CC BY
106ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВД
ОТ РЕДАКЦИИ
Уважаемые читатели!
В этом номере опубликована научная статья М.Л. Баранова «Конституционно-правовая природа и соотношение понятий «государственным контроль» и «государственным надзор», которая бы1ла ранее опубликована в номере 10(38) за 2012 год в нашем журнале без сносок на доктора юридических наук, профессора Валерия Петровича Беляева.
По вине редакции в процессе верстки данной статьи несколько сносок на научную работу В.П. Беляева быьли потеряныь. Редакция приносит доктору юридических наук, профессору Валерию Петровичу Беляеву свои извинения и повторно публикует данныш материал, со всеми необходимыми сносками.
М.Л. БАРАНОВ, кандидат юридических наук, доцент
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ» И «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР»
В статье анализируются понятия «государственный контроль» и «государственный надзор», обосновывается необходимость нового научно-правового взгляда на проблему соотношения этих понятий с целью повышения эффективности деятельности государственных органов контроля и надзора в Российской Федерации. В обыденном понимании слова «контроль» и
M.L. BARANOV, the candidate of jurisprudence, the senior lecturer
THE CONSTITUTIONALLY-LEGAL NATURE AND THE PARITY
OF CONCEPTS «STATE CONTROL» AND «THE STATE SUPERVISION»
In article the concepts «state control» and «state supervision» are analyzed, need of a new scientific and legal view on a problem of a ratio of these concepts for the purpose of increase of efficiency of activity of government bodies of control and supervision locates in the Russian Federation. In ordinary understanding of the word «control» and «supervision» - synonyms. Meanwhile, by these terms are designated
«надзор» — синонимы. Между тем, этими терминами обозначаются либо должны обозначаться не только различные понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты. В статье сделан вывод о сущностном единстве контроля и надзора, в связи с чем контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать в качестве единой функции государственной власти.
Ключевые слова: контроль, надзор, государственные функции, правовые институты, социальные регуляторы, полномочия органа контроля.
or have to be designated not only various concepts, but also the different phenomena, the state functions and legal institutes. In article the conclusion is drawn on intrinsic unity of control and supervision in this connection control and supervising activity should be considered as uniform function of the government.
Key words: control, supervision, the state functions, legal institutes, social regulators, powers of body of control.
В современных условиях модернизации Российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества.1 Для исследования понятий «государственный контроль» и «государственный надзор» необходимо разобраться в понимании и содержании терминов «контроль» и «надзор», соотнести друг с другом существующие в научной литературе и нормативных правовых актах определения двух этих понятий, которые часто употребляются законодателем в паре друг с другом.2 Эффективные контрольная и надзорная формы деятельности органов государственной власти «придают необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становятся одним из решающих факторов углубления реального де-
1 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. -С. 3.
2 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. -С. 3; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов, 2000. С. 181; Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 11-14; Дмитриев А.Г. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8, 9.
мократизма, построения правового государства и становления гражданского общества».3
Необходимость общетеоретического исследования проблем государственного контроля и надзора вызывается и рядом других причин:4
- социальными — изменением условий контрольной и надзорной форм государственной деятельности в связи с проводимыми в стране реформами;
- теоретическими - потребностью комплексного анализа сущности и содержания контроля и надзора в качестве автономных форм юридической деятельности, их сходства и различий, взаимодействия и взаимообусловленности, четкого определения функциональной принадлежности;
- практическими — необходимостью повышения эффективности деятельности государственных органов контроля и надзора5.
3 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. -С. 3.
4 См.: См., напр.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. - С. 3; Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1. С. 30-33.
5 См.: Яблонская А.Б. Контрольно-над-
зорная функция государственной власти
в Российской Федерации (теоретико-пра-
вовое исследование): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 34.
Как верно отмечает профессор
B.П. Беляев, малоэффективные государственный контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной нарушения прав и свобод граждан, наносят крупный ущерб экономике государства, не позволяют претворять в жизнь намеченное, тормозят реформы.6 Так, от браконьерского промысла и бесконтрольного вывоза морепродуктов за границу Российская Федерация ежегодно теряет десятки миллиардов рублей; ослабление государственного контроля вызвало рост теневого оборота алкогольной продукции, который составил более половины от всей произведенной и реализованной; лесная промышленность превратилась в «черную дыру» российской экономики, и ситуация в ней приняла настолько опасные масштабы, что, как верно отмечает профессор В.П. Беляев, стала угрожать национальной безопасности.7
В обыденном понимании слова «контроль» и «надзор» — синонимы. По определению толкового словаря русского языка «надзор» - наблюдение с целью присмотра, про-верки8. Между тем этими термина-
6 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. -
C. 3.
7 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. -С. 3.
8 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 343.
ми обозначаются либо должны обозначаться не только различные понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты.
По мнению одних ученых, надзор (административный) является разновидностью надведомственного контроля. Например, М.С. Студени-кина отмечает, что контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, не ограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний — законов и других актов9.
Некоторые авторы под надзором понимают разновидность государственного контроля со свойственными ему особенностями: осуществляется уполномоченными государственными органами и должностными лицами; отсутствует организационная соподчиненность между субъектами и объектами надзора; субъекты надзора имеют право при наличии правовых оснований применять к объектам меры административного при-нуждения10. По мнению Д.Н. Бахра-ха, надзор - это ограниченный правовыми актами контроль11 .
9 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 18.
10 См.: Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 298; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М. 2001. С. 320.
11 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2000. С. 394.
О целесообразности как одном из главных отличительных признаков контроля и надзора упоминает В.М. Манохин. Контролирующие органы проверяют не только законность, но и целесообразность деятельности. В отличие от контроля, надзор может осуществляться только с точки зрения законности. Аналогичной позиции придерживаются многие авторы12 .
По мнению других ученых, понятие «надзор» может употребляться применительно только к деятельности суда и прокуратуры. За основу разграничения контрольной и надзорной деятельности авторы берут различные критерии. Например: 1) основная задача, для решения которой создан орган, характер полномочий органа контроля или надзора, положение занимаемое каждым из органов13; 2) предмет и пределы надзора и контроля, характер полномочий органа контроля или надзора14.
12 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов, 2000. С. 181; Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 11-14; Дмитриев А.Г. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8, 9.
13 См.: Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: Учебное пособие. Л., 1979. С. 38.
14 См.: Шалумов М.С. Прокурорский
надзор и государственный контроль за
Приведем примеры употребления понятий «контроль» и «надзор» в действующем российском законодательстве. Так, в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в государственный санитарно-эпидемиологический надзор включается: контроль над выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших15. В таком обширном перечне контрольных мероприятий прикладное понимание понятия «государственный надзор» шире, чем осуществление контроля или проведение проверки.
Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»16 уста-
исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 82, 83.
15 См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436;
2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; № 40. Ст. 3820.
16 См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591;
2003. № 2. Ст. 167.
навливается, что государственный контроль над состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации осуществляется в следующих формах:
- проверка состояния сохранности и условий хранения музейных предметов и музейных коллекций;
- направление запросов и получение информации о музейных предметах и музейных коллекциях, необходимой для осуществления государственного учета Музейного фонда Российской Федерации.
Можно видеть, что используемые в обоих законодательных актах понятия «контроль» и «надзор» равнозначны. В чем их сходство и отличие?
В научной литературе институту контроля уделено большое внимание. Так, в административно-правовой литературе природа и содержание контрольной деятельности были неоднократно исследованы как в рамках общей теории административного права17, так и в качестве самостоятельного объекта исследования18 .
17 См.: Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. М.: Юрид. лит. 1978; Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980 и др.
18 См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституцийнно-праврвые проблемы): Дисс. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002; Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. Киев: Наукова думка, 1994; Горшнев В.М., Ша-
В эколого-правовой литературе, так же как и в административно-правовой, рассмотрение вопросов экологического контроля проводилось в работах, посвященных общим вопросам экологического права19, и в рамках специальных научных правовых исследований по вопросам экологического контроля. Одни исследования посвящены экологическому контролю в целом, другие - видам экологического контроля в
зависимости от субъектов, его осу-
20
ществляющих , в иных рассматри-
хов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987; Гу-рин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства: Дисс.
... канд. юрид. наук. М., 2006; Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1985; Климов В.А. Контроль в системе социалистического управления: некоторые вопросы теории и практики. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1987; Морозов A.B. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дисс. . канд. юрид. наук. Владимир, 2004; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974 и др.
19 См.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976; Петров В.В. Экология и право; Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1984.
20 См.: Петренко В.Ф. Правовое регулирование общественного контроля в сфере охраны окружающей среды: Ав-тореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2001.
ваются вопросы контроля в сфере использования и охраны природных ресурсов21 .
Такое частое обращение к вопросам контроля создает впечатление, что его правовая природа изучена в полной мере. Однако при более внимательном рассмотрении видно, что в названных исследованиях «речь идет о разных вещах»22. Каждый исследователь дает свое определение контроля, его целей, задач, принципов, форм и методов, субъектов и объектов, содержания, роли и места в управленческом процессе и т.д.
И, наконец, при ближайшем изучении приходит понимание того, что «все они характеризуют один и тот же процесс контроля как проверочной деятельности в различных аспектах, с разных точек зрения»23.
Разница в подходах обусловлена тем, что контроль — многоплановое и многогранное явление, в каждом исследовании его определение
21 См.: Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1997; Лубовский В.Е. Государственный контроль за использованием и охраной вод в СССР: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1984; Королев С.Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Михайлова Е.С. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003.
22 См.: Студеникина М.С. Указ. соч. С. 12
23 Там же.
дается через призму научного направления, в рамках которого проходит изучение (философское, политическое, правовое и др.) объекта, методологию, цели и задачи исследования.
В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под контролем совокупность процессов, посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие — механизм, с помощью которого общество, его организации, группы обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию той или иной системы. Третьи полагают, что контроль — это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль — это система наблюдения и проверки за процессом функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров.24
Последнее из приведенных определений получило наибольшее рас-
24 См., напр.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Ав-тореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006.
пространение в юридической на-уке25. При этом в качестве наименования деятельности, задачей которой является проверка управляющим субъектом функционирования управляемого в рамках заданных параметров, в научной правовой литературе и в нормативных правовых актах, кроме термина «контроль»26, можно встретить употребление такого термина, как «надзор»27, а в ряде случаев28 -«контрольно-надзорная деятельность (полномочие)»29.
Проведенный анализ научных взглядов позволяет сделать вывод
25 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. М.: Мысль, 1980. С. 48; Омаров A.M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. С. 20.
26 См.: Дьяконов В.В, Указ. соч. С. 16.
27 См.: Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 74, 75.
28 См.: Морозов A.B. Указ. соч. С. 120; Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 100-104; Студеникина М.С. Указ. соч. С. 19.
29 Такое «неразборчивое» употребление терминов не является только современной тенденцией. В начале 70-х годов прошлого века ученые-административи-
сты впервые столкнулись с проблемой формирования теоретического понятия
«надзор» и отграничения его от понятия
«контроль». См., например: Советское административное право: Учебник / Под ред. В.В. Малькова. М.: Юрид. лит., 1973. С. 257.
о том, что существует две позиции в вопросе о соотношении названных понятий.
В соответствии с одной из них30 понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как тождественные, «поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать, даже условно. И контроль, и надзор - прежде всего, наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование, в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»31 .
Большинство ученых32 полагают, что употребление терминов «конт-
30 См.: Контрольные органы и организации России: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С.7
31 Дьяконов В.В. Указ. соч. С. 55.
32 См., например: Беляев В.П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений. Конституционные основы организации и функционирования института публичной власти в Российской Федерации. М., 2001. С. 243; Осичкина Н.Е. Некоторые вопросы разграничения понятий прокурорского надзора и судебного контроля за деятельностью органов внутренних дел // Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека. М.: Щит-М, 2000. С. 102; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002. С. 122-127; Рохлин В.И. Прокурорский
роль» и «надзор» как синонимов является ошибочным, так как, особенно в юриспруденции, под ними понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты.
Некоторые исследователи считают контроль и надзор самостоятельными видами деятельности33. Более распространено понимание соотношения контроля и надзора как целого и части34. При этом одни35 представители последнего из названных подходов рассматривают надзор как часть контроля, другие36 — контроль как часть надзора.
надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 180.
33 См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2001. С. 6.
34 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2001. С. 166; Дьяконов В.В. Указ. соч. С. 52; Сагалищева Н.Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 170; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 97-104 и др.
35 Голиченков А.К. Организационно-правовые формы санитарно-экологичес-кого контроля в СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984. С. 16; Студеникина М.С. Указ. соч. С. 18.
36 Ларионов Г.А. Виды земельного кон-
троля и их особенности // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова.
Некоторые ученые полагают, что надзор есть разновидность контроля, другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную, третьи отождествляют контроль и надзор. Например, по мнению Ю.М. Козлова, надзор представляет собой разновидность контроля и должен рассматриваться в качестве специфического элемента системы государственных средств обеспечения законности. Деятельность надзорных органов всегда имеет надведом-ственный характер. Д.Н. Бахрах указывает, что в зависимости от объема контроля следует различать собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается проверкой законности37.
В законах, так же как и в нормативных правовых актах, нет единообразного понимания рассматриваемых терминов. В одних употреб-
М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 171; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2007. С. 317; Комментарий к Закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О.Л. Дубовик, О.Н. Кузнецовой. М.: Норма, 2007. С. 14.
37 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма. 2000. С. 609; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 364; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974. С. 17-20.
ляется только термин «контроль»38,
39
в других — только «надзор»39.
В ряде нормативных правовых актов40 одновременно употребляются оба этих термина (как правило, через союз «и»).
Так, например, в ст. 36 Водного кодекса Российской Федерации41 к
38 См., например: ст. 1, 64-66 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
39 См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации». С изм. и доп., внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87, от 10 марта 2009 г. № 204 // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 744; 2009. № 11. Ст. 1304.
40 См., например: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной влас-ти».С изм. и доп., внесенными указами Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649, от 15 марта 2005 г. № 295, от 14 ноября 2005 г. № 1319, от 23 декабря 2005 г. № 1522, от 27 марта 2006 г. № 261, от 15 февраля 2007 г. № 174, от 24 сентября 2007 г. № 1274, от 12 мая 2008 г. № 724, от 7 октября 2008 г. № 1445, от 25 декабря 2008 г. № 1847, от 22 июня 2009 г. № 710 // СЗ РФ. 2004. №
11. Ст. 945; 2004. № 21. Ст. 2023; 2005. №
12. Ст. 1023; 2005. № 47. Ст. 4880; 2005. № 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2006. № 14. Ст. 1509;
2007. № 8. Ст. 978; 2007. № 40. Ст. 4717;
2008. № 20. Ст. 2290; 2008. № 41. Ст. 4653; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366; 2009. № 26. Ст. 3167.
41 Водный кодекс Российской Феде-
рации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. С изм.
задачам государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов отнесено обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; иных требований водного законодательства.
Лесной кодекс Российской Федерации42 говорит о «государственном
и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 2381; 2006. № 50. Ст. 5279; 2007. № 26. Ст. 3075; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. № 30. Ст. 3735; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6441.
42 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 143-Ф3, от 23 июля
2008 г. № 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ, от 14 марта 2009 г. № 32-Ф3, от 17 июля 2009 г. № 164-ФЗ, от 24 июля
2009 г. № 209-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278; 2008. № 20. Ст. 2251; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3599; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009, № 11. Ст. 1261; 2009. № 29. Ст. 3601; 2009. № 30. Ст. 3735; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6441.
лесном контроле и надзоре», целью которых является обеспечение соблюдения лесного законодательства (ст. 96).
В Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» под государственным контролем и надзором понимается проверка соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания.
В некоторых нормативных правовых актах термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы (один термин употребляется после другого в скобках) 43 .
В целом действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»44 функции по контролю и надзору не разграничиваются. В ряде статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 де-
43 См., например: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
44 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945;
№ 21. Ст. 2023.
кабря 2001 г. № 195-ФЗ45 термины «контроль» и «надзор» употребляются в одном значении (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4). Необходимо отметить, что до августа 2001 г. в законах и других нормативных правовых актах понятие «государственный контроль» вообще не раскрывалось. Можно было встретить определения лишь отдельных видов государственного контроля. Так, в Решении Совета глав государств Содружества Независимых Государств «Об Основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.) дано определение понятия таможенного контроля. Под ним понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в целях обеспечения соблюдения национального, в том числе таможенного, законодательства и международных договоров государства, контроль над исполнением которых возложен на таможенные органы.
Термин «надзор» часто встречается в названиях федеральных государственных органов исполнительной власти: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Фе-
45 См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. I; № 18. Ст. 1721; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295; 2003. № 1. Ст. 2; № 27. Ст. 2700; Ст. 2708; Ст. 2717; № 46. Ст. 4434; Ст. 4440; № 50. Ст. 4847; Ст. 4855; № 52. Ст. 5037; 2004. № 19. Ст. 1838.
деральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и др. При этом, как правило, в числе осуществляемых такими органами функций, кроме надзора, названа контрольная функция.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования46 (далее - Росприроднадзор) эта служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды
46 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования». С изм. и доп., внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации от 20 октября 2006 г. № 620, от 20 декабря 2006 г. № 780, от 24 мая 2007 № 315, от 16 апреля 2008 № 282, от 29 мая 2008 № 404, от 4 августа 2008 г. № 582, от 7 ноября
2008 г. № 814, от 27 января 2009 г. № 43, от 8 августа 2009 г. № 649, от 1 декабря
2009 г. № 975, от 27 января 2010 г. № 31, от 28 марта 2010 г. № 191 // СЗ РФ. 2004. № 32, ст. 3347; 2006. № 44. Ст. 4596; 2006. № 52 (ч. 3). Ст. 5597; 2007. № 22. Ст. 2647; 2008. № 16. Ст. 1707; 2008. № 22. Ст. 2581; 2008. № 32. Ст. 3790; 2008. № 46. Ст. 5337; 2009. № 6. Ст. 738; 2009. № 33. Ст. 4081; 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 5976; 2010. № 5. Ст. 538; 2010. № 14. Ст. 1656.
(федеральный государственный экологический контроль).
В структуре центрального аппарата Росприроднадзора осуществление федерального государственного экологического контроля возложено на Управление экологического контроля. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в структуру управления вошли: отдел контроля и надзора в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, отдел надзора за водными ресурсами и земельного контроля и отдел контроля и надзора за обращением с отходами.
Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в текущую деятельность подконтрольных органов и структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой как единственным органом «высшего» государственного надзора. Поэтому, по мнению автора, целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем — точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор», и переименования контролирующих органов (организаций), например, Федеральная
служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере.47
В.В. Петровым употребление исследуемых терминов было объяснено следующим образом: «В классическом виде надзор как самостоятельный вид контрольной деятельности представлен в виде прокурорского надзора. Прокуратура свободна от выдачи каких-либо разрешений, лицензий, установления нормативов и лимитов. Она занимается только одним — проверкой соответствия поведения граждан и юридических лиц действующему закону. Между тем другие органы контроля, которые именуются в законодательстве органами надзора (санитарно-эпидемиологический, горный, ветеринарный, страховой и т.п.), помимо непосредственной контрольной функции наделены полномочиями по выдаче соответствующих разрешений, установлению нормативов, правил и т.д., что ничем не отличает их от аналогичных органов государственного контро-ля»48.
Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет ос-
47 См., напр.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Ав-тореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006.
48 См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 2005. С. 240.
нованная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Эта деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости, имеющая свои специфические признаки (особый субъектный состав, урегулированность процессуальными нормами, всегда государственная и властная), в отличие от контроля, не содержит административных функций.
Необходимо отметить, что с теоретической точки зрения контроль и надзор обладают специфическими чертами. Контроль обычно характеризуется:
— оценкой деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности, целесообразности и эффективности;
— возможностью вмешательства контролирующего субъекта в деятельность контролируемого объекта;
— нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей.
Надзор характеризуется следующим:
— оценкой деятельности поднадзорного объекта исключительно с точки зрения законности;
— невозможностью вмешательства в деятельность поднадзорного
объекта, субъект надзора констатирует нарушение законности поднадзорным объектом;
— реагированием в форме обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений или в вышестоящий орган по отношению к нарушителю, в вышестоящий надзорный орган либо в суд;
— надзорная деятельность всегда осуществляется в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов.
Наряду со специфическими чертами контроль и надзор имеют и общее — властное наблюдение (исследование, анализ) за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), проверка их соблюдения, применение в пределах установленной компетенции различных мер (не обязательно прямого государственного принуждения) от имени государства.
Кроме того, действующее законодательство отождествляет указанные понятия. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О систе-
49 В соответствии с указанным Законом под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных действующим законодательством.
ме и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору не разграничиваются. Вывод об их идентичности можно сделать и из названия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также из содержащегося в нем определения49.
На основании изложенного можно сделать вывод о сущностном единстве контроля и надзора, в связи с чем контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать в качестве единой функции государственной власти. Представляется вполне справедливой точка зрения, согласно которой надзор является специфической разновидностью контроля, направленной на обеспечение соблюдения законности.
Библиографический список:
1. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 298.
2. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституцийнно-прав-рвые проблемы): Дисс. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002.
3. Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. Киев: Наукова думка, 1994.
4. Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1. С. 30-33.
5. Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. М.: Мысль, 1980. С. 48.
6. Беляев В.П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений. Конституционные основы организации и функционирования института публичной власти в Российской Федерации. М., 2001. С. 243.
7. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2001. С. 6.
8. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2001. С. 166.
9. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2000. С. 394.
10. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики / Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - Саратов, 2006. - С. 3.
11. Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002. С. 122127.
12. Булыгин Ю.Е, Лукьяненко А.Е. Основы организаторской деятельности. М., 2000.
13. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 100-104.
14. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М. 2001. С. 320.
15. Голиченков А.К. Организационно-правовые формы санитарно-экологичес-кого контроля в СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984. С. 16.
16.Горшнев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987.
17. Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. М.: Юрид. лит. 1978.
18. Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
19. Дмитриев А.Г. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8, 9.
20. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2007. С. 317.
21. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2006.
22. Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1985.
23. Климов В.А. Контроль в системе социалистического управления: некоторые вопросы теории и практики. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1987.
24. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 364.
25. Колбасов О.С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976.
26. Контрольные органы и организации России: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 7.
27. Комментарий к Закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О.Л. Дубовик, О.Н. Кузнецовой. М.: Норма, 2007. С. 14.
28. Королев С.Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
29. Ларионов Г.А. Виды земельного контроля и их особенности // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голи-ченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 171.
30. Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
31.Лубовский В.Е. Государственный контроль за использованием и охраной вод в СССР: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1984.
32. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов, 2000. С. 181.
33. Михайлова Е.С. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003.
34. Морозов A.B. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2004.
35. Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: Учебное пособие. Л., 1979. С. 38.
36. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 343.
37. Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980.
38.Осичкина Н.Е. Некоторые вопросы разграничения понятий прокурорского надзора и судебного контроля за деятельностью органов внутренних дел // Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека. М.: Щит-М, 2000. С. 102.
39. Петренко В.Ф. Правовое регулирование общественного контроля в сфере охраны окружающей среды: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2001.
40. Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 11-14.
41. Петров В.В. Экология и право:
Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1984.
42. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 2005. С. 240.
43.Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 74, 75.
44. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 180.
45.Сагалищева Н.Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 170.
46. Советское административное право: Учебник / Под ред. В.В. Малькова. М.: Юрид. лит., 1973. С. 257.
47. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974. С. 17-20.
48. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 82, 83.
49.Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 97-104 и др.
50. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 34.
Bibliograficheskiy spisok:
1. Alehin A.P., Karmolitskiy A.A., Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: Ucheb-nik. M., 2001. S. 298.
2. Akopov L.V. Kontrol' v upravlenii gosudarstvom (konstitutsiynno-pravrvye
problemy): Diss. ... dokt. yurid. nauk. Rostov-na-Donu, 2002.
3. Andriyko O.F. Kontrol' v demokra-ticheskom gosudarstve: problemy i tendentsii. Kiev: Naukova dumka, 1994.
4. Arzamasov Yu.G. Kontrol' sudebnoy vlasti za vedomstvennymi normativnymi aktami // Rossiyskiy sud'ya. 2005. № 1. S. 30-33.
5. Atamanchuk G.V. Suschnost' gosudar-stvennogo upravleniya. M.: Mysl', 1980. S. 48.
6. Belyaev V.P. Prokurorskiy nadzor v pravovom regulirovanii obschestvennyh otnosheniy. Konstitutsionnye osnovy organizatsii i funktsionirovaniya instituta publichnoy vlasti v Rossiyskoy Federatsii. M., 2001. S. 243.
7. Baskov V.I., Korobeynikov B.V. Kurs prokurorskogo nadzora. M.: Zertsalo, 2001. S. 6.
8. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Rossii. M.: Norma, 2001. S. 166.
9. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnik. M., 2000. S. 394.
10. Belyaev V.P. Kontrol' i nadzor kak formy yuridicheskoy deyatel'nosti:
voprosy teorii i praktiki / Avtoref. diss... dokt. yurid. nauk. - Saratov, 2006. - S. 3.
11. Borodushko I.V. Institut kontrolya v Rossiyskoy Federatsii: organizatsi-onno-pravovye osnovy i sistema kontroli-ruyuschih organov. SPb., 2002. S. 122-127.
12. Bulygin Yu.E, Luk'yanenko A.E. Osnovy organizatorskoy deyatel'nosti. M., 2000.
13. Velichko A.Yu. Kontrol'no-nadzor-naya deyatel'nost' gosudarstva: sistema i ee elementy // Gosudarstvo i pravo. 2008. № 1. S. 100-104.
14. Gabrichidze B.N., Chernyavskiy A.G. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: Uchebnik dlya vuzov. M. 2001. S. 320.
15. Golichenkov A.K. Organizatsionno-pravovye formy sanitarno-ekologi-cheskogo kontrolya v SSSR. M.: Izd-vo Mosk. un-ta, 1984. S. 16.
16. Gorshnev V.M., Shahov I.B. Kontrol' kak pravovaya forma deyatel'nosti. M.: Yurid. lit., 1987.
17. Gosudarstvennoe upravlenie i administrativnoe pravo / Pod red. Yu.M. Kozlova, B.M. Lazareva, A.E. Luneva, M.I. Piskotina. M.: Yurid. lit. 1978.
