CC BY
623
2.15. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Яблонская Алла Борисовна, аспирант. Место учебы:
Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. Должность: юрисконсульт. Место работы: ОАО «Мосметрострой» E-maal: al-la@tonnelsk.ru
Аннотация: В настоящей статье проводится сущностный анализ контрольно-надзорной функции государственной власти на современном этапе развития российского государства. Автором рассматриваются различные научно-теоретические подходы к государственному контролю и надзору, правовая природа и содержание этих понятий, а также предлагаются возможные пути нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Ключевые слова: контроль, надзор, государственная власть, государственное управление, функции государства, контрольно-надзорная
функция государственной власти.
^NTROL AND SUPERVISORY FUNCTION OF THE STATE POWER
Yablonskaya Alla Borisovna, postgraduate student. place of study: State Research Institute of System Analysis of the account Chamber of the Russian Federation. Position: law consultant. Place of employment: JSC Mosmetrostroy. E-mail: alla@tonnelsk.ru
Annotation: This article contains the essential analysis of the control and supervisory function of the state power on the current stage of development of Russian state. The author considers various principled legal viewpoints of state control and supervision, legal nature and substance of these notions and also suggests the possible ways of normative legal improvement of the control and supervisory function of the state power in Russian Federation. Keywords: control, supervision, state power, state administration, state functions, control and supervisory function of the state power.
Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года1 в качестве одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности выделяется обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. Однако эта задача не может быть решена без теоретического переосмысления и нормативного правового совершенствования
1 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ. Полный текст // РГ. 2008. 6 нояб.
контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.
Государство - многомерное образование, это понятие можно рассматривать в различном теоретическом приближении.2 С одной позиции государство выступает как совокупность людей (население, нация), проживающих на определенной территории и объединенных публичной политической властью. При другом приближении государство представляет собой властную организацию, отличающуюся от остального населения, (аппарат власти). С позиции конституционного права государство рассматривают как систему государственных институтов, взаимосвязанных между собой.
Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что государство нетождественно публичной политической власти и аппарату, ее осуществляющему. Государство является теоретически более широким понятием, вмещающим также население и территорию.3 Аппарат же публичной политической власти (государственной власти) 4 включает в себя законодателя, правительство, суд, полицию, вооруженные силы и др. учреждения.
Функции государства, а также его назначение и цели определяются потребностями государственно-
организованного общества. В научной литературе функции государства понимаются как основные направления постоянной, длящейся деятельности государства по решению его основных задач и обусловлены назначением государства в обществе.5
На сегодняшний день существуют различные классификации функций государства.6 Как правило, выделяют внешние и внутренние функции. Обозначим основные внутренние функции, где реализация контроля и надзора проявляется наиболее отчетливо. Обычно выделяют шесть внутренних функций современного
2 См., например: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. - М.: Норма. - 2004. - С. 69; Четвер-нин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. - М.: Институт государства и права РАН. -2003. - С. 58-59.
3 Современная юридическая теория государства и современное международное право трактуют понятие нации и государственной территории как элементы, относительно самостоятельные по отношению к государственной власти. В современном понимании государства нация признается субстанциональным, исходным элементом государственности, а собственно государство - результатом исторического этнополитического развития, а именно результатом, достигнутым на определенной стадии исторического процесса формирования нации. Кроме того, юридическое основание государственности в современном мире связывается с естественными правами человека.// См., например: Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общ. ред. Нерсесянца В.С. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.
- 1999. - С. 541-542.
4 На сегодняшний день в науке существует мнение, что публичная власть - понятие более широкое, чем государственная властью.// См., например: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе. - Журнал российского права. - № 7. - 2009. - С. 21.
5 См., например: Теория государства и права: учебник. Под. ред. Пиголкина А.С., Дмитриева Ю.А. - 2-е изд., перераб. и доп. -М: Высшее образование, Юрайт-Издат. - 2009. - С. 152; Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. - Саратов. -2006. - С. 65.
6 В зависимости от различных критериев выделяют: регулятив-
ные и охранительные (по способу осуществления); постоянные и временные (по продолжительности действия); законодательные, управленческие, судебные, информационные (по принципу разделения властей) и др.
государства: экономическую, социальную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную.
Реализация указанных функций государства осуществляется посредством государственного аппарата, т.е. системы органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Однако функции государства не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти, государственных органов). Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают задачи в рамках основных задач государства. Органы государства в соответствии с направлениями своей деятельности осуществляют частичные функции, входящие в структуру государства.
Государственная власть персонифицируется в институциональной системе - совокупности институтов власти, государственном аппарате. Она включает в себя государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе профессионально осуществляют управленческую деятельность7.
Государство - социальный феномен, в котором социальное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В рамках управления, в частности социального управления, обычно выделяют три основных этапа:
- предварительное управление, которое заключается в выработке цели управления, прогнозировании, т.е. предвидении результатов развития, планирования; это система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от намеченной цели; на этапе предварительного управления уже присутствуют элементы контроля, заключающиеся в обеспечении соответствия планов целям, оценке реальности и динамичности планов;
- оперативное управление, предусматривающее реализацию функций организации и мотивации (иногда говорят и о распорядительстве или руководстве как конкретной управленческой функции этого временного этапа процесса управления); содержательно данный этап предполагает формирование организационной структуры управления, специализацию различных структурных частей, делегирование полномочий на разные уровни управленческой вертикали и выбор соответствующих стимулов для исполнителей; контроль здесь также необходим для обеспечения перехода от одного управленческого действия к следующему и замыкания всех действий на выработанный план и сформулированные цели;
- управление на заключительном этапе тесно взаимодействует с учетом и анализом. И учет, и
анализ предоставляют ценный материал, но его надо соотнести с целями управления. Данную задачу решает контроль на заключительном этапе.
7 Социальное управление является одним из видов управления в общем смысле, под которым понимается целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии и др.)// См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд. - М.: ОМЕГА-Л. - 2009.
- с. 29-30.
Как обособленная часть социального управления контроль заключается:
- в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам);
- в выявлении результатов воздействия субъекта на объект;
- в определении допущенных отклонений и их оценке.
Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.
Одним из видов социального управления является государственное управление8, которое представляет собой деятельность государства в целом (деятельность представительных, исполнительных органов власти, судов и др.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.
Государственная власть осуществляется посредством государственного управления, одной из основных функции которого является контроль9. Государственная власть в целях повышения эффективности своей деятельности по реализации функций государства осуществляет контрольную деятельность (контрольную функцию), принуждение, другие механизмы регулирования. Контроль является обратной связью в системе управления, обеспечивая субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствуя выработке надлежащих управленческих ре-~ 10 шений.
В научной литературе используются понятия «контроль» и «надзор»11 как в качестве самостоятельных терминов, так и в качестве синонимов. В некоторых исследованиях говорится только о контроле12, в других
- о контроле и надзоре13. Одни ученые полагают, что надзор есть разновидность контроля14, другие выде-
8 Объективные предпосылки государственного управления заключаются в том, что оно существует для познания публичных потребностей и интересов, их оценки, структурирования, постановки цели, разработки решении и совершения действий по их практическому осуществлению.
9 Здесь и далее термин «контроль» употребляется в качестве синонимичного термину «государственный контроль».
10 По мнению многих исследователей, в настоящий период наблюдается усиление отчуждения власти и народа, эффективность государственного управления падает. Подобные процессы грозят социальными катаклизмами, которых можно избежать лишь при наличии эффективного социального контроля со стороны общества, расширении демократии, развитии самоуправления.// См., например: Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. - М. 1998; Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 5 - 12.
11 В словарях русского языка «контроль» определяется как: 1. проверка, а также наблюдение целью проверки, 2. лица, занимающиеся проверкой: «надзор» определяется как наблюдение с целью охраны, контроля, присмотра.// См., например: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Толковый словарь современного русского языка. - М.: Эксмо. - 2009. - С. 278, 358.
12 См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые формы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М. - 2006.
13 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Саратов. - 2006.
14 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма. - 2000. - С.609; Козлов Ю.М. Административное право. - М. - 2005. - С. 364; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы над-ведомственного контроля. - М.- 1974. - С. 17-20.
ляют надзорную деятельность как самостоятельную, третьи отождествляют контроль и надзор.
Например, по мнению Ю.М. Козлова, надзор представляет собой разновидность контроля и должен рассматриваться в качестве специфического элемента системы государственных средств обеспечения законности. Деятельность надзорных органов всегда имеет надведомственный характер.
Д.Н. Бахрах указывает, что в зависимости от объема контроля следует различать собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.
Необходимо отметить, что с теоретической точки зрения контроль и надзор обладают специфическими чертами. Контроль обычно характеризуется:
- осуществлением оценки деятельности контролируемого объекта, как с точки зрения законности, так и целесообразности и эффективности;
- возможностью вмешательства контролирующего субъекта в деятельность контролируемого объекта;
- нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей.
Надзор характеризуется:
- осуществлением оценки деятельности поднадзорного объекта исключительно с точки зрения законности;
- невозможностью вмешательства в деятельность поднадзорного объекта, субъект надзора констатирует нарушение законности поднадзорным объектом;
- реагированием в форме обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений или в вышестоящий орган по отношению к нарушителю, в вышестоящий надзорный орган либо в суд.
- надзорная деятельность всегда осуществляется в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов.
Наряду со специфическими чертами контроль надзор имеют и общее. Суть общего в контроле и надзоре состоит во властном наблюдении (исследовании, анализе) за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), проверке их соблюдения, а также применении в пределах установленной компетенции различных мер (необязательно прямого государственного принуждения) от имени государства.
На практике контроль и надзор неразделимы. В контрольной деятельности присутствует надзор, а надзор содержит элементы контроля, будучи нередко его первоначальным этапом. При контроле и надзоре возможно использование одинаковых процедур (например, проверок). Их единство обнаруживается в деятельности существующих на настоящий момент федеральных надзорных служб, которые фактически осуществляют контроль.
Кроме того, действующее законодательство фактически отождествляет указанные понятия. К примеру, Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору не разграничиваются. Вывод об их идентичности можно сделать из названия Федерального законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государст-
венного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также из содержащегося в нем определения15.
На основании изложенного можно сделать вывод о сущностном единстве контроля и надзора, в связи с чем контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать в качестве единой функции государственной власти. Представляется справедливой точка зрения, согласно которой надзор является специфической разновидностью контроля, направленной на обеспечение соблюдения законности.
Однако в связи с тем, что рассматриваемые понятия в теоретическом плане обладают специфическими чертами, полагаем необходимым дифференцировать контроль и надзор (и соответствующие полномочия органов, их осуществляющих) в рамках единой контрольно-надзорной функции.
В рамках единой контрольно-надзорной функции государственной власти:
- сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям, а его содержание - в выяснении уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций 16;
- сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением непосредственного применения санкций к нарушителям.
аким образом, контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции. По мнению автора, контрольно-надзорная функция государственной власти требует дифференциации существующих полномочий по контролю и надзору в рамках единой контрольно-надзорной функции.
Список литературы:
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4 изд. - М.: ОМЕГА-Л. - 2009. - 579 с;
2. Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. - Саратов: Саратовская государственная академия. - 2006. - 400 с;
15 В соответствии с указанным законом под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных действующим законодательством.
16 В данном случае санкции представляют собой не только меры прямого принуждения (административные меры). Вотум недоверия правительству (парламентский контроль), признание судом акта несоответствующим конституции (конституционный контроль), оглашение в докладе Уполномоченного по правам человека названий органов, организаций, имен должностных лиц, допускающих нарушения прав человека, также представляют собой санкции (меры воздействия), не носящие административного характера.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма. - 2000. - 640 с;
4. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики:
Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Саратов. - 2006;
5. Джагарян А.А. Конституционно-правовые формы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М. - 2006;
6. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов - М.: Юристъ. - 2005. - 554 с;
7. Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 5 - 12;
8. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. - М.: Норма. - 2004. - 552 с;
9. Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общ. ред. Нерсесянца В.С. -М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. - 1999. - 832 с;
10. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. - М.: Юрид. лит. - 1974. - 180 с.
11. Теория государства и права: учебник. Под. ред. Пиголкина А.С., Дмитриева Ю.А. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: Высшее образование, Юрайт-Издат. - 2009.
- С. 152;
12. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. - М.: Институт государства и права РАН. - 2003. - 204 с;
13. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе. - Журнал российского права. - № 7. - 2009.
- С. 21-25;
Рецензия
на статью «Контрольно-надзорная функция государственной власти» Яблонской Аллы Борисовны, юрисконсульта ОАО «Мосметрострой».
В статье Яблонской А.Б. проводится сущностный анализ контрольно-надзорной функции государственной власти на современном этапе развития российского государства. Автором рассматриваются различные научно-теоретические подходы к государственному контролю и надзору, правовая природа и содержание этих понятий, а также предлагаются возможные пути нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления.
Научная новизна данной статьи состоит в том, что проблема контрольно-надзорной функции государственной власти рассмотрена комплексно, то есть содержит теоретико-правовой анализ понятий «контроль» и «надзор», в их взаимосвязи.
Теоретическая и практическая значимость работы подтверждается предлагаемыми рекомендациями по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес. Источники, цитируемые в настоящей статье,
отражают современную точку зрения на исследуемую проблему.
Научная статья Яблонской А.Б. соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации в журнале, рекомендуемом ВАК России для публикации основных результатов кандидатских и докторских диссертаций по юридическим наукам.
Доктор юридических наук, профессор Заместитель директора Государственного научноисследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации Левакин Игорь Вячеславович
