CC BY
40УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор Краснодарского университета МВД России. Россия, Краснодар (uporov@list.ru)
UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, PhD in Law, Professor of the Krasnodar University of Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia, Krasnodar
УДК 340.114
БОГОСЛАВСКИЙ Е.А. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Ключевые слова: правовая политика, государственный контроль, контрольно-надзорная деятельность, надзорные органы
В статье исследуется проблема правовой политики, как наиболее приемлемой и разумной формы руководства обществом. Автор показал, что государственный контроль и надзор, осуществляемые не наряду с какой-то иной деятельностью (законодательной, исполнительной или судебной), а как особая форма реализации правовой политики, имеет больше шансов обеспечить реальную правовую государственность в России.
BOGOSLAVSKIY, E.A. STATE CONTROL AND SUPERVISION AS A FORM OF THE IMPLEMENTATION OF LEGAL POLICY
Keywords: legal policy, state control, compliance and enforcement, supervisors
The article deals with the problem of legal policy, as the most appropriate and reasonable forms of leadership society. The author has shown that state control and supervision of the non-along with some other activity (legislative, executive or judicial), and as a special form of realization of legal policy is more likely to provide a real rule of law in Russia.
Правовая политика определяется как научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования и цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и
личности. Глубинная черта правовой политики, предопределяющая ее качественное своеобразие и особую роль в обществе, состоит в ее особом характере. Правовая политика - наиболее приемлемая разумная, эффективная и цивилизованная форма руководства обществом [1].
Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Она представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, в правовой сфере, основывается на принципах конституции и общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах конкретной страны.
Различают понятие правовой политики в узком и широком смысле. В узком смысле правовая политика - это выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма. В широком смысле - это деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями.
При всем многообразии подходов к определению правовой политики можно выделить ряд моментов, по которым позиции современных авторов, если и не совпадают полностью, то, по крайней мере, сближаются.
Во-первых, говоря о правовой политике, все авторы, так или иначе, сходятся в том, что речь идет об особой разновидности политики как интегративного понятия: «По сути дела, это своеобразное проявление известной диалектической взаимосвязи общего, особенного и единичного. Перед нами триада: политика вообще - государственная политика - правовая политика [2]. Во-вторых, в качестве ключевого признака правовой политики неизменно отмечается ее тесная и неразрывная связь с правовой сферой социальной жизни. «Правовая политика потому и называется правовой, - подчеркивает А.В. Малько, - что связана с юридической деятельностью и соответствующим пространством, юридическими средствами и механизмами» [3]. В-третьих, во всех случаях отмечается управленческая природа рассматриваемого явления, способность правовой политики оказывать организующее и направляющее воздействие на развитие правовой сферы, а через нее на иные области общественных отношений (экономику, социальные отношения и т.д.).
Инструментальная трактовка правовой политики охватывает два аспекта: внутренний (политико-правовой) и внешний (социально-политический). С внутренней стороны, правовая политика есть средство совершенствования действующего права. С внешней - средство решения при помощи права иных социально-политических задач (экономических, культурных и т.д.). Социально-
политический аспект при таком подходе оказывается определяющим, поскольку изменения в действующем праве, в конечном счете, диктуются задачами его более эффективного использования как одного из важнейших средств государственной политики. Изложенный подход остается одним из доминирующих в современной литературе [4].
Очевидно, что это весьма важный аспект в понимании правовой политики. Во-первых, он акцентирует внимание на том, что данная политика должна подключаться к решению лишь наиболее важных, социально значимых задач, реализация которых объективно требует использования всего государственно-правового механизма. Во-вторых, речь идет об определении объективных пределов и выборе эффективных способов правового воздействия на определенные сферы общественной жизни.
Учитывая вышеизложенное, следует отметить следующее. Во-первых, правовая политика - это стратегически осмысленная деятельность, ведь в ее основе всегда лежит определенная система целей и концептуальных идей, отражающих наиболее узловые моменты будущей организации социальных отношений. Любая политика начинается, в первую очередь, с идеи, и состоит в ее формировании, а затем осуществлении. В основе правовой политики лежат правовые идеи стратегического характера. Во-вторых, правовая политика - это, несомненно, определенная деятельность, форма целенаправленной практической активности некоторых субъектов. Любая политика, в том числе и правовая, относится к практической сфере общественного бытия, выступает ее динамическим, функциональным элементом.
Таким образом, можно признать, что правовая политика представляет собой деятельность государства в сфере правового регулирования, специфика которой состоит в выработке и (или) претворении в жизнь правовых идей стратегического характера (т.е. идей, определяющих направления функционирования и развития механизма правового регулирования). Любая политика вообще и правовая политика, в частности, нуждается в выражении вовне, реализации, воплощении на практике. Только тогда она будет выполнять свое социальное предназначение. При этом правовая политика, представляющая собой деятельность государства в сфере правового регулирования, должна иметь какую-то оболочку, то есть протекать в каких-то конкретных формах. Вместе с тем, необходимо учитывать многоплановость самой категории «форма», которая может быть использована, например, в значении внутренней структуры объекта или способа внешнего выражения его содержания, для обозначения форм бытия объекта как такового или же способов проявления его отдельных свойств и элементов и др.
По мнению В.А. Рудковского, применительно к правовой политике, категория «форма» должна быть использована по ее прямому назначению, то есть для обозначения способов существования и внешнего выражения содержания
правовой политики [5, с.213].
Надо отметить, что далеко не всеми авторами используется термин «формы реализации» правовой политики. Причем, высказываемые в науке точки зрения по этому вопросу крайне разнообразны. Можно вести речь о формах выработки и реализации правовой политики (организационных или организационно-правовых формах) и формах внешнего выражения и официального закрепления ее содержаниях (формах выражения правовой политики). Если первые «оформляют» содержание правовой политики в динамике, то вторые отражают статику правовой политики, относительную устойчивость и неизменность ее содержания [5, с.215].
Необходимо учитывать, что в качестве государственно-правовой стратегии (тактики) правовая политика проявляет себя в трех основных измерениях: мировоззренческом (идейно-теоретическом), нормативно-регулирующем и деятельно-практическом. Каждому из них присущи специфичные формы выражения. Некоторые авторы выделяют всего две формы реализации правовой политики: правотворческую деятельность и правоприменение [6]. Наряду с этим, А.П. Коробова считает, что можно «говорить о трех формах реализации правовой политики государства: правотворчестве, правоприменении и правовом воспитании» [7].
А.В. Малько пишет: «Правовая политика современной России должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т.п.» [8].
В свою очередь Н.И. Матузов отмечает: «Формы реализации права (соблюдение, исполнение, использование и применение) представляют собой по своей сути и формы осуществления правовой политики» [9].
В рамках диссертационного исследования О.Ю. Рыбаков определяет следующие формы реализации правовой политики: 1) правозащитную; 2) правотворческую; 3) правоприменительную; 4) надзорно-контрольную; 5) правовое обеспечение функционирования государства, его органов; 6) организацию деятельности правоохранительных органов; 7) подготовку дипломированных юристов в учебных заведениях; 8) организацию научной деятельности; 9) доктринальную; 10) правовое просвещение [10]. Из них основными выступают: правозащитная, правотворческая, надзорно-контрольная, правоприменительная.
Существенной чертой контрольно-надзорной деятельности государственных органов является ее непосредственная связь с сущностью и социальным назначением государства, ее направленностью на решение задач в интересах достижения государственных целей, которые видоизменяются в процессе становления и развития государства. В контрольно-надзорной деятельности государства его сущность находит свое конкретное выражение.
С точки зрения общей теории управления, контроль можно рассматривать как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий управленческого процесса, в ходе которого по каналам обратной связи выясняются результаты выполненных операций, проводится проверка их соответствия заданным параметрам. На этой основе принимаются меры по стабилизации, корректировке и, в конечном счете, по повышению эффективности всей управленческой системы. Одновременно с этим следует поддержать позицию тех ученых, которые контрольную деятельность рассматривают как основную часть (функцию) управления (социального, государственного) [11].
Говоря о контроле как разновидности управленческих функций, прежде всего, необходимо отталкиваться от широкого понимания государственного управления (властвования). По поводу этого Ю.А. Тихомиров указывал на следующее: «Государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни» [12].
В.Е. Чиркин считает: «Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. С этих позиций в какой-то мере даже тяготение планет мироздания можно рассматривать как взаимное многостороннее управление, когда субъекты одновременно выступают как объекты» [13].
Можно с полным основанием поддержать позицию тех ученых, которые считают, что содержание власти наиболее ярко проявляется в государственном управлении [14]. Управление как процесс реализации власти, ее внешнее выражение в этом смысле органически связано с властью и не может без нее существовать [15]. Вместе с тем важно помнить, что именно с помощью государственно-правовых институтов в значительной мере упорядочиваются, совершенствуются и развиваются общественные отношения, т.е. осуществляется социальное управление [16].
Значимость контрольно-надзорной деятельности как элемента государственного управления (властвования), ее роль в реализации правовой политики в целом объясняет необходимость выявления ее сущности. В юридической литературе высказано мнение, что сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям решений, действий и результатов этих действий. Контроль, по мнению авторов, в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния [17]. В общем виде сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов всякого рода деятельности заданным параметрам. Причем, под всякого рода деятельностью подразумеваются все сферы
общественной жизни, а к заданным параметрам следует отнести нормативные предписания, указания, задания и т.д. Сущность контроля составляет деятельность государства в лице его органов и членов гражданского общества, которая направлена, во-первых, на наблюдение, выявление, анализ информации о происходящих, имеющих государственно-правовую значимость процессах; во-вторых, на установление несоответствий, нарушений, отклонений от социальных, прежде всего правовых, норм, целей и ценностей; в-третьих, на выдвижение требований и предложений об устранении или коррекции самих норм и целей.
По мнению Д.Б. Зеленцова, смысл такого контроля состоит в том, чтобы при помощи различных организационно-правовых средств установить, являются ли действия органов управления и должностных лиц правомерными, нет ли в них отклонений от действующих норм, а если таковые имеются, то своевременно их устранить, либо разрешить возникающие вследствие этого споры, восстановить нарушенные при этом права, возместить нанесенный ущерб и привлечь, в необходимых случаях, виновных лиц к ответственности [18].
В.П. Беляев утверждает, что сущность контроля заключается в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства в рамках своей компетенции, выясняют, соответствуют ли деятельность подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от заданных параметров; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных [19].
В широком смысле целями государственного контроля являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, введение в правовое поле действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом [20]. В этом плане обоснованным представляется научная позиция Ю.А. Тихомирова, согласно которой обеспечение законности достигается и благодаря контролю и надзору, поскольку в процессе их осуществления выясняется не только фактическое положение дел, но и степень соблюдения законов и иных правовых актов, правомерность или неправомерность действий должностных лиц, виды нарушений законности [21].
Согласно мнению Ю.М. Козлова, способы обеспечения законности обобщенно сводятся к контролю и надзору. Рассматривая надзор в качестве специфической разновидности контроля, автор отмечает при этом отсутствие различий между надзором и контролем в нормативно-правовых актах [22]. Разграничивая понятия «контроль» и «надзор», Ю.М. Козлов указывает на два
признака. Первый - отсутствие организационной подчиненности поднадзорного субъекта по отношению к надзорному органу. Второй - меры, применяемые к поднадзорному субъекту, могут быть исключительно административно принудительными, в то время как по результатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтрольных субъектов мер дисциплинарной ответственности.
Можно указать и на исследование С.Ф. Васличева, в котором основное отличие надзора от контроля автор усматривает в том, что целью надзора является «проверка соблюдения всех необходимых условий для полноценной трудовой деятельности работников, тогда как при контроле преследуется цель проверки использования подконтрольным объектом предоставленных ему полномочий по обеспечению необходимых условий труда работников не только с точки зрения законности, но и с позиций целесообразности и эффективности» [23].
Приведенные мнения авторов о разграничении правовых понятий «контроль» и «надзор» органов государственной власти, на основе критерия проверки целесообразности действий подконтрольного органа, заслуживают внимания. Из содержания данного критерия следует, что контролирующий субъект, получив необходимую информацию о фактических действиях подконтрольного субъекта, квалифицирует данные действия на основе своего собственного представления о той форме реализации принадлежащего подконтрольному субъекту права, которая с точки зрения контролирующего субъекта является наиболее целесообразной либо эффективной.
Вместе с тем, требуется указать на отсутствие достаточно четкого разграничения сущности этих понятий и на наличие различных подходов в определении данных терминов в научной литературе.
Действительно, в юридической науке можно выделить различные подходы к определению понятий «контроль» и «надзор». Их анализ позволяет выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль), другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельную. Третьи - вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.
Галанина Л.А., к примеру, считает: «В ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» [24]. Действительно, разграничение между контролем и надзором осуществить весьма сложно. Ведь в деятельности контрольных органов содержатся элементы надзора, а в деятельности надзорных органов -элементы контроля [25].
С учетом вышеизложенного, требуется признать, что, поскольку развитие понятийного аппарата науки и совершенствование юридической терминологии не должны повлечь за собой утрату точности и определенности устоявшихся терминов, употребление одних терминов в качестве, тождественном другим, вряд ли будет способствовать однозначности и устойчивости терминов в юридической науке.
Необходимо напомнить, что решить вопрос о правовых формах деятельности одними из первых предприняли С.А. Голунский и М.С. Строгович, которые еще в 1940 году предложили конструкцию о так называемых формах осуществления функций социалистического государства. Дальнейшие теоретико-правовые поиски определения форм правовой деятельности привели к выделению ее двух основных форм: правотворчество и правоприменение, в основу такого подразделения положено отношение этих форм деятельности к действующему праву как социальной реальности. Несмотря на распространенность двухвидовой характеристики правовых форм деятельности, возможно еще более содержательное, более емкое и, одновременно, более профессиональное унифицирование правовых форм деятельности, рассмотрение в качестве таковых и тех, которые не укладываются в рамки традиционных представлений о правотворчестве и правоприменении.
Несколько по-иному решает данную проблему А.В. Мицкевич. Выделяя в качестве правовых форм правотворческую и правоприменительную деятельность, он рассматривает частью правоприменения контрольно-надзорную деятельность, наряду с правоисполнительной и юрисдикционной правоохранительной деятельностью в узком смысле слова [26]. Обнаружение в контрольно-надзорной деятельности соответствующих юридических свойств позволяет характеризовать ее в качестве самостоятельной, специфической правовой формы юридической деятельности [27]. Так, В.В. Ефимова считает, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными по своей природе правовыми формами обеспечения законности, соотносящимися как целое и часть [28].
Особый характер контрольно-надзорной деятельности позволил отдельным ученым говорить о наличии в обществе особой (четвертой) ветви власти -контрольной. Например, Е.А. Маштакова утверждает, что профилирующая роль контроля в деятельности ряда органов государства позволяет определить его как «четвертую» (контрольную) государственную власть: «Это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому-то иному виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих оговорок просто невозможно» [29].
Государственный контроль и надзор, осуществляемые не наряду с какой-то иной деятельностью (законодательной, исполнительной или судебной), а в качестве особой формы реализации правовой политики, имеют больше шансов обеспечить реальную правовую государственность в России.
Литература и источники
1. См.: Явич Л.С. Общая теория права. - Л., 1976. - С. 57; Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности. // Государство и право. - 1994. - № 3.
2. Матузов Н.И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. // Правовая политика России: теория и практика: монография / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2006. - С. 34.
3. Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. - 2000. - Ноябрь. - С. 16.
4. См.: Куманин Е.В. Взаимодействие правовой и политической систем // Правовая система социализма: понятие, структура, социальные связи / Под ред. А.М. Васильева. - М., 1986. - С. 140-141.
5. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: монография / В.А. Рудковский / под ред. Н.Н. Вопленко. - Волгоград, 2009.
6. См.: Дагель П.С. Проблемы советской уголовной политики Учебное пособие. -Владивосток, 1982. - С 39-43; Молодцов А.С, Благов Е.В. Понятие и основные направления уголовной политики и участие общественности в борьбе с преступностью. Текст лекций. - Ярославль, 1987. - С. 6-7.
7. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2000. - С. 19.
8. Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. -Саратов, 2003. - С. 277.
9. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов, 2003. - С. 324.
10. См.: Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: вопросы теории: Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2005.
11. См. напр.: Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. -СПб., 2003. - С. 169; Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы. -М., 2000. - С. 17-36; Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. - М., 2001. - С. 19; Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. - 2002. - №1. - С. 27 и др.
12. ТихомировЮ.А. Публичное право. - М., 1995. - С. 102.
13. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2002. - С. 7.
14. См.: Королев А.И., Мушкин А.Е. Государство и власть // Правоведение. - М., 1963. - №2; Щиглик А.И. Управление людьми и руководство процессами // Советское государство и право. - М., 1966. - №7.
15. См.: Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. - М., 1968. - С. 32.
16. См.: Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России. - М., 2000. -С.237.
17. См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления.
Курс лекций, Изд. 2-е, доп. и перераб. - Ростов н/Д., 2005. - С. 200.
18. Зеленцов Л.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. - М., 2002. - С. 9.
19. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С. 74.
20. Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. - 2004. - № 2. - С. 15.
21. Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. - М., 1998. - С. 17.
22. Козлов Ю.М. Административное право. - М.: Юристъ, 1999. - С. 209-211.
23. Васличев С.Ф. Правовое регулирование контроля и надзора за охраной труда и соблюдением трудового законодательства. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2000. - С. 12-13.
24. Галанина Л. А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 22.
25. См.: Манюхин В.М., Адушкин Ю.С., Багшиаев З.Л. Российское административное право. - М., 1996. - С. 216; ШапумовМ.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 79-85.
26. См.: Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР. Автореферат докт. дисс. -М., 1967, - С. 10-11.
27. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. -М., 1987. - С. 37-46.
28. Ефимова В.В. Контроль в арбитражном процессе как способ устранения судебных ошибок. - Саратов, 2004. - С. 12.
29. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ. - С. 23-24.
БОГОСЛАВСКИЙ ЕВГЕНИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - аспирант кафедры «Теории и истории государства и права» Санкт-Петербургского юридического института, главный специалист-эксперт отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, референт государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса BOGOSLAVSKIY, EUGENE A. - postgraduate student of the department "Theory and History of State and Law" of the St. Petersburg Institute of Law, chief expert of control procurement Office of the Federal Antimonopoly Service of the Krasnodar Territory, Assistant State Civil Service of the Russian Federation, 2nd class
