet Russia in the 1990s to the present. The author notes particularly the formation and development of the institution of direct democracy introduced legally significant peri-odization of its formation.
Ключевые слова: всенародное (общественное) обсуждение; вопросы публичного значения; граждане; население; периодизация.
Nation-wide (public) discussion; issues of public importance; citizens; population; periodization.
Институт всенародного обсуждения важных вопросов государственной жизни формируется в СССР в 1930-е гг. Его применяли при обсуждении проекта постановления Совнаркома СССР и ЦК ВКП (б) о мерах усиления добычи угля в Донбассе 1931 г., Примерного устав сельскохозяйственной артели (колхоза) 1935 г., проекта «сталинской» Конституции Союза ССР 1936 г.
Однако нормативно-правовое закрепление и развитие всенародного обсуждения происходит только в СССР 1950-1980-е гг.; в постсоветской России в 2000-е гг.
В 1950-е гг. предметом всенародных обсуждений были вопросы совершенствования колхозного строительства и реорганизации машинно-транспортных станций (МТС);1 совершенствования в области управления строительством, промышленностью;2 укрепления связи школы с жизнью и развития обра-зования.3 Всенародные обсуждения важных вопросов государственной жизни в 1950-е гг. реализовы-вались посредством центральных печатных изданий.
1 Всенародное обсуждение вопроса о дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации машинно-транспортных станций // Правда. 1958. 28-21 марта.
2 Всенародное обсуждение вопроса о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством // Правда. 1957. 30-29 апреля.
3 Всенародное обсуждение вопроса об укреплении связи школы с
жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в стране // Правда. 1958. 16 ноября - 15 декабря.
В частности, предлагаемые Центральным Комитетом КПСС и Советом Министров СССР, проекты решений публиковались в газете «Правда». Граждане направляли свои замечания и предложения в редакцию газеты, после чего некоторые из них опубликовывались в отдельных номерах «Правды», рассматривались на сессиях Верховного Совета СССР. С учетом результатов всенародных обсуждений вышеуказанных вопросов, были приняты нормативные правовые акты: Закон СССР от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством»; Закон СССР от 24 декабря 1958 г. «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР».
В начале 1980-х гг. предметом всенародного обсуждения был проект Постановления Верховного Совета СССР «Об основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы», который в последствие, с учетом замечаний граждан и трудовых коллективов, был принят высшим органом государственной власти СССР.4
Исследование нормативных правовых актов Союза СССР периода 1936 по 1987 гг. показывает, что впервые всенародные обсуждения важных во-
4 Об основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы. Постановление Верховного Совета СССР от 12 апреля 1984 г. № 13-Х1 // Ведомости ВС СССР. 1984. № 16. С. 237.
просов государственной жизни наряду со всенародным голосованием (референдумом) были закреплены в ст. 5 Конституции СССР 1977 г. Однако процедура реализации данного конституционно-правового института впервые была регламентирована в ст. 20 Положения о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденного Законом СССР от 12 октября 1967 г.: «Постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей вправе вносить в соответствующую палату либо в Президиум Верховного Совета СССР предложения о передаче проектов законов СССР или других наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также об опубликовании законопроектов либо других предложений для обсуждения общественностью. Поступившие в ходе обсуждения предложения граждан, трудовых коллективов, учреждений и организаций по проектам законов и другим вопросам рассматриваются и обобщаются в порядке, определяемом Верховным Советом СССР или его Президиумом, и докладываются Верховному Совету СССР при рассмотрении проекта закона СССР либо иного вопроса на сессии».1 После принятия Конституции СССР 1977 г. процедура реализации института всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни была расширена и конкретизирована. В ст. 41 Регламента Верховного Совета СССР, принятого Верховным Советом СССР 19 апреля 1979 г. № 3-Х,2 закреплялось, что по решению Верховного Совета СССР либо Президиума Верховного Совета СССР, принятому по их инициативе или по предложению союзной республики, наиболее важные вопросы государственной жизни могут быть вынесены на всенародное обсуждение. Проекты законопроектов и материалы по другим вопросам при вынесении на всенародное обсуждение публикуются в центральной, республиканской печати, а в случае необходимости, и в местной печати. Центральным печатным изданием признавалась газета «Известия Совета народных депутатов СССР». В некоторых случаях Президиум Верховного Совета СССР по собственной инициативе либо предложениям постоянных ко-
1 Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом СССР от 12 октября 1967 г. // Свод законов СССР. Т. 1. 1990. С. 118.
2 Регламент Верховного Совета СССР, принят Верховным Сове-
том СССР 19 апреля 1979 г. № 3-Х // Ведомости ВС СССР. 1979. № 17. С. 272.
миссий Совета Союза и Совета Национальностей, государственных органов, общественных организаций и лиц принимал решение об опубликовании законопроектов либо важных государственных решений в специализированных периодических изданиях для обсуждения общественностью. В остальном регламентация реализации института всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни оставалась прежней. В среде общественных деятелей и интеллигенции предлагалось вынести на всенародное обсуждение предсъездовские партийные документы, что явилось бы, - по их мнению, - высшим проявлением демократичности советского общества. Для реализации этой инициативы планировалось создание при партийных комитетах и организациях постоянных либо временных комиссий по изучению общественного мнения.3 Однако данное предложение не было реализовано.
Полагаем, что полноценный конституционно-правовой институт может существовать при двух основных условиях: его регламентации в нормативно-правовом акте либо их комплексе (материальная сторона); при закреплении процедуры его реализации (процессуальная сторона). В этой связи конституционно-правовой институт всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни нашел нормативное правовое закрепление и окончательно сформировался после принятия Конституции СССР 1977 г., Регламента Верховного Совета СССР 1979 г. Принятие Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» стало качественно новым этапом в формировании института всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни. Впервые в Советском государстве был принят специальный нормативный правовой акт, регламентирующий исследуемый институт прямой демократии. Помимо этого, в ст. 137 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР закреплялось право Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР вынесения на всенародное обсуждение законопроектов.
На основании норм Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» на общесоюзном уровне
3 Всенародное обсуждение предсъездовских партийных документов - высшее проявление демократичности советского общества: материалы научно-теоретической конференции, посвященной XXVII съезду КПСС, 3 декабря 1985 г. / Под ред. Е.М. Панджавид-зе. Тбилиси: Изд-во Тбилисской государственной консерватории им. В. Сараджишвили, 1985. С. 3, 68-69.
рассматривались некоторые вопросы государственной жизни. К примеру, в 1987 г. всенародно обсуждался проект «Основных направлений развития охраны здоровья населения и перестройки здравоохранения СССР в XII пятилетке и на период до 2000 г.», которые с учетом замечаний и предложений населения были утверждены Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР от 19 ноября 1987 г. № 1318.1 В 1989-1990 гг. планировались всенародные обсуждения проекта Основных направлений экономического и социального развития СССР2 и всех крупномасштабных научно-технических проблем и проектов их реше-ний.3 Данные общегосударственные задачи реализованы не были, соответственно, на всенародное обсуждение не выносились. При этом стоит отметить, что комплекс нормативных правовых актов к концу 1980-х гг. в области регламентации всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни расширился и качественно развился.
После распада Союза ССР институт всенародного (общественного) обсуждения вопросов государственного значения не утратил своей актуальности. Он применялся при принятии Конституции Российской Федерации 1993 г., однако не имел масштабов подобных обсуждению проектов Конституций СССР 1936, 1977 гг. В 1998 г. был принят Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в п. 6 ст. 119 которого закрепляется: «Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении».4 В период 2003-2015 гг. в ряде субъектов Российской Федерации были приняты специальные нормативные правовые акты, закрепляющие предмет и процедуру реализации исследуемого института прямой демократии.5
1 Основных направлений развития охраны здоровья населения и перестройки здравоохранения СССР в XII пятилетке и на период до 2000 г., утверждены Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР от 19 ноября 1987 г. № 1318 // Свод законов СССР. Т. 3. 1990. С. 79.
2 Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 816 «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования» // Свод законов СССР. Т. 5. 1990. С. 6-69.
3 Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 817 «О повышении роли Государственного комитета СССР по науке о технике в управлении научно-техническим прогрессом в стране» // Свод законов СССР. Т. 3. 1990. С. 504-1.
4 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД // СПС «Консультант-плюс».
5 В период 2003-2009 гг. нормативные правовые акты об общест-
венном обсуждении законопроектов, социально-экономических вопросов приняты в Республике Татарстан (2003 г.); Калинин-
Конституционно-правовой институт общественного обсуждения вопросов публичного (государственного и местного) значения в Российской Федерации на федеральном уровне формируется в период 2010-2015 гг. в качестве способа выявления мнения граждан относительно проектов федеральных законов «О полиции», «Об образовании в Российской Федерации». Его правовое оформление связано с изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». При этом в научной литературе исследованию общественного обсуждения публичных вопросов уделяется недостаточное внимание и сводится к работам отдельных исследователей в виде статей.6
Таким образом, исследование, в большей степени, института всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни позволяет сделать несколько научно-практических выводов:
1. Институт всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни имеет устойчивую правовую связь с институтом общественного обсуждения в Российской Федерации по признаку их цели, отчасти формам реализации, предмету.
2. Исследование практики применения, нормативного правового регулирования института всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни позволило выделить юридически и общественно-политическую значимую периодизацию развития данного института:
Первый период - советский, который состоит из нескольких самостоятельных этапов.
Первый этап: с 1936 по 1967 гг. Он характеризуется наличием всенародного обсуждения как устойчивого способа получения необходимой государству информации относительно проектов советских Конституций, законов. Де-факто данный институт существовал, де-юре отсутствовал. К примеру, советские государствоведы в своих монографических ис-
градской области (2004 г.); Красноярском крае (2009 г.); в период 2011-2014 гг. в Республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Коми, Чувашской Республике; Архангельской, Астраханской, Вологодской, Калужской, Костромской, Новгородской, Псковской, Свердловской, Томской, Тюменской, Ульяновской областях; Забайкальском, Ставропольском краях.
6 Нудненко Л.А. Демократия в России и Италии: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 75-77; Хохлова Е.А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 47-59.
следованиях 1960-1970-х гг. не выделяли всенародное обсуждение в качестве самостоятельного правового института, в целом не рассматривали его.1 Однако, исследование фондов Государственного архива Российской Федерации позволило установить устойчивое применение института всенародных обсуждений в данный период и реальный факт выявления посредством него отношения, как всего советского народа, так и населения союзных республик, их административно-территориальных единиц, граждан относительно содержания проектов советских конституций. Главное значение этого периода заключается в доказательстве посредством практики политико-правовой состоятельности и ценности института всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни.
Второй этап: с 1967 по 1987 гг. В этот период впервые в регламенте постоянных комитетов Верховного Совета СССР (1967 г.) и регламенте самого данного органа (1979 г.) закрепляется процедура инициирования, организации и проведения всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни. Главным образом, в этот период всенародное обсуждение признается конституционным институтом Советского государства: «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)» (ст. 5 Конституции Союза ССР 1977 г.).
Третий этап становления института всенародного обсуждения связан с принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни». Принятие специального закона придало конституционному институту всенародных обсуждений важных вопросов государственной жизни характер действенного механизма реализации власти народа.
Полагаем, что конституционно-правовой институт важных вопросов государственной жизни являлся одним из центральных институтов советской демократии. Подобное положение основано на его закреплении в ст. 5 Конституции СССР 1977 г. и применении при принятии Основных законов Советского
государства 1936, 1977 гг.; издании в 1987 г. специализированного закона о всенародном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни.
Второй период - постсоветский. Конституционно-правовой институт общественного обсуждения в Российской Федерации в данный период применяется в основном на региональном уровне; его формирование на федеральном уровне происходит в период 2010-2015 гг. и длится по настоящее время. В данный период исследуемый институт применяется в качестве консультативного института прямой демократии, посредством которого происходит выявление мнения граждан относительно вопросов публичного значения. Практика применения института общественного обсуждения в ходе принятия Федеральных законов «О полиции», «Об образовании в Российской Федерации» доказала значимость и состоятельность исследуемого института прямой демократии в современный период развития Российской Федерации. Правовое оформление института общественного обсуждения связано с изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», принятием в ряде субъектов Российской Федерации, муниципальных образованиях специальных нормативных правовых актов об общественном обсуждении наиболее значимых социально-экономических вопросов, проектов нормативных правовых актов. Помимо этого, в 2014 г. было принято два федеральных законов, в которых упоминается общественное обсуждение.2
Полагаем, что перспективы дальнейшего развития института общественного обсуждения публичных вопросов в Российской Федерации необходимо связывать с возможность принятия специализированного федерального закона «Об общественном обсуждении вопросов публичного значения в Российской Федерации». Только данный закон позволит систематизировать общие положения данного института прямой демократии и унифицировать практику его применения на всей территории Российской Федерации, на всех уровнях публичной власти.
1 Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М.: Юрид. лит-ра, 1972. 296 с.; Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1974. 149 с.
2 О стратегическом планировании в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378; Об основах общественного контроля в Российской Федерации. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
