ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СССР В 1930-1980-Е ГОДЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

Т.Н. Ильина*

ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СССР В 1930-1980-Е ГОДЫ

Аннотация. В статье рассматривается нормотворческий процесс в СССР в 19301980-е годы. Особое внимание уделено процедуре всенародных обсуждений проектов нормативных актов. Представлена классификация всенародных обсуждений относительно их форм и субъектов обсуждений.

Ключевые слова: законопроект, нормативный правовой акт, предварительное обсуждение, всенародное обсуждение, нормотворческий процесс, Верховный Совет СССР.

Государственное руководство обществом и всеми сферами его деятельности осуществляется посредством правовых актов. Именно в них выражены конкретные решения государственной власти, ее действия, направленные на выполнение функций руководства обществом. Правовые акты доносятся до широкого круга лиц, обязанных исполнять содержащиеся в них предписания, или получающие в силу их принятия определенные права. С.С. Алексеев справедливо отмечал, что в правовых актах находит внешнее выражение воля государства, что именно через правовые акты люди получают первичные знания о самом праве, правовых нормах, правоотношениях1. Кроме того, правовые акты принимаются, как правило, на годы, что в свою очередь способно обеспечить стабильность государственному руководству. Именно поэтому важно, чтобы в правовых актах не содержались противоречащие друг другу нормы, что может служить препятствием к их применению.

Говоря о правовых актах советского государства 1930-1980-х годов, важно отметить их некоторые особенности. Во-первых, данные акты принимались и действовали в духе социалистической законности. Социалистическая законность, по мнению правоведов данного периода, являлась основой советской государственности2. Режим социалистической законности предполагал, что правовое регулирование общественных отношений должно осуществляться органами государственной власти посредством жестко фиксированной системы правовых актов. В основе всех советских правовых актов, исходя из доктрины социалистической законности, лежат объективные экономические законы. Правовые акты являлись своеобразным буфером, который используется в интересах

* Ильина Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Курского государственного университета, tanayunik@rambler. т

1 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1965. С. 7-8.

2 См., например: Шебанов А.Ф. Нормативные акты советского государства. М., 1956. С. 5.

общества, минимизируя негативное влияние объективных экономических законов. Во-вторых, советские правовые акты понимались как необходимое средство осуществление политики Коммунистической партии, которая сама не обладала правом принятия правовых актов. Однако именно партии принадлежала роль с учетом экономической целесообразности и в соответствии с жизненными интересами граждан трактовать необходимость принятия того или иного правового акта.

Еще одной особенностью советских правовых актов являлось наличие их строгой иерархии во главе с законом. Именно в законах были закреплены основные принципы права и направления государственной политики, которые получали свое развитие в подзаконных нормативных актах.

Правовые акты советского периода принято характеризовать относительно их юридической силы, т.е. свойства, которое определяет место акта в системе правовых актов. В основе взаимоотношений советских правовых актов лежал принцип демократического централизма в построении государства. Все государственные органы власти были подчинены соответствующим Советам, низшие органы данной системы подчинены вышестоящим, органы союзных республик находились под руководством органов Союза ССР по вопросам, отнесенным к его компетенции. Система органов власти СССР в 1930-1980-е годы замыкалась на Верховном Совете СССР, обладающим всей полнотой государственной власти и выражающим суверенитет советского народа. Органы государственной власти в СССР были наделены определенными полномочиями, имели закрепленную за ними область деятельности, одной из важнейших являлось правотворчество. В зависимости от того, орган власти какого уровня принимал правовой акт составлялась иерархия правовых актов. Венгерский правовед И. Сабо считал, что строгая иерархия правовых актов есть одно из важнейших свойств системы источников социалистического права1. Таким образом, советская юридическая наука исходила из тезиса о том, что юридическая сила правового акта определяется местом, которое занимал орган, его принявший в общей системе органов. Также строгое следование степени юридической силы акта рассматривалось как необходимое условие для укрепления законности в социалистическом обществе.

Право принятия законов было закреплено за Верховным Советом СССР, Верховные Советы республик принимали законы, действующие на территории республик, Совет Министров СССР издавал постановления и распоряжения, министерства - приказы и инструкции. Республиканские органы государственной власти имели аналогичные нормы, закрепленные в конституциях республик.

С точки зрения технологии нормотворчество является творческим процессом по обработке предмета правового регулирования с помощью

1 Сабо. И. Социалистическое право. М., 1964. С. 161, 166.

приемов и средств юридической техники1. Протекание данного процесса происходит по определенным стадиям, которые организационно и предметно обособлены друг от друга временными промежутками. Вопрос о количестве и содержании стадий нормотворческого процесса достаточно дискуссионен. Так, Д.А. Керимов полагает, что стадиальная структура нормотворческого процесса выглядит следующим образом: нормотворческая инициатива; создание проекта правого акта; его обсуждение;

дополнение, изменение, уточнение первоначального проекта; принятие правового акта; издание правового акта2. А.С. Пиголкин отчасти расширяет предложенную выше схему. По его мнению, в процесс правотворчества целесообразно включить такие стадии как: принятие решения о подготовке проекта правового акта, предварительные работы по его созданию, подготовка первоначального проекта, обсуждение первоначального варианта, его обработку и

3

редактирование .

С.С. Алексеев все стадии правотворческого процесса подразделял на два этапа - подготовка проекта и «официальное возведение воли народа в закон». При этом второй этап включал в себя несколько стадий: внесение проекта в правотворческий орган и его принятие на рассмотрение; обсуждение проекта в правотворческом органе; принятие решения по проекту; официальное опубликование акта4.

Еще более развернутую структуру процесса нормотворчества предлагает Ю.Г. Арзамасов. Несмотря на то, что разработку своей концепции Ю.Г. Арзамосов поместил в узкие рамки нормотворчества МВД, многие его выводы и обобщения могут способствовать уточнению отдельных теоретических вопросов. В его схеме присутствуют девять стадий:

• сбор, изучение и анализ сведений, составляющих основу регулируемых общественных отношений;

• разработка концепции нормативного акта;

• составление плана подготовки нормативного акта;

• формирование нескольких вариантов проекта;

• оформление единого варианта с учетом замечаний и предложений;

• комплексная оценка проекта;

• согласование проекта нормативного акта;

• подписание проекта;

1 Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество. М., 2013. С. 54.

2 См. подробнее: Керимов Д.А. Свобода, право и законность. М. ,1960.

3 См. подробнее: Общая теория права / под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 208215.

4 См. подробнее: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 2. С. 14.

• государственная регистрация акта1.

Из приведенных примеров видно, что спор ученых-юристов о количестве стадий сводится к постепенному дроблению этапов нормотворчества, причем главным образом на стадиях подготовки проекта. Причем, никто не выделяет отдельной стадией общественное обсуждение, характерное для принятия многих нормативных правовых актов этого периода. Таким образом, не вступая в дополнительную полемику с авторами перечисленных точек зрения, следует констатировать, что в процессе нормотворчества можно выделить четыре наиболее общие стадии. Это - законодательная инициатива, обсуждение проекта, его принятие и опубликование.

В этой связи важно отметить, что поскольку нормотворчество - это сложный и ответственный процесс, то необходима его детальная регламентация. Участники этого процесса должны четко знать свои права, обязанности, осознавать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение какого-либо участка правотворческой работы. Но с другой стороны, нормотворчество - это творческий процесс, который не всегда целесообразно загонять в строгие процедурные рамки. Таким образом, представляется, что правовая основа нормотворческого процесса должна быть гибкой, позволяющая субъекту правотворчества проявить инициативу и разумные пределы творчества.

Наиболее разработанным в юридической литературе 1930-1980-х годов оказались вопросы, посвященные законодательному процессу, т.е. процессу принятия правовых актов высшей юридической силы - законов.

При прохождении законопроекта в законодательном органе целесообразно выделить четыре стадии:

• внесение законопроекта в законодательный орган;

• обсуждение законопроекта;

• принятие закона;

• опубликование закона.

Движение законопроекта именно по данной траектории определялось Конституциями СССР 1936 и 1977 годов2.

Право законодательной инициативы, под которым понимается право определенных лиц и органов представить законопроект на обсуждение, который Верховный Совет обязан рассмотреть, в СССР принадлежало обеим палатам Верховного Совета (Совету Союза и Совету Национальностей), Президиуму Верховного Совета, Совету Министров СССР, комиссиям каждой из палат Верховного Совета, а также депутатам

1 См. подробнее: Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С. 35-42.

Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и вцик. № 283. 06.12.1936. Ст. 38-40; Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617. Ст. 113-116.

Верховного Совета СССР3. Конституция 1977 года предоставляла право законодательной инициативы также Верховному Суду, Генеральному прокурору и общественным организациям в лице их общесоюзных органов. При этом анализ законодательных работ в СССР дает возможность утверждать, что в советском государстве поддерживалась инициатива о принятии закона, идущая от самых разных органов, общественных организаций и отдельных лиц. Часто внесению законопроекта в Верховный Совет предшествовало его широкое обсуждение: проект публиковался в печатных изданиях, обсуждался в общественных организациях.

Официальное обсуждение проекта закона происходило либо на совместном заседании обеих палат Верховного Совета, либо раздельно по палатам. Обсуждение могло сопровождаться прениями, но в случае, если проект не вызывал возражений со стороны депутатов, то прения могли не открываться.

Следующей стадией являлось принятие закона. Согласно Конституции, для принятия закона необходимо, чтобы за него проголосовало больше половины депутатов каждой из палат из числа присутствующих. Важно отметить, что для принятия закона не требовалось его утверждение главой государства, соответственно никто не мог наложить на него вето. Согласно советской правовой концепции, принятие закона высшим государственной органом власти одновременно означало его окончательное утверждение.

Последней стадией движения законопроекта к закону являлось его опубликование или обнародование. Закон публиковался на языках всех союзных республик в одном из официальных источников, к которым относились: «Ведомости Верховного Совета СССР», «Известия Советов депутатов трудящихся СССР». Также законы могли быть опубликованы в многотиражевых газетах и передаваться по радио.

Принятие подзаконных нормативных актов Совета Министров проходило схожие стадии. В иных случаях, например, при принятии ведомственных актов в министерствах правотворческих процесс был менее сложен.

Рассмотрим участие населения в процессе нормотворчества. В юридической литературе часто презюмировался демократизм, присущий всему правотворчеству советского периода. Его проявление заключалось в процедуре принятия и обсуждения законопроекта, а главное - в наличии предварительных стадий, на которых принималось решение о необходимости такого закона, готовился его проект. На предварительных стадиях, не нашедших свое отражение в Конституции 1936 года, особую роль играло широкое обсуждение законопроекта в общественных и партийных организациях.

3 Перечисленные субъекты законодательной инициативы относятся к законодательной инициативе в отношении общесоюзного законодательства.

Каждый закон являлся примером народного характера правотворчества в социалистическом государстве. В ходе всенародных обсуждений накапливался богатейший материал, который мог быть использован не только в правотворческой, но и в правоприменительной деятельности. М.И. Калинин так образно охарактеризовал активность населения в процессе нормотворчества: «каждое постановление массами проработано, обмозговано и сотни раз прокритиковано»1.

Идеологическая основа института всенародного обсуждения законопроектов базировалась на ленинском принципе, высказанном им после победы социалистической революции. В.И. Ленин указывал на необходимость того, чтобы каждый гражданин «мог участвовать и в обсуждении законов государства, и в выборе своих представителей, в проведении государственных законов в жизнь»2. В первые годы советской власти часто практиковалось обсуждение проектов законодательных актов. Формы реализации населением этого права были продиктованы условиями того времени, а также политическим и общеобразовательным уровнем народных масс. Обсуждения чаще всего проводились на съездах Советов, партийных комитетах, массовых профессиональных собраниях трудящихся и.т.д3. Подобной процедуре обсуждения подверглись проекты Конституции 1924 года, кодексов закона о браке, семье и опеке, общих началах землепользования и землеустройства. В 1930-е годы практика всенародных обсуждений не использовалась. Однако, можно отметить дискуссию, разгоревшеюся после появления в печати в мае 1936 года Постановления ЦИК СССР о запрещении абортов и о помощи роженицам, а также широкое обсуждение проекта Конституции СССР 1936 года.

Систематическое использование всенародных обсуждений нормативных актов стало практиковаться со второй половины 1950-х годов. Так были обсуждены Основы законодательства Союза ССР и республик по различным отраслям права. Всего в течение 1950-х - начало 1980-х годов всенародному обсуждению подверглись более 30 важнейших актов. Специалисты отмечали, что принятые по итогу обсуждений акты представляли собой компромиссный вариант совместной нормотворческой работы органов государственной власти и представителей общественности. Наиболее ярким примером такой коллективной работы является обсуждение Закона о государственных пенсиях. Его окончательная редакция была дополнена 15 новыми статьями, которые были предложены на всенародных обсуждениях.

Впервые законодательное закрепление институт всенародных обсуждений получил в 1977 году с принятием Конституции СССР. Статья 114 Основного закона устанавливала возможность вынесения на

1 См. М.И. Калинин Избранные произведения. Т. 3. М., 1962. С. 70.

2 См. подробнее: В.И. Ленин Полное собрание сочинений. Т. 36. М. 157.

3 См. подробнее: Т.Н. Ильина Нормотворчество органов власти советского государства в первые послереволюционные годы // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2013. № 6. // http://ipp.kursksu.ru/pdf/004-010.pdf

всенародное обсуждение решением Верховного Совета либо Президиума Верховного Совета проектов законов, относящиеся к наиболее важным сферам общественной жизни1. Дальнейшее развитие данная норма получила в законе 1987 года «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни»2. Процедура всенародных обсуждений и ее роль в законодательном процессе также была отражена в Регламенте Верховного Совета СССР3.

Под обобщающим термином «всенародное обсуждение» скрывалось множество форм и методов данного института, составляющих один из элементов нормотворческого процесса. Всю совокупность указанных процедур можно классифицировать по следующим основаниям.

Во-первых, по юридической силе нормативного акта, подлежащего обсуждению. Начиная с 1920-х годов, на обсуждение выносились как проекты законов, указов Президиума Верховного совета, так и проекты подзаконных актов - постановлений Совета Министров, приказов отдельных министерств. Однако, как показало исследование, обсуждение подзаконных актов народными массами происходило гораздо реже, чем проектов законов. Представляется, что это связано со спецификой нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. Как правило, данные акты принимаются в развитие законов, поэтому правоустановительные органы могут воспользоваться материалами обсуждений этих законов. Кроме того, нормотворчество органов исполнительной власти требует известной оперативности в принятии актов. Также часто подзаконные акты носят узкоспециализированный характер и могут быть оценены только специалистами, а значит, не требуют массовых народных обсуждений.

С точки зрения юридической силы акта, обсуждению подвергались как акты общесоюзного, так и республиканского законодательств. В ряде случаев, по итогам обсуждения мнение законодателя изменялось и соответствующий акт принимался не на всесоюзном, а на республиканском уровне. Так, например, произошло с проектами

«Примерного положения о товарищеских судах», «Примерного положения

4

о комиссиях по делам несовершеннолетних» .

Следующим основанием классификации следует назвать форму участия населения в нормотворческом процессе. Анализ многочисленных предварительных обсуждений позволяет выделить две формы участия: всенародное обсуждение и обсуждение широкой общественностью. Различие обоих форм заключается в составе обсуждающих. На всенародное обсуждение, как правило, выносились те акты, для дачи

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617

2 Там же. 1987. № 26. Ст. 387.

3

Регламент Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик // Ведомости ВС СССР. 1979. № 17. Ст. 272.

4 См. подробнее: Соколов Н.Я. Предварительное обсуждение трудящимися нормативных актов в советском государстве // Правоведение. 1968. № 4. С. 9.

аргументированных замечаний по которым не требовалось наличия специальных знаний. Это могли быть граждане самых разных социальных и профессиональных групп, олицетворяющих собой выражение народного мнения. Под обсуждением широкой общественностью понимается участие в процессе лиц, обладающих специальными познаниями в какой-либо сфере. Речь идет о представителях той сферы общественной деятельности, которой посвящен проект нормативного акта, а также о профессиональных юристах, способных оценить акт с точки зрения его юридико-технических особенностей. Впервые на различие двух форм участия населения в обсуждении обратил внимание болгарский юрист Б. Спасов. Ученый доказывал существование и необходимость каждой из указанных форм1.

Еще одним фактором типологизации предварительных обсуждений могут выступать субъекты обсуждений. Принимать участие в этом процессе могли как отдельные граждане, так и общественные объединения. Закон 1987 года предусматривал участие общественных организаций, трудовых коллективов, собраний по месту жительства, органов общественной самодеятельности, собраний военнослужащих по воинским частям, средств массовой информации2.

Собственно процедура обсуждений была регламентирована лишь для проектов законов и указов Президиума Верховного Совета. Проект закона на основании решения Президиума публиковался в газете «Известия Советов народных депутатов СССР», а в ряде случае и в специализированной печати и таким образом становился доступным для

3

широких народных масс .

Как указывалось выше, при достаточной распространенности практики всенародных обсуждений, свое законодательное закрепление процедура получила лишь в 1987 году. Надо полагать, что указанный закон создал необходимые условия для обеспечения участия населения в законотворческом процессе. На необходимость его принятия указывалось еще в 1960-е годы, когда предлагалось закрепить соответствующие нормы в Положении о референдуме4. Однако принятие акта стало возможным лишь в период перестройки, когда были предприняты попытки демократизации политической жизни и формирования реального социалистического самоуправления народа. Закон 1987 года являлся своеобразным ответом на вызов времени, принятый на волне демократических преобразования второй половины 1980-х годов.

1 См.: Там же. С. 10.

2 Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 387. Ст. 6.

3 Регламент Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик // Ведомости ВС СССР. 1979. № 17. Ст. 272. Ст. 41.

4 См. подробнее: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 175-177.

Возвращение к этим идеям в настоящее время обусловлено похожими стремлениями. Всенародные обсуждения проектов нормативных правовых актов как одна из форм непосредственной демократии имеет определенные традиции в нашем государстве. Принятие в 2011 году указа Президента «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» имело целью реализацию конституционного права граждан на участие в управлении государством. Население сможет влиять на ключевые положения законов, вынесенных на обсуждение, и тем самым не только чувствовать свою причастность к делам государства, ответственность за выдвинутые предложения, но и развивать собственное правосознание, правовое мышление и правовую культуру.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Нормы и правоотношения. Свердловск, 1965. - 226 с.

2. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. - 396 с.

3. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. - 145 с.

4. Ильина Т.Н. Нормотворчество органов власти советского государства в первые послереволюционные годы // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2013. № 6. // Ы1р:/Лрр .kursksu.ru/pdf/004-010.pdf

5. Керимов Д.А. Свобода, право и законность М., 1960. - 223 с.

6. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. -189 с.

7. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество. М., 2013. - 419 с.

8. Общая теория права / под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. - 384 с.

9. Сабо И. Социалистическое право / под ред. В.А. Туманова. М., 1964. - 396 с.

10. Соколов Н.Я. Предварительное обсуждение трудящимися нормативных актов в советском государстве // Правоведение. 1968. № 4. С. 7-16.

11. Шебанов А.Ф. Нормативные акты советского государства. М., 1956. - 39 с.